[Jurisprudence] Modulation des majorations de retard : compétence du directeur de l'URSSAF, pas du TASS

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés fait l'objet, comme de nombreuses autres cotisations, d'un corpus précis de règles définissant : les modalités de paiement de la cotisation ; la possibilité d'un contrôle de l'URSSAF (CSS, art. L. 651-5-1 N° Lexbase : L6965IUI) ; les conséquences d'un défaut de production par le redevable, dans les délais prescrits, de la déclaration de son chiffre d'affaires (majoration fixée dans la limite de 10 % du montant de la contribution mise à sa charge ou résultant de la déclaration produite tardivement, CSS, art. L. 651-5-4 N° Lexbase : L9475INA) ; et enfin, le paiement d'une majoration de retard (majoration fixée dans la limite de 10 %, appliquée de plein droit à la contribution sociale de solidarité qui n'a pas été acquittée aux dates limites de versement de la contribution : CSS, art. L. 651-5-5 N° Lexbase : L9476INB). Les textes donnent donc compétence au directeur de l'URSSAF de moduler les majorations de retard, voire de les supprimer. Mais cette compétence, entre les mains du directeur général de l'organisme chargé du recouvrement, est-elle compatible avec les attributions générales du juge, sollicité dans le cadre d'un différend opposant un cotisant et un organisme de recouvrement (URSSAF, notamment) ? Le bon sens, qui conduit à admettre une compétence générale au juge, n'est pas un bon conseiller : la Cour de cassation vient de rappeler, dans un arrêt rendu le 12 mars 2015, que le directeur est seul compétent, pour apprécier une remise de majoration de retard. La solution retenue à propos des majorations de retard dues au titre de la Contribution sociale de solidarité, est conforme à la jurisprudence développée par la Cour de cassation, au titre des autres cotisations de Sécurité sociale, conformément au principe défini par le pouvoir réglementaire (CSS, art. R. 243-21 N° Lexbase : L6543ADP).

Résumé Seul le directeur général de l'organisme chargé du recouvrement de la contribution sociale de solidarité peut moduler les majorations prévues par les articles L. 651-5-1 à L. 651-5-5 du Code de la Sécurité sociale. Le tribunal des affaires de Sécurité sociale n'a pas compétence pour accorder la remise des majorations de retard sur le montant des sommes dues au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés et de la cotisation additionnelle, alors même que la bonne foi de la société est admise.

I - Régime légal de la compétence du directeur de l'URSSAF pour accorder/moduler les majorations de retard

A - Compétence du directeur de l'URSSAF

1 - contribution sociale de solidarité

La loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010, de financement de la Sécurité sociale pour 2011 (N° Lexbase : L9761INT art. 44 ; CSS, art. L. 651-5-5) a instauré un mécanisme de majoration de la contribution sociale de solidarité (10 %), applicable de plein droit dès lors que la contribution n'a pas été acquittée aux dates limites de versement. De plus, toute contribution restée impayée plus d'un an après ces dates est augmentée de plein droit d'une nouvelle majoration fixée dans la limite de 4,8 % par année ou par fraction d'année de retard. Le pouvoir réglementaire (décret n° 2011-700 du 20 juin 2011, art. 1er N° Lexbase : L5269IQ9 ; CSS, art. D. 651-12 N° Lexbase : L4837ITC) a complété ces dispositions.

Les majorations spécifiques (CSS, art. L. 651-5-1 N° Lexbase : L6965IUI et L. 651-5-3 N° Lexbase : L9682I3Y) sont liquidées par le directeur général de l'organisme chargé du recouvrement. Elles doivent être versées dans le mois de leur notification par mise en demeure ; elles sont recouvrées comme la contribution sociale de solidarité. Les majorations peuvent être modulées par le directeur général de l'organisme chargé du recouvrement.

