[Textes] Présentation de la loi, relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne

Publiée au Journal officiel du 13 mai 2010, la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010, relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, aura passé avec succès le contrôle de constitutionnalité opéré par le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 2010-605 DC, du 12 mai 2010 N° Lexbase : A1312EXU). Les griefs étaient pourtant nombreux : méconnaissance du principe fondamental de prohibition des jeux de hasard, non-conformité au droit de l'Union européenne, contradiction à l'intérêt général ainsi qu'à l'objectif de sauvegarde de l'ordre public et inadéquation manifeste des moyens mis en oeuvre par rapport aux objectifs poursuivis. C'est que l'opportunité de légiférer était évidente. Il existe, en France, une offre illégale très importante de jeux d'argent et de hasard sur internet : 25 000 sites illégaux de jeux sont accessibles, dont un quart en langue française, et 75 % des paris sur internet sont pris sur de tels sites. Le développement rapide de cette offre répond à une demande des joueurs français (notons également au passage, que le texte intervient peu de temps avant le Mondial de foot et que ce nouveau marché des jeux et paris en ligne est estimé à près de 2 milliards d'euros par an). Eu égard aux risques importants qu'il fait peser sur l'ordre public et social, ce marché doit être strictement encadré et contrôlé par les pouvoirs publics. L'objectif est quadruple, la politique de l'Etat visant à :

- prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ;
- assurer l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ;
- prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; et
- veiller au développement équilibré et équitable des différents types de jeu afin d'éviter toute déstabilisation économique des filières concernées.

A cette fin, la loi soumet les opérateurs de jeux sur internet proposant une offre de paris sportifs, de paris hippiques ou encore de jeux en cercle (poker notamment) à l'obtention d'un agrément préalable délivré par une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJL). Cette attribution est conditionnée au respect par l'opérateur d'un cahier des charges déterminé par la loi, l'ARJL pouvant, sous certaines conditions, la retirer en cas de manquement ultérieur. La publicité en faveur de l'offre légale est, en outre, réglementée.

I - Champs d'application de la loi

Toute exploitation des jeux d'argent et de hasard est placée sous un régime de droits exclusifs délivrés par l'Etat.

Sont, par ailleurs, soumis à un régime d'agrément, les jeux et les paris en ligne qui font appel au savoir-faire des joueurs et, s'agissant des jeux, font intervenir simultanément plusieurs joueurs.

Le législateur réglemente les jeux d'argent et de hasard en ligne dont l'engagement passe exclusivement par l'intermédiaire d'un service de communication au public en ligne.

Il est précisé que les jeux de hasard sont des "jeux payants où le hasard prédomine sur l'habileté et les combinaisons de l'intelligence pour l'obtention du gain". Sont, toutefois, exclus par la loi les jeux de pur hasard : l'article 3 du texte dispose, en effet, que "ne constitue pas un jeu ou un pari en ligne le jeu ou le pari enregistré au moyen de terminaux servant exclusivement ou essentiellement à l'offre de jeux ou à la prise de paris et mis à la disposition des joueurs dans des lieux publics ou des lieux privés ouverts au public".

L'opérateur de jeux ou de paris en ligne concerné par la réglementation est, lui, défini comme "toute personne qui, de manière habituelle, propose au public des services de jeux ou de paris en ligne comportant des enjeux en valeur monétaire et dont les modalités sont définies par un règlement constitutif d'un contrat d'adhésion au jeu soumis à l'acceptation des joueur".

II - Création de deux instances chargées de s'assurer de la bonne pratique des jeux d'argent et de hasard en ligne

La loi crée deux instances chargées de s'assurer de la bonne pratique des jeux d'argent et de hasard en ligne : le comité consultatif des jeux et l'ARJL.

- Le comité consultatif des jeux

Il est institué auprès du Premier ministre et a compétence sur l'ensemble des jeux d'argent et de hasard. Il est chargé de centraliser les informations en provenance des autorités de contrôle et des opérateurs de jeux, d'assurer la cohérence de la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard et d'émettre des avis sur l'ensemble des questions relatives à ce secteur et sur l'information du public concernant les dangers du jeu excessif.

Ce comité comprend un collège présidé par un membre du Parlement et composé de dix-neuf membres, dont le secrétariat est assuré par les services du Premier ministre. Il comprend, également, un observatoire des jeux composé de huit membres et deux commissions consultatives, chargées de mettre en oeuvre, respectivement, la politique d'encadrement des jeux de cercle et de casino et celle des jeux et paris sous droits exclusifs.

