[Focus] L’adoption des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2023 par le recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution

Mots-clés : responsabilité du gouvernement • gouvernement • parlement • loi de finances • loi de financement de la sécurité sociale

La cheffe du gouvernement, Élisabeth Borne, a fait usage de dispositions exceptionnelles pour adopter la loi de finances pour 2023 et la loi de financement de sécurité sociale pour 2023. Elle a en effet eu recours au 49 alinéa 3 de la Constitution. Ceci a été très mal perçu par les oppositions et l’opinion publique. Ils dénoncent « un coup de force » de l’exécutif qui « bafoue les droits du Parlement ». Bien que l’utilisation de ces dispositions fasse toujours l’objet de vives critiques, il convient de mettre en évidence que le recours à cet article répond à l’orthodoxie de la Vème République, et de constater des innovations depuis 1958 dans l’utilisation dudit article.

« En responsabilité, nous devons donner un budget à notre pays ». C’est en ces termes que la cheffe du gouvernement s’est exprimée le 19 octobre 2022 à l’Assemblée nationale.

L’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que le Gouvernement est « responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». Les conditions d’engagement de la responsabilité politique du Gouvernement ont fortement été encadrées par ce texte. L’article 49 de ladite Constitution distingue trois dispositifs différents pour mettre en œuvre cette responsabilité politique. L’alinéa premier prévoit l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale couramment dénommée « question de confiance ». Le second alinéa prévoit le dépôt d’une motion de censure à l’initiative des députés. Enfin, l’article 49 alinéa 3 de la Constitution consiste à ce que, après délibération du Conseil des ministres, le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, sur le vote d’un texte de loi [1]. À ce titre, la décision n° 2016-736 DC du 4 août 2016 précise davantage la portée des pouvoirs du chef du gouvernement en la matière, en prévoyant que la mise en œuvre de ces dispositions ne soit soumise à aucune condition particulière, et que, partant, « une seule délibération du conseil des ministres suffit pour engager, lors des lectures successives d’un même texte, la responsabilité du Gouvernement qui en a ainsi délibéré » [2]. Le Conseil des ministres ne délibère qu’une seule fois pour l’utilisation du 49-3 et ce même si le Premier ministre recourt plusieurs fois à celui-ci lors de plusieurs lectures successives [3]. Dès lors que cette condition est remplie, cet article peut être mis en œuvre, devant la seule Assemblée nationale, pour tout ou partie d’un texte de loi, quel que soit l’avancement de sa discussion. Une fois la procédure engagée, il est mis un terme au processus de délibération parlementaire du texte concerné et pendant 24 heures, tout débat sur la question est suspendu. Si aucune motion de censure n’est adoptée, le texte est considéré comme adopté. Cet article a donc pour vocation de permettre au gouvernement de faire adopter ses projets de loi même s’il ne dispose pas d’une véritable majorité [4].

L’usage de cet article n’a pas toujours été le même depuis le début de la Vème République. En effet, au départ cet article était peu mobilisé. Par la suite, des gouvernements comme ceux de Raymond Barre, Michel Rocard, Édith Cresson ou encore Pierre Bérégovoy ont dû recourir à plusieurs reprises à cette disposition. Cette situation s’explique par la majorité étroite dont disposaient ces gouvernements à l’Assemblée nationale. Pour la première fois de l’histoire sous la Vème République, l’absence d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale a contraint ces trois Premiers ministres successifs à recourir davantage à l’engagement de la responsabilité de leur gouvernement [5]. Si l’on analyse le recours à ces dispositions exceptionnelles sous la Vème République, Michel Rocard peut être considéré comme le « recordman en la matière ». [6]

Avant la révision constitutionnelle de 2008 [7], le recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution n’était pas limité [8]. L’Assemblée nationale se voyait alors privée du pouvoir de discuter et d’amender, voire de voter la loi. Cet article suscitait en conséquence d’innombrables critiques [9]. Le Conseil constitutionnel s’est refusé à en limiter l’exercice [10]. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 devait donc permettre de rééquilibrer les institutions de la Ve République et ce, en empruntant la voie d’une « reparlementarisation [11] » du régime. De fait, des propositions ont été faites pour limiter l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution [12], voire pour supprimer celui-ci [13]. La révision du 23 juillet 2008 est finalement venue encadrer le recours à cet article puisqu’il ne peut plus être utilisé, en dehors des lois de finances et de financement, que sur un autre projet ou proposition par session [14].