2 - Régime agricole

La LFSS pour 2015 a fixé les règles de compétence du directeur de la mutuelle sociale agricole (MSA) en matière de remise de pénalités/majorations de retard (loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014, art. 29 N° Lexbase : L1120I7M ; C. rur. et pêche mar., art. L. 723-35 N° Lexbase : L1302I7D) (1). Pour les remises de pénalités et majorations de retard, le législateur a retenu le principe d'une compétence partagée entre le conseil d'administration des caisses de MSA (ou la commission de recours amiable, par délégation) et les directeurs de ces caisses. Ainsi, la commission de recours amiable a vocation à statuer sur les demandes de remise dont le montant sera supérieur à un seuil fixé par arrêté (3 031 euros au 1er janvier 2012) ; le directeur de la caisse de MSA est compétent pour les demandes dont le montant est inférieur à ce seuil.

3 - Régime général

En cas de retard dans le paiement des cotisations, il est appliqué une majoration de retard de 5 % du montant des cotisations et contributions (CSS, art. R. 243-18 N° Lexbase : L8682IY9) ; à cette majoration s'ajoute une majoration complémentaire de 0,4 % du montant des cotisations et contributions dues, par mois ou fraction de mois écoulé, à compter de la date d'exigibilité des cotisations et contributions (CSS, art. R. 243-18).

Ces majorations et pénalités font l'objet d'une remise automatique par le directeur de l'organisme de recouvrement lorsque trois conditions sont réunies : aucune infraction n'a été constatée au cours des vingt-quatre mois précédents ; leur montant est inférieur au plafond de la Sécurité sociale applicable aux rémunérations ou gains versés par mois, fixé pour l'année civile en cours ; dans le mois suivant la date d'exigibilité des cotisations, le cotisant a réglé les cotisations dues et a fourni les documents (CSS, art. R. 243-19-1 N° Lexbase : L8684IYB). Mais depuis le 1er janvier 2014, il n'est pas possible d'effectuer de remise automatique lorsque les majorations et pénalités portent sur les cotisations et contributions mises en recouvrement à l'issue d'un contrôle ou qu'elles font suite à un recouvrement réalisé suite à la transmission d'un procès-verbal comportant des faits de travail dissimulé transmis par des agents d'autres services de contrôle (CSS, art. R. 243-19-1).

Les textes organisent une autre possibilité, pour les employeurs, de formuler une demande gracieuse en réduction des majorations et pénalités. Cette requête n'est recevable qu'après règlement de la totalité des cotisations ayant donné lieu à application des majorations (CSS, art. R. 243-20 N° Lexbase : L8685IYC).

Enfin, le directeur de l'organisme chargé du recouvrement des cotisations a la possibilité, après règlement intégral des cotisations, d'accorder des sursis à poursuites pour le règlement des cotisations patronales, des pénalités et des majorations de retard. Le sursis doit être assorti de garanties du débiteur qui sont appréciées par le directeur de l'organisme chargé du recouvrement des cotisations (CSS, art. R. 243-21).

4 - Redressement

La remise de plein droit des pénalités, majorations de retard et frais de poursuite dus par le redevable de cotisations sociales à la date du jugement d'ouverture de la procédure collective s'applique sans distinction suivant le caractère privilégié ou chirographaire de la créance de majorations et frais (CSS, art. L. 243-5, al. 6, N° Lexbase : L3150IQQ) (2). Le juge doit alors rechercher si une remise peut être effectuée à un employeur ayant démontré sa bonne foi (Cass. civ. 2, 9 octobre 2014, n° 13-21.140 N° Lexbase : A2225MY3).

Dans le prolongement de la loi du 26 juillet 2005, relative à la sauvegarde des entreprises (N° Lexbase : L5150HGT), le décret n° 2007-242 du 22 février 2007 (N° Lexbase : L5151HUC) (3) a détaillé les conditions dans lesquelles le directeur de l'URSSAF peut accorder une remise des majorations de retard, une remise de dettes ou encore une cession de rang lorsque l'entreprise est en conciliation, en sauvegarde ou en redressement judiciaire.

