CONSEIL D'ETAT

Statuant au contentieux

N° 360212

ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT

M. Didier Ribes, Rapporteur

M. Xavier de Lesquen, Rapporteur public

Séance du 3 juin 2015

Lecture du 26 juin 2015

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 6ème et 1ère sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 6ème sous-section de la Section du contentieux

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 juin 2012, 7 juin 2013 et 11 février 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association France Nature Environnement demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;

- le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'énergie ;

- le code de l'environnement ;

- le code forestier ;

- le code minier ;

- le code du patrimoine ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code du sport ;

- le code des transports ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 ;

- la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;

- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;

- l'ordonnance n° 2011-840 du 15 juillet 2011 ;

- le décret n° 83-228 du 22 mars 1983 ;

- les arrêts C-474/10 du 20 octobre 2011, C-41-11 du 28 février 2012 et C-567/10 du 22 mars 2012 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 juin 2015, présentée par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;

1. Considérant que l'article 3 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, prévoit que différentes catégories de plans et programmes qu'elle vise doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ;

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, pris pour la transposition des dispositions de cet article 3 de la directive : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : / 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de définir le cadre de mise en œuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 ; / 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de définir le cadre de mise en œuvre des travaux ou projets d'aménagement s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / 3° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation des incidences est requise en application de l'article L. 414-4. / II. - L'évaluation environnementale des plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés aux articles L. 121-10 du code de l'urbanisme et aux articles L. 4424-9 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales est régie par les dispositions des articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l'urbanisme. / III. - Les projets de plans, schémas, programmes et autres documents de planification qui déterminent l'utilisation de territoires de faible superficie ne sont pas soumis à l'évaluation prévue par la présente section si leur application n'est pas susceptible d'avoir d'incidence notable sur l'environnement compte tenu notamment de la sensibilité du milieu, de l'objet du plan ou du contenu du projet. / IV. - Un décret en Conseil d'Etat définit les plans, schémas, programmes et documents visés aux I et III qui font l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. / V. - Les plans et documents établis uniquement à des fins de défense nationale ou de protection civile ne sont pas soumis à une évaluation environnementale. " ;

3. Considérant que l'annexe II à la directive du 27 juin 2001 précise les " critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences visées à l'article 3, paragraphe 5 / 1. Les caractéristiques des plans et programmes, notamment : / - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, / - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, / - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et la mise en œuvre de la législation communautaire relative à l'environnement (par exemple les plans et programmes touchant à la gestion des déchets et à la protection de l'eau). / 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée, notamment : / - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / - le caractère cumulatif des incidences, / - la nature transfrontière des incidences, / - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), / - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), / - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison: / - de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, / - d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, / - de l'exploitation intensive des sols, / - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. " ;

4. Considérant que le décret dont l'association France Nature Environnement demande l'annulation pour excès de pouvoir fixe la liste des projets de plans, schémas, programmes et documents de planification qui doivent, en application de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation environnementale, soit de manière systématique, soit après un examen au cas par cas par l'autorité administrative de l'Etat désignée à cet effet ;

Sur la légalité externe du décret attaqué :

5. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition n'imposait à l'auteur du décret attaqué de recueillir l'avis du Conseil national de la protection de la nature et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des autorités compétentes en matière d'environnement que le décret attaqué désigne ont été consultées à l'occasion de son élaboration ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'auteur du décret n'aurait pas consulté l'ensemble de ces autorités en méconnaissance des dispositions du paragraphe 6 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001 doit, en tout état de cause, être écarté ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu'à la date du décret attaqué, il ne résultait ni de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ni d'aucune autre disposition que l'autorité administrative mettant en œuvre une participation du public sur un projet de décret ayant une incidence sur l'environnement aurait dû rendre publique une synthèse des observations du public précisant celles de ces observations dont il avait été tenu compte ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'auteur du décret attaqué n'a pas rendu publique une telle synthèse ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;

8. Considérant, en dernier lieu, que ni la directive du 27 juin 2011, ni l'article L. 122-4 du code de l'environnement, ni aucune autre disposition législative n'imposaient au pouvoir réglementaire de motiver le choix de soumettre à un examen au cas par cas les plans et programmes dont la liste est fixée au II de l'article R. 122-7 du même code issu du décret attaqué ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation des dispositions du décret attaqué précisant la liste des plans et programmes soumis à un examen au cas par cas ne peut qu'être écarté ;