L’usage de ces dispositions a été cantonné en 2008, car la « brutalité de l’engagement de responsabilité » [15] paraissait inutile en raison du fait majoritaire, de l’instauration du quinquennat [16] et d’un changement des calendriers électoraux ayant permis d’aligner les élections législatives sur les élections présidentielles. La XVIe législature démontre au contraire l’intérêt de disposer de ces dispositions lorsque le gouvernement n’a pas de majorité absolue à l’Assemblée nationale.

La question est donc de savoir si l’usage actuel du 49 alinéa 3 de la Constitution présente une originalité. Pour répondre à cette problématique, il sera dans un premier temps constaté que le recours au 49 alinéa 3 répond à l’orthodoxie de la Vème République (I) mais qu’il est également possible d’observer des innovations dans le recours à ces dispositions exceptionnelles (II).

I. Un recours au 49 alinéa 3 répondant à l’orthodoxie de la Ve République

L’emploi de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution par la cheffe du gouvernement Élisabeth Borne répond à l’orthodoxie de la Ve République. En effet, l’usage récent de cette disposition par la Première ministre correspond à ce qui était attendu lors de l’instauration de la Vème République en 1958 (A). En raison de la composition de l’Assemblée nationale à la suite des élections législatives de juin 2022, mais aussi du comportement des oppositions, l’utilisation de ces dispositions exceptionnelles était un impératif pour sortir d’une situation de blocage (B).

A. Un usage en adéquation avec l’esprit de la Ve République

L’article 49 alinéa 3 de la Constitution est un élément caractéristique de la Ve République. En effet, il fait partie de ces instruments juridiques visant d’une part, à rationaliser les pouvoirs du Parlement et, d’autre part, à renforcer les pouvoirs de l’exécutif, « trop longtemps concurrencés et fragilisés par la domination d’un Parlement omnipotent » [17]. Simon-Louis Formery qualifie même cet article « d’arme la plus brutale » parmi celles dont dispose le gouvernement dans le cadre du parlementarisme rationalisé [18]. L’objet de cette disposition est de maintenir une majorité et d’assurer la stabilité gouvernementale [19].

Il apparaît donc que cet article trouve son origine dans les erreurs et les errements de la IVe République [20]. Il illustre ce que l’on a appelé le « parlementarisme rationalisé » [21]. Le Doyen Georges Vedel estime que cette procédure constitue avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct (1962) et la création du Conseil constitutionnel (1958) l’un des trois grands traits majeurs de la Constitution de la Ve République [22].

Cette disposition a été insérée dans la Constitution de 1958 pour permettre au Gouvernement d’avoir une maîtrise de la procédure législative et de ne plus rencontrer les difficultés connues lors de la IIIe et IVe Républiques. Le fait majoritaire « désigne la présence, dans une assemblée parlementaire, d’une majorité d’élus appartenant au même parti ou à une coalition de partis, et se comportant (au premier chef à travers leurs votes) de manière disciplinée » [23]. Celui-ci s’est imposé sous la Ve République rendant alors inutile le recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution.

Cette disposition a du sens dès lors que le Gouvernement est confronté à une majorité fragile ou divisée. C’est ainsi que sous le gouvernement de Raymond Barre ou encore de Michel Rocard, cet article s’est avéré très utile. Aujourd’hui cette disposition a encore montré son intérêt pour le gouvernement en fonction. En juin 2022, la coalition « Ensemble ! », laquelle soutient la politique d’Emmanuel Macron, a obtenu que 245 sièges aux élections législatives, soit une majorité relative [24]. Une telle situation vient en conséquence compliquer le vote et l’adoption de certaines lois. Pour dépasser cette difficulté, le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, sur le vote d’un texte.

En conséquence, l’emploi du 49-3 par la cheffe du gouvernement Élisabeth Borne répond à l’orthodoxie de la Ve République.

B. Un impératif pour sortir d’une situation de blocage

Sous la IIIème et IVe République, le Parlement s’est souvent trouvé dans l’incapacité d’adopter définitivement le projet de budget avant l’ouverture de l’exercice. Afin de ne pas connaître ce type de situation sous la Vème République, les rédacteurs de la Constitution ont élaboré des dispositions garantissant que le budget sera adopté avant le 1^er janvier de l’année d’exécution. De cette façon, le respect du principe d’annualité et la continuité de la vie nationale sont assurés [25]. Ainsi les alinéas 2 et 3 de l’article 47 de la Constitution énoncent que le Parlement a un délai global de soixante-dix jours pour se prononcer sur les projets de loi de finances. Pour les lois de financement de la sécurité sociale, l’article 47-1 de la Constitution prévoit un délai de cinquante jours pour se prononcer. La discussion budgétaire est donc strictement encadrée.