Une procédure identique a été prévue, pour les entreprises placées en situations de redressement, dans le secteur agricole (C. rur. et pêche mar., art. L. 725-5 N° Lexbase : L1983HWD). En cas de redressement ou de liquidation judiciaire, les pénalités ou majorations de retard dues par un redevable à la date du jugement d'ouverture sont remises. Cette solution s'impose à la caisse de mutualité sociale agricole, qui ne peut se prévaloir d'une violation de l'article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (N° Lexbase : L1625AZ9) (Cass. civ. 2, 14 février 2007, n° 05-21.815, FS-P+B N° Lexbase : A2161DUL).

Enfin, en application de la décision n° 2010-101 QPC du Conseil constitutionnel du 11 février 2011 (N° Lexbase : A9132GTE) (4), la Cour de cassation a pris acte que le législateur (loi du 26 juillet 2005) a étendu l'application des procédures collectives à l'ensemble des membres des professions libérales, afin de leur permettre de bénéficier d'un régime de traitement des dettes en cas de difficultés financières (Cass. civ. 2, 12 juillet 2012, n° 11-19.861, F-P+B N° Lexbase : A7999IQC ; Cass. com., 3 juillet 2012, n° 11-22.746, F-D N° Lexbase : A4991IQW) (5). Les membres des professions libérales bénéficient de la remise automatique des majorations de retard, des pénalités et des frais de poursuites relatifs aux créances des organismes de Sécurité sociale, peu important que les créances soient ou non privilégiées.

B - Portée procédurale de la compétence du directeur de l'URSSAF

1 - Compétence générale

La compétence exclusive du directeur est conforme à l'article 6 de la CESDH (N° Lexbase : L7558AIR) : la Cour de cassation reconnaît la conformité aux exigences de l'article 6 § 1 du recours ouvert devant le TASS (Cass. soc., 25 novembre 1999, n° 98-12.801 N° Lexbase : A4880AGT) . La question s'est, en effet, posée à l'égard de l'article R. 243-20, alinéas 4 et 5 du Code de la Sécurité sociale (rédaction issue du décret du 23 avril 2002, depuis changée et modifiée en 2012 puis en 2013), en ce qu'il subordonne la remise d'un minimum de majorations de retard, obligatoirement laissé à la charge du débiteur, à la constatation de l'existence d'un cas exceptionnel et à l'approbation conjointe du trésorier-payeur général et du préfet de région : ce mécanisme aurait pu exclure par là même toute plénitude de compétence du tribunal des affaires de Sécurité sociale qui ne peut aller contre une décision de refus des organes de ces autorités administratives, lesquelles ne peuvent avoir l'impartialité requise. La Cour de cassation n'a pas retenu cette grille de lecture : dans des cas exceptionnels, le tribunal peut décider, avec l'approbation conjointe du trésorier-payeur général et du préfet de région, dont la décision est elle-même susceptible de recours devant la juridiction administrative, la remise intégrale des majorations de retard.

En permettant à l'intéressé de remettre en cause la décision de refus de la remise du minimum de majorations de retard laissé à la charge du débiteur, le recours devant le juge administratif offert contre l'approbation conjointe du trésorier-payeur général et du préfet de région répond, pour l'application de l'article R. 243-20 du Code de la Sécurité sociale aux exigences de l'article 6 § 1 de la CESDH.

2 - Compétence propre régime sociale agricole

En principe, la remise des majorations de retard ne peut, sous le contrôle du tribunal quant à la bonne foi de l'intéressé, être accordée que par le conseil d'administration ou, par délégation, par la commission de recours amiable de la Caisse (décret n° 76-1282 du 29 décembre 1976, relatif au recouvrement par les caisses de mutualité sociale agricole des cotisations assises sur les salaires, art. 15 et 17 N° Lexbase : L1850A4B ; arrêté 16 mars 1993, art. 1, 3 et 5).

