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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 20 Octobre 2011
Les règles de retrait des constructions par rapports aux voies et aux limites séparatives font la joie des plaideurs spécialisés dans le droit de l'urbanisme. Il est vrai qu'elles sont parfois d'une complexité déroutante et sujettes à de multiples interprétations. Ces règles figurent aux points n° 6 et n° 7 des dispositions relatives aux zones U dans les règlements des POS et des PLU, lesquels peuvent, également, fixer ces contraintes dans les documents graphiques. L'arrêt n° 339619 rendu par le Conseil d'Etat le 30 septembre 2011 apporte certaines précisions au sujet de ces règles et encadre les exceptions que les documents d'urbanisme peuvent leur apporter.
I - Des règles précises et des exceptions encadrées
En matière de droit de l'urbanisme, tout est affaire de mesure. La cour administrative d'appel de Paris (1) avait annulé un permis de construire fondé sur des dispositions du POS d'une commune qu'elle avait jugé illégales. En l'espèce, le projet visait à remplacer le garage existant, attenant à la construction, par un garage semi-enterré, surmonté de deux étages. L'arrêt avait estimé que les dérogations aux dispositions générales, dérogations prévues aux articles UE6, alinéa 2, et UE7-II, n'étaient pas suffisamment précises et que le garage enterré, objet du permis, ne respectait pas les règles d'implantation.
Le Conseil d'Etat rappelle, en premier lieu, qu'aux termes des dispositions législatives et réglementaires applicables au litige, les articles L. 123-1 (N° Lexbase : L7532IMW) et R. 123-21 (N° Lexbase : L7854ACU) du Code de l'urbanisme, les règles générales définies par le règlement d'un POS ne peuvent faire l'objet de dérogations. Seules sont admises les adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes. L'on notera que cette étroite possibilité de dérogation a été reprise par l'actuel article L. 123-1-9 du même code (N° Lexbase : L7560IMX). La solution dégagée par le Conseil est donc applicable aussi bien aux POS encore existants qu'aux PLU.
En second lieu, le juge de cassation déduit de ces dispositions "qu'eu égard à l'objet de ces dispositions, le règlement du plan d'occupation des sols doit fixer des règles précises d'implantation par rapport aux voies et emprises publiques et aux limites séparatives". L'arrêt fixe, ensuite, les limites qui s'imposent à cette obligation : "lorsque le règlement contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales d'implantation qu'il fixe, ces règles d'exception doivent être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d'autoriser des adaptations mineures en vertu de l'article L. 123-1".
Le Conseil rappelle donc, ce qui n'est pas une nouveauté, que les règlements des POS et des PLU doivent édicter des règles précises. Cette affirmation n'apporte pas d'élément décisif. D'une part, en effet, c'est le propre du règlement du document d'urbanisme que de fixer des règles précises, tout particulièrement au regard des règles d'implantation des constructions. D'autre part, l'on soulignera que nombre de plans édictent des règles parfois d'une précision byzantine.
Les exceptions autorisées par le Conseil d'Etat appellent, en revanche, des observations plus fournies. L'on notera, d'une part, que les exceptions que peut contenir le règlement aux règles qu'il fixe ne se substituent pas au régime d'exception général posé par l'article L. 123-1. Il faut en conclure qu'il existe donc deux niveaux d'exceptions. Un premier niveau prévu, en toutes circonstances, par la loi et indépendant des dispositions du règlement du plan et, éventuellement, un second niveau d'exception découlant des dispositions des articles UE6 et UE7.
D'autre part, ces exceptions contenues dans le règlement doivent, selon le Conseil, "être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée". Le Conseil d'Etat profite donc de l'occasion pour énoncer une règle générale relative aux dérogations aux règles de prospect. La jurisprudence antérieure, assez rare au demeurant, se limitait à confirmer des interprétations très strictes de dispositions dérogatoires. C'est, ainsi, que le Conseil avait estimé que les dérogations aux règles de recul concernant les "cas de transformation, modification ou adjonction "ne s'appliquaient qu'à ces mêmes opérations réalisées sur des bâtiments non conformes aux règles de principes et ayant pour objet de les rendre plus conformes auxdites règles" (2).