Pour garantir l’adoption d’un texte jugé indispensable pour le fonctionnement de la société, le gouvernement peut s’appuyer sur des dispositions exceptionnelles [26]. Il s’avère que les projets de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale sont considérés comme inhérents à la continuité de la vie nationale. La révision de 2008 vise à limiter l’usage du 49 alinéas 3 à ces types de texte. Cette limitation n’a pas eu de grandes incidences dans la mesure où les dispositions constitutionnelles précitées sont en majeure partie utilisées pour voter des textes financiers [27]. Si l’on analyse les engagements de responsabilité du Gouvernement et les motions de censure depuis 1958, il est possible de constater que les lois de finances apparaissent depuis toujours comme la « terre d’élection de l’article 49 alinéa 3 » [28]. D’ailleurs la première utilisation de cet article a été le fait de Michel Debré pour la loi de finances pour 1960 [en ligne].

La cheffe du gouvernement, Élisabeth Borne, a dû aussi recourir à ces dispositions exceptionnelles en octobre 2022 pour donner un budget à la France et éviter une situation de blocage. La mise en œuvre de ces dispositions semblait être une suite logique compte tenu de la composition de l’assemblée nationale, mais aussi de l’impossibilité à trouver un consensus avec l’opposition. Cette situation contraint donc l’exécutif à gouverner sans majorité absolue à l’Assemblée nationale. De plus, elle met en évidence l’importance de disposer de mesures exceptionnelles pour sortir d’une situation de blocage.

L’usage fait de ces dispositions par la cheffe du gouvernement pour adopter les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023 nous porte à observer les innovations dans le recours au 49 alinéas 3 de la Constitution. Il sera ainsi possible de savoir si l’usage actuel présente ou non une originalité.

II. Des innovations dans le recours au 49 alinéa 3 de la Constitution

Depuis 1958, il est possible de constater des évolutions dans l’utilisation du 49 alinéa 3 de la Constitution (A). Néanmoins, l’usage actuel de ces dispositions par la cheffe du gouvernement n’a jamais été observé sous la Vème République. Il en ressort une utilisation abusive, laquelle dévalorise la fonction législative (B).

A. Les évolutions dans l’utilisation du 49 alinéa 3

Sous la Ve République, il est possible de constater que le recours à l’article 49 alinéa 3 a changé de signification. Le 49 alinéa 3 a été conçu et utilisé au départ pour discipliner des majorités rétives [29]. Ainsi, cette procédure devait mettre la majorité rétive devant ses responsabilités en l’obligeant, si elle refuse d’accorder au gouvernement son soutien pour le vote de la législation qu’il estime indispensable à sa politique, à en tirer les conséquences en renversant le gouvernement [30]. C’est-à-dire en adoptant une motion de censure. Avec l’apparition du fait majoritaire, l’usage de cette disposition a décliné jusqu’à retrouver un regain d’intérêt lors de la IXème législature avec une utilisation record pour Michel Rocard [31].

Cet article est finalement devenu avec les années « une précieuse arme pour le Gouvernement afin, d’une part, de lutter contre l’obstruction des parlementaires et, d’autre part, de hâter l’œuvre législative en limitant le débat et le droit d’amendement, seuls moyens d’expression des parlementaires » [32].

L’obstruction parlementaire se définie comme « une tactique consistant à paralyser les débats » [33], une « manœuvre par laquelle des parlementaires usent de tous les moyens à leur disposition pour retarder l’adoption d’une loi voire, si possible, y faire obstacle » [34] ou encore comme une « tactique de retardement consistant à utiliser au maximum toutes les prérogatives reconnues aux parlementaires dans le cadre de la discussion législative, non pour améliorer le texte soumis à la discussion mais pour en retarder – faute de pouvoir l’empêcher – l’adoption » [35]. C’est le second cas de figure dans lequel peut être utilisé le 49 alinéa 3 de la Constitution. La première fois où cet article a été mis en œuvre dans ce but précis c’était le 26 janvier 1982, par le Gouvernement de Pierre Mauroy, lors de l’examen du projet de nationalisation [36], et depuis trente ans, pour reprendre les termes de Jean-Éric Schoettl, cette disposition sert à contrer l’obstruction parlementaire [37]. C’est pourquoi nous pouvons légitimement considérer que l’article 49 alinéa 3 constitue « une arme fatale souvent détournée de sa vocation originale » [38].