Mais la Cour de cassation, en 1998 (7), a écarté cette solution au motif qu'en application de l'arrêté ministériel du 16 mars 1993, les tribunaux des affaires de Sécurité sociale sont saisis de tous les litiges consécutifs à une demande de remise des majorations de retard (instituées par l'article 15 du décret n° 76-1282 du 29 décembre 1976).

II - La compétence du directeur de l'URSSAF (pour accorder/moduler les majorations de retard), en débat

La compétence du directeur de l'URSSAF (pour accorder/moduler les majorations de retard) a pu faire débat devant les juges, mais la Cour de cassation a fermé toute discussion, en reconnaissant compétence propre des directeurs des URSSAF (plus largement, organismes de recouvrement). L'objectif poursuivi est de "déjudiciariser" la matière, et d'inciter les cotisants à transiger.

A - Un débat sur la compétence du Directeur de l'URSSAF, invalidé par la jurisprudence

1 - Compétence du Directeur, incompétence du juge

Seul le directeur de l'organisme chargé du recouvrement a la possibilité, après règlement intégral de la part salariale des cotisations, d'accorder (CSS, art. R. 243-21 N° Lexbase : L6543ADP) des sursis à poursuites pour le règlement des cotisations patronales, les pénalités et majorations de retard.

La solution a été reprise en 1998 par la Cour de cassation (Cass. soc., 8 octobre 1998, n° 96-22.791 N° Lexbase : A9009CPD) : en l'espèce, la société Habitat gestion a formé opposition à une contrainte décernée par l'URSSAF en vue du recouvrement de cotisations et majorations de retard afférentes à l'exercice 1993. Le tribunal a validé la contrainte, mais a accordé des délais de paiement en raison de la situation précaire de la société. Cependant, la Cour de cassation a invalidé la décision prise par les premiers juges, car seul le directeur de l'organisme chargé du recouvrement a la possibilité, après règlement intégral des cotisations ouvrières, d'accorder des sursis à poursuites pour le règlement des cotisations patronales, pénalités et majorations de retard

Le TASS n'est pas non plus habilité à accorder la remise totale des majorations de retard, l'octroi d'un délai ne suspendant pas l'exigibilité de la créance (Cass. soc., 6 mai 1999, n° 96-12.139 N° Lexbase : A2967AGY). L'octroi de délai de paiement des cotisations ne modifie pas la date de leur exigibilité : la remise totale des majorations de retard encourues ne peut intervenir que dans un cas exceptionnel qu'il appartient au TASS de constater avant de surseoir à statuer pour permettre à l'intéressé de saisir les autorités administratives compétentes.

La solution retenue par la Cour de cassation (arrêt rapporté, portant sur la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés ; CSS, art. L. 651-9 et D. 651-12) conforte donc cette jurisprudence, et infirme, par là-même, des solutions antérieures, qui ne semblent plus s'appliquer. Il faut dire qu'entre temps, la rédaction de l'article R. 243-20 du Code de la Sécurité sociale a évolué à quatre reprises (décret n° 85-1353 du 17 décembre 1985, relatif au Code de la Sécurité sociale ; décret n° 2002-588 du 23 avril 2002, modifiant diverses dispositions relatives aux cotisations sur les revenus d'activité des travailleurs non salariés des professions non agricoles et aux conditions de détermination de leur activité principale N° Lexbase : L4889AZ4 ; décret n° 2012-1550 du 28 décembre 2012, relatif à la simplification des procédures applicables aux cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants N° Lexbase : L8005IUZ ; décret n° 2013-1107 du 3 décembre 2013, relatif aux redressements des cotisations et contributions sociales en cas de constat de travail dissimulé ou d'absence de mise en conformité N° Lexbase : L6037IYA) (8) !