- L'ARJL

Autorité administrative indépendante (AAI), elle a, notamment, pour mission de :

- veiller au respect des objectifs de la politique des jeux et des paris en ligne soumis à agrément, grâce à un contrôle permanent de l'activité des opérateurs de jeux ou de paris en ligne agréés ;
- surveiller les opérations de jeu ou de pari en ligne et participer à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude ;
- proposer aux ministres compétents le cahier des charges ;
- rendre un avis sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux en ligne soumis à agrément que lui transmet le Gouvernement et lui proposer les modifications législatives et réglementaires qui lui paraissent nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique des jeux d'argent et de hasard ;
- instruire les dossiers de demande d'agrément des opérateurs de jeux ou de paris en ligne et délivrer les agréments en veillant au respect des objectifs de la politique des jeux d'argent et de hasard ;
- fixer les caractéristiques techniques des plates-formes et des logiciels de jeux et de paris en ligne des opérateurs soumis au régime d'agrément et homologuer les logiciels de jeux et de paris utilisés par les opérateurs.

L'AAI comprend un collège, une commission des sanctions et, le cas échéant, des commissions spécialisées.

Le collège : sauf disposition contraire et hormis les décisions de sanctions confiées à la commission des sanctions, les attributions de l'ARJL sont confiées au collège. Celui-ci est composé de sept membres nommés à raison de leur compétence économique, juridique ou technique. La durée de leur mandat est de six ans, ni révocable, ni renouvelable.

La commission des sanctions : elle comprend six membres, dont deux membres du Conseil d'Etat, deux conseillers à la Cour de cassation et deux magistrats de la Cour des comptes. Parmi ces membres est désigné par décret le président de la commission, pour la durée de son mandat de membre. Les fonctions de membre de la commission des sanctions, de six ans renouvelable une fois, sont incompatibles avec celles de membre du collège.

La commission des sanctions peut prononcer des sanctions à l'encontre d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne titulaire de l'agrément, en cas de manquement aux obligations législatives et réglementaires applicables à son activité.

L'ouverture de la procédure de sanction revient au collège, qui met préalablement le contrevenant en demeure de se conformer à la réglementation dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois ni supérieur à six mois et renouvelable une fois, sauf en cas de manquement grave et répété. Au terme de ce délai, l'opérateur est tenu de se soumettre dans le délai d'un mois à une nouvelle certification. S'il n'y a pas déféré ou si, le cas échéant à la suite de cette nouvelle procédure de certification, les mesures correctives prises par l'opérateur sont jugées insuffisantes par le collège, celui-ci peut décider l'ouverture de la procédure, en notifiant les griefs et en saisissant la commission.

La commission des sanctions peut prononcer, compte tenu de la gravité du manquement, une des sanctions suivantes :

- l'avertissement ;
- la réduction d'une année au maximum de la durée de l'agrément ;
- la suspension de l'agrément pour trois mois au plus ; et
- le retrait de l'agrément.

Le retrait de l'agrément peut s'accompagner de l'interdiction de solliciter un nouvel agrément pendant un délai maximal de trois ans.

Elle peut, à la place, décider de prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'opérateur en cause, à l'ampleur du dommage causé et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos correspondant à ses activités faisant l'objet de l'agrément. Ce plafond est porté à 10 % en cas de nouveau manquement. A défaut d'activité antérieure permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, portés à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

Lorsque le manquement est constitutif d'une infraction pénale, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder celui prévu pour l'amende pénale. Lorsque la commission des sanctions a prononcé une sanction pécuniaire devenue définitive avant que le juge pénal ait statué définitivement sur les mêmes faits ou des faits connexes, celui-ci peut ordonner que la sanction pécuniaire s'impute sur l'amende qu'il prononce.

Enfin, lorsqu'un opérateur agréé de jeux ou de paris en ligne communique des informations inexactes, refuse de fournir les informations demandées ou fait obstacle au déroulement de l'enquête, la commission des sanctions peut, après une mise en demeure restée infructueuse, prononcer une sanction pécuniaire d'un montant qui ne peut excéder 30 000 euros.

La commission ne peut être saisie de faits remontant à plus de trois ans, s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative par les personnes sanctionnées et par le président de l'ARJL, après accord du collège.

Le collège ou le président de la commission des sanctions informe sans délai le procureur de la République des faits qui sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, à charge pour celui-ci d'informer sans délai la commission de sa décision de mettre en mouvement l'action publique sur les faits objets de la transmission.

III - L'agrément

L'ARJL délivre un agrément distinct aux opérateurs de jeux ou de paris en ligne pour les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne, d'une durée de cinq ans renouvelable et non cessible. Il est conditionné au respect du cahier des charges par l'opérateur. Les conditions de délivrance de cet agrément viennent d'être précisées par le décret n° 2010-482 du 12 mai 2010 (N° Lexbase : L0278IKI).

Le refus d'agrément ou de non-renouvellement doit être motivé et ne peut reposer que sur un motif tiré de l'incapacité technique, économique ou financière de l'opérateur de faire face durablement aux obligations attachées à son activité. Il peut, également, être motivé par la sauvegarde de l'ordre public, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et les nécessités de la sécurité publique et de la lutte contre le jeu excessif ou pathologique. Le refus peut, enfin, résulter du fait que le demandeur soit frappé d'une des sanctions prévues à l'article 43 ou que l'entreprise, son propriétaire ou l'un de ses dirigeants ou mandataires sociaux a fait l'objet d'une condamnation pénale devenue définitive relevant des catégories énumérées par décret en Conseil d'Etat.