La précision apportée par l'arrêt du 30 septembre 2011 est, en réalité, assez tautologique. Il est, en effet, dans la nature même des dérogations à une règle qu'on qualifie de particulièrement rigoureuse d'être nécessairement limitées. En fin de compte, le Conseil formalise de manière apparemment rigoureuse un principe d'interprétation stricte des dérogations aux règles de prospect. Toutefois, il faut bien constater que l'expression employée est, elle-même, sujette à des interprétations plus ou moins extensives. Il faut, cependant, reconnaître que le juge administratif ne peut exprimer plus précisément la portée de son contrôle. La nature des règles en cause et leur grande diversité ne permet pas d'aller plus loin.
II - Une application assez difficile à cerner
Le Conseil fait une application assez peu rigoureuse du principe qu'il vient de dégager. En l'occurrence, les exceptions prévues par les articles UE 6 et UE7 étaient plutôt larges. L'article UA6, après avoir fixé des règles d'implantation par rapport aux voies publiques avec distances minimales de retrait, prévoyait que "les dispositions différentes pourront être autorisées ou imposées pour des raisons d'harmonie, notamment pour tenir compte de l'implantation des constructions existantes ou projetées dans le parcellaire voisin, et pour permettre l'amélioration des constructions existantes". Une exception similaire était prévue à l'article UA7 pour les règles relatives à l'implantation des règles d'implantation par rapport aux limites séparatives.
La cour administrative d'appel avait jugé que ces exceptions étaient trop larges pour être acceptables. Le Conseil d'Etat adopte une position contraire : il juge que les dérogations doivent être regardées comme suffisamment encadrées, eu égard à leur portée. Il estime, en effet, que leur objet, qui tient à l'harmonie urbaine avec les constructions voisines et l'amélioration des constructions existantes, est limitativement énoncé.
L'appréciation du juge de cassation est, pour le moins, extensive. Il faut, en effet, souligner que les règles dérogatoires en question présentent deux caractéristiques. D'une part, elles laissent au maire, sous le contrôle du juge, un large pouvoir d'appréciation sur les dérogations qu'il est en droit d'accorder. En effet, les deux objectifs énoncés (amélioration des constructions et prise en compte de l'implantation de l'existant ou des constructions prévues) sont particulièrement vastes et ouvrent d'immenses possibilités. D'autre part, l'on notera que ces dérogations ne sont soumises à aucune contrainte précise et/ou chiffrée : elles auraient pu, par exemple, fixer des seuils à ne pas dépasser en toutes circonstances, mais tel n'est pas le cas en l'espèce.
Les élus qui envisagent de transformer leur POS en PLU feraient bien de tirer soigneusement les conséquences de cet arrêt. Contrairement au mouvement général qui veut que les PLU accordent finalement moins de pouvoir à l'autorité administrative, la possibilité de prévoir des règles dérogatoires assez larges doit être soulignée.
III - Une précision appréciable
Les garages, surtout lorsqu'ils sont enterrés (ce qui impose alors une rampe d'accès), font souvent l'objet de solutions dont la logique est parfois difficile à cerner. C'est, ainsi, que le calcul du taux d'emprise au sol n'intègre pas les descentes de garage, alors que l'on ne peut contester que le sol fait l'objet d'une emprise, au sens physique du terme. L'emprise au sol, au sens juridique, ne concerne, cependant, que les bâtiments. Elle est constituée de la surface que sa base occupe sur le sol. Une rampe d'accès ne constitue pas la projection d'un bâtiment puisqu'il s'agit, précisément, d'une surface qui, a priori, n'est pas surmontée par du bâti. Il a, ainsi, été jugé qu'une rampe d'accès au sous-sol n'a pas le caractère de bâtiment (3).