2 - Solution justifiée par la nature des majorations

La règle selon laquelle le TASS n'est pas habilité à accorder une remise totale des majorations de retard, tient à la nature juridique des majorations. La Cour de cassation a, en effet, retenu le principe selon lequel les majorations de retard n'ont pas la qualité de dommages et intérêts car elles sont dues de plein droit et non évaluées par les juridictions (9). Aussi, les juges ne peuvent ni en modérer ni en augmenter le montant, en application de l'article 1152 du Code civil (N° Lexbase : L1253ABZ).

B - Reconnaître la compétence du directeur : une logique de gestion pré-contentieuse

1- Procédure pré-contentieuse

Avant de porter un litige devant les tribunaux, les contestations des décisions des organismes de recouvrement sont portées devant la commission de recours amiable. Leur saisine constitue un recours précontentieux, préalable obligatoire à celle du tribunal des affaires de Sécurité sociale. D'ailleurs, la saisine du TASS ne suspend pas le cours des majorations de retard (10).

2 - Transaction

Exclue en cas de fraude (le fraudeur étant nécessairement exclu de la relation de confiance), la transaction peut, depuis la LFSS 2015, porter sur les pénalités et majorations de retard, à l'instar du droit fiscal (11). Désormais, le directeur de l'URSSAF peut conclure une transaction avec un cotisant lorsque les sommes dues n'ont pas un caractère définitif. La transaction ne peut porter, pour une période limitée à quatre ans, que sur les cas limitativement énumérés (CSS, art. L. 243-6-5 N° Lexbase : L1199I7K), les pénalités et le majorations de retard.

Le pouvoir réglementaire (décret) doit préciser le champ d'application de la transaction en supprimant la possibilité d'en conclure sur les majorations de retard dans la mesure où la commission de recours amiable aurait refusé la remise d'une majoration de retard. En effet, le directeur de l'organisme de recouvrement ne saurait accorder de son seul chef ce que la commission a refusé.