Toute modification des informations figurant sur la demande d'agrément doit être communiquée dans un délai fixé par décret à l'ARJL, qui peut, par décision motivée et en cas de changement des éléments déterminants de la demande (notamment, concernant la détention du capital), demander à l'opérateur de présenter une nouvelle demande d'agrément dans un délai d'un mois.

Quiconque aura offert ou proposé au public une offre en ligne de paris ou de jeux d'argent et de hasard sans être titulaire de l'agrément ou d'un droit exclusif est puni de trois ans d'emprisonnement et de 90 000 euros d'amende. Ces peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et à 200 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

Les personnes physiques reconnues coupables encourent, également, des peines complémentaires (1).

Les personnes morales déclarées responsables pénalement encourent, également, outre l'amende, des peines complémentaires, ainsi que l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, de solliciter et, le cas échéant, le retrait d'un tel agrément ou autorisation si la personne morale en est titulaire au moment du jugement.

IV - La mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de jeu d'argent et de hasard en ligne

- La protection des mineurs

Les mineurs, même émancipés, ne peuvent prendre part à des jeux d'argent et de hasard dont l'offre publique est autorisée par la loi, à l'exception des jeux de loterie. Il appartient aux opérateurs de faire obstacle à leur participation.

En outre, les opérateurs ne peuvent pas financer l'organisation ou parrainer la tenue d'événements à destination spécifique des mineurs et ils doivent mettent en place, lors de toute connexion à leur site, un message avertissant que les jeux d'argent et de hasard sont interdits aux mineurs. La date de naissance du joueur est exigée au moment de son inscription, ainsi qu'à chacune de ses visites sur le site de l'opérateur.

- La protection des joueurs excessifs ou pathologiques

L'opérateur est tenu de faire obstacle à la participation aux activités de jeu ou de pari qu'il propose des personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur ou exclues de jeu à leur demande.

A cette fin, par l'intermédiaire de l'ARJL, il consulte les fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'Intérieur et clôture tout compte joueur dont le titulaire viendrait à être touché par une interdiction ou une exclusion. Il prévient les comportements de jeu excessif ou pathologique par la mise en place de mécanismes d'auto-exclusion et de modération et de dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises. Il communique, en outre, en permanence à tout joueur fréquentant son site le solde instantané de son compte. Enfin, il informe les joueurs des risques liés au jeu excessif ou pathologique par le biais d'un message de mise en garde, ainsi que des procédures d'inscription sur les fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'Intérieur.

Par ailleurs, le jeu à crédit est interdit. L'opérateur, ainsi que ses dirigeants, mandataires sociaux ou employés ne peuvent consentir des prêts d'argent aux joueurs ou mettre en place directement ou indirectement des dispositifs permettant aux joueurs de s'accorder des prêts entre eux. Le site de l'opérateur ne peut, en outre, contenir aucune publicité en faveur d'une entreprise susceptible de consentir des prêts d'argent aux joueurs ou de permettre le prêt entre joueurs, ni aucun lien vers le site d'une telle entreprise.

- La lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

La loi complète la liste des entreprises, visée à l'article L. 561-2 du Code monétaire et financier (N° Lexbase : L4965IEM), soumises aux obligations de vigilance, de déclaration à la cellule TRACFIN et de contrôle interne. Le contrôle du respect de ses obligations est confié à l'ARJL, pour les seuls opérateurs de jeux en ligne. La commission des sanctions pourra, pour sa part, prononcer les sanctions à l'encontre des opérateurs, qu'ils interviennent ou non en ligne.

- Les règles en matière de publicité

Aux termes de la loi, toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard légalement autorisé est :

- assortie d'un message de mise en garde contre le jeu excessif ou pathologique, ainsi que d'un message faisant référence au système d'information et d'assistance ;
- interdite dans les publications à destination des mineurs ;
- interdite sur les services de communication audiovisuelle et dans les programmes de communication audiovisuelle, présentés comme s'adressant aux mineurs ;
- interdite dans les services de communication au public en ligne à destination des mineurs ;
- interdite dans les salles de spectacles cinématographiques lors de la diffusion d'oeuvres accessibles aux mineurs.

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(1) Interdiction des droits civiques, civils et de famille, confiscation des biens ayant servi directement ou indirectement à commettre l'infraction ou qui en sont le produit, affichage ou diffusion de la décision prononcée, fermeture définitive, ou pour une durée de cinq ans au plus, des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, interdiction, soit d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, soit d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle, ou une société commerciale, étant précisé que ces interdictions d'exercice peuvent être prononcées cumulativement.

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