En l'occurrence, la cour administrative d'appel s'était appuyée sur une imprécision de rédaction de l'article UE6 qui précisait en effet que "les constructions enterrées, notamment les garages, et si possible les rampes d'accès, devront être implantées en dehors du retrait". S'appuyant sur le caractère apparemment non général de cette exigence, ce que traduit le "si possible", la cour en avait déduit que ces constructions étaient exclues du régime général des règles de retrait et, par voie de conséquence, des règles dérogatoires. La possibilité d'une dérogation était, ainsi, prévue dans l'énoncé même du principe.
Le Conseil d'Etat censure cette appréciation pour erreur de droit. Il considère, en effet, que toutes les constructions sont soumises aux règles de l'article UE6 et à leurs dérogations. Cette solution ne peut qu'être approuvée. Elle conduit, en effet, à ne maintenir qu'un seul régime de retrait accompagné d'exceptions qui sont déjà assez larges. En censurant l'arrêt d'appel, le Conseil maintient une unité de régime juridique dans le domaine considéré : toutes les constructions sont soumises aux règles de retrait, ainsi qu'à leurs exceptions. La solution de la cour aurait conduit à exclure les constructions enterrées et les rampes d'accès de ce régime et à le soumettre à une exception tenant, en fin de compte, à la configuration de l'ouvrage à installer. C'était donc faire coexister deux régimes juridiques distincts ce qui ne pouvait que provoquer des complications supplémentaires. La mise au point opérée par l'arrêt du 30 septembre 2011 était donc nécessaire.
Dans un arrêt moins important que le précédent, le Conseil d'Etat apporte des clefs d'interprétation à des dispositions assez sibyllines des articles 7 (en l'occurrence un article UB7) des POS qui établissent les règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives. Il est vrai que la complexité de certaines situations cadastrales déjoue parfois les prévisions des auteurs des règlements des documents d'urbanisme. Après avoir énoncé les méthodes d'interprétation, le Conseil d'Etat en fait une application apparemment surprenante mais parfaitement régulière.
I - La notion de limite séparative
L'article UB7 du règlement du POS de la commune en cause précise : "1. Implantation par rapport aux limites séparatives aboutissant aux voies. / En bordure des voies, les constructions doivent être édifiées en ordre continu d'une limite séparative à l'autre. / [...] 2. Implantation par rapport aux limites de fonds de propriété. Sauf création de la servitude prévue à l'article L. 451-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3493HZE), la distance comptée horizontalement de tout point d'une construction au point le plus proche d'une limite séparative n'aboutissant pas aux voies doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans être inférieure à trois mètres" Deux règles émergent de cet article : d'une part, une limite séparative qui ne conduit pas à la voie publique constitue un fonds de propriété ; d'autre part, une distance minimale de trois mètres doit séparer une construction et un fonds de propriété.
Le Conseil cumule ces règles pour aboutir à l'interprétation selon laquelle les limites séparatives s'entendent comme les limites entre la propriété constituant le terrain d'assiette de la construction et la (ou les) propriété(s) qui la jouxte(nt). Ce premier élément porte en germe la suite de l'interprétation. En effet, ainsi que le relève le juge, la limite entre deux propriétés situées en bordure d'une même voie doit être regardée comme une limite séparative aboutissant à cette voie.
La conclusion peut paraître surprenante mais constitue la suite logique de ce qui précède : "la circonstance qu'une telle limite séparative soit constituée de plusieurs segments de droite faisant angle entre eux est sans influence sur sa qualification de limite séparative aboutissant aux voies". Concrètement, la forme de la séparation entre deux fonds importe peu à partir du moment où ces deux fonds donnent sur la même voie publique.