Sur la légalité interne du décret attaqué :

9. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient l'association France Nature Environnent, les programmes d'action de prévention des inondations, le plan d'action national pour une utilisation durable des produits phytopharmaceutiques, prévu à l'article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, les schémas de gestion cynégétique, prévus à l'article L. 425-1 du code de l'environnement, les plans de protection de l'atmosphère, prévus à l'article L. 222-4 du code de l'environnement, les plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies, prévus à l'article L. 133-2 du code forestier, le plan d'adaptation de la gestion de l'eau présenté par les ministres de l'écologie et de l'agriculture le 16 novembre 2011, les règlements locaux de publicité, prévus à l'article L. 581-14 du code de l'environnement, les chartes intercommunales de développement et d'aménagement, prévues à l'article L. 5223-1 du code général des collectivités territoriales, les périmètres et programmes d'action approuvés par les départements en matière de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, prévus par les articles L. 143-1 et L. 143-2 du code de l'urbanisme, les unités touristiques nouvelles visées à l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme, les plans de gestion et les programmes pluriannuels d'entretien et de gestion des cours d'eau, prévus à l'article L. 215-15 du code de l'environnement, les programmes d'action prévus à l'article R. 114-6 du code rural et de la pêche maritime, les plans régionaux d'agriculture durable prévus à l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime, les plans de gestion des parcs naturels marins prévus à l'article L. 334-5 du code de l'environnement, les schémas de référence des dragages en Finistère et dans le Morbihan, les zones de développement de l'éolien prévues à l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, et les schémas directeurs départementaux des structures agricoles, prévus à l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué, ne peuvent être regardés comme des plans ou programmes, visés aux 1° et 2° du I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, ayant pour objet de définir le cadre de mise en œuvre de travaux ou projets d'aménagement ; qu'eu égard à leurs caractéristiques, ils n'entrent pas non plus dans le champ du 3° du I du même article L. 122-4 ;

10. Considérant que les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée, prévus par l'article L. 361-1 du code de l'environnement, et les plans départementaux des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature, prévus à l'article L. 311-3 du code du sport ne sont pas susceptibles, eu égard à leur objet et à leur portée, d'avoir une incidence notable sur l'environnement au sens du 2° du I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement ; qu'ils n'entrent pas non plus dans le champ de ses 1° et 3° ;

11. Considérant que sont soumis à évaluation environnementale le plan de développement rural de l'Hexagone en application du règlement du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural, les schémas d'aménagement régional dans les régions d'outre-mer, en application de l'article L. 120-10 du code de l'urbanisme, la révision des périmètres de risques institués en application de l'article abrogé R. 111-3 du code de l'urbanisme, conformément aux dispositions combinées de l'article L. 562-6 du code de l'environnement et de l'article R. 122-17 du même code issu du décret attaqué, et les schémas des structures des exploitations de cultures marines en application des dispositions du 43° du I du même article R. 122-17 ;

12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait méconnu l'article L. 122-4 du code de l'environnement, cité au point 2, en ne soumettant pas à évaluation environnementale les documents, plans et programmes cités ci-dessus doit être écarté ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 122-7 du code de l'environnement dispose que : " La personne publique responsable de l'élaboration d'un plan ou d'un document transmet pour avis à une autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement le projet de plan ou de document élaboré en application de l'article L. 122-4, accompagné du rapport environnemental. / À défaut d'être émis dans un délai de trois mois, l'avis est réputé favorable. / L'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement est consultée, en tant que de besoin, sur le degré de précision des informations que doit contenir le rapport environnemental. " ; que ces dispositions transposent notamment le paragraphe 3 de l'article 6 de la directive aux termes duquel " les Etats membres désignent les autorités qu'il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d'environnement, sont susceptibles d'être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programme " ; qu'il résulte de ces dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, qu'elles ne font pas obstacle à ce qu'une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit chargée de la consultation en matière environnementale et n'imposent pas, en particulier, qu'une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l'autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation par ces dispositions ;