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(1) F. Taquet, La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015, JCP éd. E, n° 1-2, 1008 ; V. aussi décret n° 2008-657 du 2 juillet 2008, relatif au recouvrement des cotisations dues au titre des régimes de protection sociale agricole (N° Lexbase : L7055H7G) ; arrêté du 18 juillet 2008, fixant les conditions de remise des majorations et pénalités encourues par les ressortissants des régimes de protection sociale agricole (N° Lexbase : L2168I8S) ; Circ. SG/SAFSL/SDTPS/C2009-1515, 12 mai 2009.
(2) Cass. com., 27 janvier 2015, n° 13-25.649, FS-P+B (N° Lexbase : A7165NAM), Lettre d'actualité des Procédures collectives civiles et commerciales, n° 4, février 2015, alerte 55 ; JCP éd. E, n° 9, 26 février 2015, 1095 ; F.-X. Lucas, Soumission des organismes de prévoyance et de Sécurité sociale à la discipline de la procédure collective, Bull. Joly ent. en difficulté, 2012, éclairage 27, p. 6 ; B. de Boysson, La caisse de Sécurité sociale Carpimko bénéficie-t-elle d'un droit au payement immédiat dans le cadre d'une procédure collective ? Retour sur les effets d'un privilège, D., 2012, p. 11 ; D., 2013, act., obs. A. Lienhard. V. aussi Cass. com., 18 juin 2013, n° 12-14.493, F-P+B (N° Lexbase : A1839KHL), D. Ronet-Yague, JCP éd. E, n° 44, 1608 ; F. Legran et M.-N. Legrand, Revue des procédures collectives n° 5, septembre 2013, comm. 123 : la remise de plein droit des pénalités, majorations de retard et frais de poursuites dus par le redevable de cotisations sociales à la date du jugement d'ouverture, s'applique sans distinction suivant le caractère privilégié ou chirographaire de la créance de majorations et frais. V. enfin CA Paris, pôle 5, 9ème ch., 14 février 2012, n° 12/07832 (N° Lexbase : A9458I7G), Revue des procédures collectives n° 2, mars 2013, comm. 63, com. Ch. Lebel.
(3) SSL, n° 1297 du 5 mars 2007.
(4) Ch. Lebel, L'interprétation de l'article L. 243-5 du Code de la Sécurité sociale précisée par le Conseil constitutionnel, Gaz. Pal., 2 avril 2011, p. 11.
(5) Ch. Lebel, Créances de cotisations sociales : remise des majorations et des pénalités, Revue des procédures collectives n° 5, septembre 2012, comm. 161.
(6) Cass. soc., 25 novembre 1999, n° 98-12.801 (N° Lexbase : A4880AGT), Bull. civ. V, n° 460, p. 340 ; Gaz. Pal., 28 et 29 avril 2000, Pan., p. 18.
(7) Cass. soc., 29 octobre 1998, n° 97-11.885 (N° Lexbase : A3732ABT), Bull. civ. V, n° 473, p. 351.
(8) Contentieux antérieurs, sous l'empire des dispositions alors en vigueur : Cass. soc., 16 mai 1991, n° 89-12.494 (N° Lexbase : A4562ABL), Bull. civ. V, n° 246 ; Cass. soc., 21 octobre 1993, n° 91-11.277 (N° Lexbase : A6403ABR), Bull. civ. V, n° 245 ; Cass. soc., 9 février 1995, n° 93-16.123 (N° Lexbase : A1208ABD), Bull. civ. V, n° 54 ; Cass. soc., 4 décembre 1997, n° 96-14.381 (N° Lexbase : A2256ACK), Bull. civ. V, n° 421 ; Cass. soc., 18 décembre 1997, n° 96-16.670 (N° Lexbase : A2284ACL), Bull. civ. V, n° 462 ; Cass. soc., 25 novembre 1999, n° 98-12.801 (N° Lexbase : A4880AGT), Bull. civ. V, n° 460.
(9) Cass. soc., 25 avril 1979, n° 77-14.644 (N° Lexbase : A9360CII), Bull. civ. V, n° 340 (les intérêts appliqués en cas de versement tardif des cotisations dues par l'employeur à une caisse de retraites complémentaires constituent, au même titre que les cotisations, des ressources de la caisse ; ils ont la même nature, et, calculés sur le montant desdites cotisations, ils ne peuvent être soumis qu'aux mêmes conditions de prescription) ; Cass. soc., 2 juin 1994, n° 91-11.493 (N° Lexbase : A0498AB3), Bull. civ. V, n° 187 (les intérêts appliqués en cas de versement tardif des cotisations constituent au même titre que celles-ci des ressources des organismes sociaux et ont la même nature que les cotisations ; il s'ensuit que ces majorations, qui sont dues de plein droit et qui ne sont assimilables à aucun titre à des dommages-intérêts évalués par les juridictions, ne peuvent être modérées, pas plus qu'elles ne pourraient être augmentées par le juge en application de l'article 1152 du Code civil au motif qu'elles seraient manifestement excessives ou dérisoires).
(10) Cass. soc., 12 juillet 1988, n° 86-15.146 (N° Lexbase : A3926AGI), Bull. civ. V, n° 436.
(11) J. Venel, De l'utilité d'introduire la transaction entre le cotisant et l'organisme de recouvrement, SSL n° 1660 du 19 janvier 2015.

Décision Cass. civ. 2, 12 mars 2015, n° 14-12.820, F-P+B (N° Lexbase : A3312NDZ). Textes concernés : CSS, art. L. 651-9 (N° Lexbase : L9559IND) et D. 651-12 (N° Lexbase : L4837ITC). Mots-clés : contribution sociale de solidarité ; majorations de retard ; remise ; directeur général de l'organisme chargé du recouvrement ; compétence (oui) ; tribunal des affaires de Sécurité sociale ; compétence (non) ; bonne foi de la société ; caractère indifférent.

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