Lorsque cette procédure est mise en œuvre pour contrer l’obstruction parlementaire, la brutalité de l’usage se manifeste notamment lors du moment de son utilisation. Ainsi, l’utilisation de cet article ne sera pas perçue de la même façon selon qu’il est utilisé dès l’ouverture de la discussion ou avant le passage à la discussion des articles, ou encore au terme de la délibération [39]. De fait, l’utilisation actuelle de ces dispositions par la cheffe du gouvernement participe à la dévalorisation de la fonction législative. La procédure a été mise en œuvre d’une part, dès le début des débats et, d’autre part, utilisée plusieurs fois dans un laps de temps relativement court.

B. Une utilisation abusive dévalorisant la fonction législative

L’article 49 alinéa 3 de la Constitution est « celui qui pousse jusqu’à l’extrême la logique du parlementarisme rationalisé et vient contredire l’article 34 de la Constitution selon lequel ‘’la loi est votée par le Parlement’’ » [40]. Pourtant, l’utilisation de ces dispositions par le Gouvernement ne peut pas être perçue comme antidémocratique. En effet ce dispositif a été adopté par le peuple et ses représentants [41].

Néanmoins, même si cette disposition se présente comme un utile moyen garantissant l’efficacité gouvernementale, l’utilisation de cette dernière ne doit pas aboutir à « bafouer » les droits du Parlement [42]. D’ailleurs, il convient de rappeler que dans l’esprit de Michel Debré, l’usage de cette disposition devait être exceptionnelle [43]. Or force est de constater que l’usage fait de cet article par le gouvernement Borne invite à se questionner.

En effet, il semblerait que cette disposition ait été mise en œuvre pour contourner le débat parlementaire. Maurice Duverger a souligné qu’ « une telle procédure n’est pas scandaleuse si elle intervient après un large débat, où toutes les opinions ont pu s’exprimer librement. L’abus vient seulement quand la discussion parlementaire est supprimée » [44]. En l’occurrence, le gouvernement actuel n’a pas laissé de temps aux débats parlementaires [45]. Aussi, l’application de cet article a été répétée à maintes reprises, et ce, dans un court laps de temps [46]. Élisabeth Borne l’a utilisé 10 fois pour faire adopter le projet de loi de finances pour 2023 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 [47]. La première utilisation a été le 19 octobre 2022 sur la première partie du projet de loi de finances pour 2023 et en à peine quinze jours, cette disposition a été utilisée quatre fois [48]. Un tel usage en si peu de temps invite donc à se questionner.

De plus, contrairement à ce qu’avait énoncé la cheffe du gouvernement pour justifier le recours à ces dispositions exceptionnelles à la mi-octobre, il restait du temps pour permettre un véritable débat parlementaire. Aussi, il convient de noter que limiter le périmètre de l’article 49 alinéa 3 aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale peut paraître superfétatoire. En effet, il existe des dispositions constitutionnelles permettant de passer outre le blocage du Parlement sans recourir au 49 alinéa 3 de la Constitution. Rappelons que l’article 47 de la Constitution a été conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement qu’à la carence du Gouvernement. De fait, l’alinéa 3 de cet article donne la faculté au Gouvernement, si le Parlement ne s’est pas prononcé à l’issue de la période de soixante-dix jours, de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances. Cette même faculté se retrouve également à l’alinéa 3 de l’article 47-1 de la Constitution [49]. Cette disposition permet de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Enfin, l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit deux procédures (projet de loi spécial et projet de loi partiel) si le dépassement du délai global de 70 jours est imputable au gouvernement [50].

Ces différentes procédures attestent donc des possibilités offertes pour assurer la continuité de la vie nationale. Ainsi, comme le souligne le Professeur Stéphanie Damarey « en raison des particularités de la matière et des procédures budgétaires, le Gouvernement avait la possibilité de ne pas écourter, prématurément, les débats parlementaires » [51]. Un tel constat fait donc apparaître des inquiétudes sur la capacité du gouvernement à mettre en œuvre sa politique de compromis pour faire adopter les réformes prochaines (immigration et retraites). Devons-nous craindre un ultime usage du 49 alinéa 3 lors de la prochaine session parlementaire ? Bien que pour l’heure la question reste entière, gageons d’un consensus et d’une véritable discussion parlementaire.

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