II - Des fantaisies du découpage des propriétés
Dans l'affaire en question, le curieux découpage des terrains aboutit à une solution juridiquement exacte mais dont l'énoncé apparaît pour le moins curieux. La parcelle hexagonale des pétitionnaires sur laquelle se situe le projet de construction est, en effet, bordée par un chemin qui constitue ici la voie publique. Le côté suivant sépare la parcelle d'un terrain qui appartient également aux pétitionnaires. Les quatre côtés restants, dont le dernier rejoint donc la voie publique, séparent la parcelle hexagonale de la propriété unique des voisins qui l'entoure donc partiellement.
Malgré les apparences, la parcelle sur laquelle porte le permis de construire n'a donc pas de fonds de propriété. En effet, les deux parcelles qui la jouxtent sur tout le périmètre sont, également, riveraines de la voie publique. Par voie de conséquence, la parcelle des pétitionnaires n'est entourée que de trois limites : la première la sépare de la voie publique, la seconde la sépare de leur autre parcelle, et la troisième la sépare de la propriété des voisins. L'on notera, qu'en l'occurrence, le fait que la seconde limite sépare deux parcelles appartenant au pétitionnaire n'emporte aucune conséquence puisque cette limite aboutit directement à la voie publique et que l'article UB7-2 du POS n'est pas applicable dans ce cas.
L'analyse serait évidemment différente si la propriété des pétitionnaires était voisine de la propriété d'un tiers, ne serait-ce que sur l'un des segments de son pourtour. Les requérants auraient alors pu invoquer l'existence d'un fonds de propriété, sur au moins l'un des trois segments de la limite ne menant pas directement à la voie publique, et exiger le respect de l'article UB7. Cela n'aurait, d'ailleurs, pas nécessairement servi leurs intérêts, d'autant que l'on ignore, en l'espèce, si le retrait imposé par l'article UB7-2 garantissait réellement leur tranquillité ou si leur procédure était exclusivement motivée par le souhait de compliquer l'existence de leurs voisins...
En tout état de cause, le Conseil d'Etat confirme donc l'analyse de la cour administrative d'appel (4) et en conclut que, "pour l'application des dispositions de l'article UB 7 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune, le terrain d'assiette de la construction en litige comporte exclusivement deux limites séparatives aboutissant à la voie publique, dont l'une est formée de ces quatre côtés, et ne comporte donc pas de limite de fonds de propriété". Le fait que la construction soit implantée à moins de trois mètres de l'un de ces quatre côtés est sans la moindre influence sur la solution du litige.
Les dispositions de l'article UB7, relatives à l'implantation des constructions par rapport au fond de propriété, n'étaient donc pas applicables à la construction des pétitionnaires. Le Conseil d'Etat confirme donc l'arrêt d'appel qui avait lui-même censuré le jugement du tribunal administratif (5) annulant le permis de construire pour méconnaissance de l'article UB7-2. Ce dernier n'étant pas applicable aux faits de l'espèce, le moyen tiré de la violation de ce texte est donc inopérant, ce qui permet au Conseil d'Etat de conclure que la cour n'était pas tenue d'y répondre. L'on rappellera, en effet, qu'il est de jurisprudence constante que le juge n'est pas tenu de répondre aux moyens inopérants puisque ces derniers ne peuvent avoir aucune conséquence sur la solution du litige (6).
L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 28 septembre 2011 fixe définitivement un aspect particulier du régime de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7749HZZ). Ce texte, bien connu des spécialistes du droit de l'urbanisme, impose à l'auteur d'un recours en matière d'urbanisme de le notifier à l'auteur de l'acte et à son bénéficiaire. De nombreuses décisions, émanant, notamment, des juges du fond, sont intervenues pour préciser la portée de cette disposition. Le Conseil d'Etat vient ici préciser les destinataires exacts de la notification.
I - Un régime complexe
L'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme impose à l'auteur d'un recours, qu'il s'agisse d'un recours contentieux ou administratif, dirigé contre un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir, de notifier ce recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Le déféré préfectoral, ainsi que les recours portés contre les décisions juridictionnelles relatives à ces types d'actes sont, également, soumis à cette obligation. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours. Elle est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre, la date étant établie par le certificat de dépôt des services postaux.
L'on rappellera que la réforme opérée par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 (N° Lexbase : L0281HUX) a réduit assez sensiblement le champ d'application de cette mesure puisqu'elle a exclu les recours visant les documents d'urbanisme de l'obligation de notification. Elle a, également, clarifié la liste des décisions individuelles concernées par l'obligation, question qui avait donné lieu à une jurisprudence particulièrement complexe. Cette réforme a été la bienvenue, étant donnée l'ampleur des incertitudes initiales autour de la notion faussement précise de "documents d'urbanisme".
La pratique de cet article n'a cessé de soulever de nombreuses questions. Toutefois, l'objet même de cette obligation semble parfois un peu oublié. Ainsi que le rappelle l'arrêt du 28 septembre 2011, elle est destinée à garantir une information rapide de l'auteur et du bénéficiaire de l'autorisation : elle doit permettre au premier de retirer éventuellement l'acte dans les délais légaux et au second de se défendre rapidement puisque le sort d'une construction est en jeu. Le Conseil précise, en effet, que "le but est d'alerter tant l'auteur d'une décision d'urbanisme que son bénéficiaire de l'existence d'un recours contentieux formé contre cette décision, dès son introduction".
De manière plus discrète, elle est, également, censée constituer un moyen facile permettant de réduire le volume du contentieux en opposant l'irrecevabilité, insusceptible d'être couverte après l'expiration du délai de quinze jours, à des recours par trop nombreux. Encore faut-il préciser qu'en plus de la mansuétude de certains tribunaux, la pratique des greffes consistant à demander par écrit et avant l'expiration du délai de notification de quinze jours, souvent même dès le lendemain du dépôt de la requête, la preuve de cette formalité, réduit assez fortement les risques d'irrecevabilité.
Parmi les points délicats éclaircis précédemment par le Conseil d'Etat, figure, par exemple, le sort des appels dirigés contre les jugements de première instance annulant un refus d'autorisation. Un refus de permis de construire étant une décision négative, le recours n'est pas soumis à l'obligation de notification. En revanche, si le jugement annule ce refus et reconnaît au pétitionnaire un droit à construire, l'appel porté contre ce jugement doit être notifié dans les conditions fixées par l'article R. 600-1. Il convient, toutefois, d'insister sur le fait que le juge doit avoir expressément reconnu l'existence d'un droit à construire, une simple annulation ne suffisant pas à faire naître ce droit. La même règle s'applique, bien entendu, pour les pourvois en cassation (7). Il a, également, été précisé que, si l'obligation de notification ne s'impose pas au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle avant que sa demande d'aide ait reçu une réponse, elle redevient obligatoire à peine d'irrecevabilité dans les quinze jours qui suivent le dépôt de sa requête dans le délai prorogé par sa demande d'aide juridictionnelle (8).
II - Le destinataire de la notification
Les modalités concrètes de la notification ont fait, également, l'objet de nombreuses précisions. La notification doit porter sur l'intégralité du recours. Une simple lettre informant de l'existence du recours ne suffit pas à remplir l'obligation de notification (9). En revanche, les pièces jointes au recours n'ont pas à être notifiées (10). Assez curieusement, le Conseil d'Etat n'a, d'ailleurs, jamais eu à se prononcer sur cette question.
Il en va de même sur la question de la notification du recours en appel faite à l'avocat de l'auteur de l'acte qui est intervenu en première instance, ce qui est l'objet de l'apport de l'arrêt du 28 septembre 2011. En effet, à notre connaissance, le juge de cassation n'avait jamais eu à se prononcer explicitement sur cette question. Plusieurs arrêts de cour administrative d'appel s'étaient prononcés dans le sens d'une irrecevabilité en cas de notification du recours juridictionnel à l'avocat adverse (11).
L'arrêt du 28 septembre 2011 comble cette lacune et impose une lecture littérale du texte, une fois n'est pas coutume. Le Conseil d'Etat considère, en effet, "qu'il résulte des termes mêmes de ces dispositions [...] qu'en cas d'appel contre un jugement ayant rejeté un recours contre une telle décision, la notification à l'avocat qui avait représenté en première instance l'auteur de la décision, le titulaire de l'autorisation ou les deux, fût-elle accomplie conformément aux autres modalités prévues à cet article, ne peut être regardée comme répondant aux exigences qu'elles énoncent".
La question méritait, en effet, une réponse. D'un côté, le texte impose une notification à l'auteur de l'acte et au bénéficiaire de l'autorisation. Il semble donc clairement exclure le recours à un mandataire. Et il importe peu que la lettre recommandée ne soit pas directement remise à son destinataire, voire qu'elle ne lui soit pas remise du tout, le texte précisant que la formalité est réputée respectée, non à la réception du certificat de remise du pli mais par le certificat de dépôt. Il a, ainsi, été jugé que la notification faite à un gardien qui n'était pas le préposé du pétitionnaire était régulière, dès lors que le destinataire mentionné sur le courrier était bien le titulaire du permis de construire (12).
En revanche, l'on aurait pu considérer, compte tenu de l'obligation de recourir à un mandataire devant les cours administratives d'appel, obligation imposée par l'article R. 811-7 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3284AL9), qu'un avocat, qui a représenté l'auteur de la décision ou son bénéficiaire en première instance, pourrait valablement être le destinataire de la notification de l'article R. 600-1, à cause, notamment, de la règle déontologique qui interdit à l'avocat de s'adresser directement au client de son adversaire.
Tel n'est pas le cas. Il n'y a, cependant, rien d'étonnant à ce que le Conseil d'Etat adopte cette solution. Celle-ci ne s'explique pas par les termes utilisés dans le texte de l'article R. 600-1, termes que l'on pourrait interpréter comme incluant les mandataires que sont les avocats. Cette solution trouve sa justification dans l'objet même de la mesure qui est de garantir une information rapide du pétitionnaire et de l'auteur de l'autorisation d'urbanisme. Il est certain que seule la notification personnelle directe est de nature à respecter cet objectif, le fait de passer par un intermédiaire, lequel n'est, d'ailleurs, peut-être plus le mandataire du destinataire de la notification, ne permettant pas de s'assurer de la réalité de la notification.
(1) CAA Paris, 1ère ch., 18 mars 2010, n° 08PA05379, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5084EW9).
(2) CE 2° et 6° s-s-r., 11 décembre 1998, n° 161592, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8600ASC).
(3) CAA Paris, 1ère ch., 17 février 1998, n° 97PA00693, mentionné dans les tables du Recueil Lebon (N° Lexbase : A0168BI3).
(4) CAA Marseille, 1ère ch., 4 décembre 2009, n° 08MA02704, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2619EQ3).
(5) TA Marseille, 13 mars 2008, n° 0507889 (N° Lexbase : A1672HYL).
(6) CE, 25 mars 1960, Boileau, Rec. p. 234.
(7) CE 1° et 2° s-s-r., 19 avril 2000, n° 176148, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3024B8I).
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 10 janvier 2001, n° 211878, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6472APE).
(9) CE, Avis, 1er mars 1996, n° 175126, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8502AN9).
(10) TA Rouen, 27 décembre 1994 (N° Lexbase : A8326BQG), Rec. p. 1263.
(11) Voir, par exemple, CAA Nantes, Plénière, 20 décembre 1995, n° 95NT00288, publié au Recueil Lebon (N° Lexbase : A3968BHG) et CAA Douai, 1ère ch., 20 décembre 2001, n° 99DA01006, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1034BMA). Si l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes avait été publié au Recueil, il n'en reste pas moins que le Conseil d'Etat n'avait pas statué explicitement.
(12) CAA Marseille, 1ère ch., 28 décembre 1988, n° 96MA02687, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4528BMN).
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