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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 16 Mai 2013
L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 20 mars 2013 apporte, sans mauvais jeu de mots, une pierre à la définition de la notion de "bâtiment existant". La question posée était de savoir si un immeuble constitué d'un toit supporté par des piliers était susceptible d'être légalement transformé en gîte rural dans une zone NC. La réponse du juge de cassation n'est ni générale, ni absolue, puisqu'elle repose sur l'interprétation du règlement du POS applicable dans l'espèce. Toutefois, elle n'en constitue pas moins une contribution intéressante à la notion de "bâtiment existant", qui pourra être utilement reprise par les rédacteurs de règlements de PLU en cours. Après avoir admis le pourvoi incident du requérant initial (1), le Conseil exclut de cette notion l'immeuble concerné dans l'affaire (2).
1 - Pourvoi incident et erreur matérielle du juge d'appel
Le Conseil d'Etat est dans l'obligation, dans un premier temps, de clarifier les demandes respectives des parties. Par arrêté du 4 avril 2008, le maire avait opposé aux pétitionnaires un refus de permis de construire portant sur la transformation d'un séchoir à noix en bâtiment d'habitation en vue de créer un gîte rural. Le 9 juin suivant, le maire avait retiré ce refus et leur avait délivré le permis de construire qu'ils sollicitaient. Le recours présenté par un tiers avait été rejeté par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 avril 2009. La cour administrative d'appel (1), saisi par le requérant de première instance, a annulé ce jugement par un arrêt du 12 avril 2011. Cette annulation a été prononcée par l'article 1er de la décision. Toutefois, pour des motifs qui ne sont pas explicités par le Conseil d'Etat, la cour avait également annulé l'arrêté du 4 avril 2008, portant refus du permis de construire.
Les deux articles du dispositif sont, en apparence, contradictoires. Cette apparence pourrait ne porter que sur le fond du droit. Le seul fait qu'une décision accordant une autorisation soit illégale, et, par conséquent, annulée par le juge administratif, ne fait pas obstacle à ce que ce dernier annule, également, une décision antérieure refusant la même autorisation. Les motifs d'annulation sont, en effet, de nature différente. L'illégalité d'une autorisation ne démontre pas de manière mécanique, la légalité du refus antérieur de la même autorisation. La différence d'appréciation peut s'expliquer aussi bien par les moyens retenus par le juge que par le fait que le pétitionnaire peut avoir modifié sa demande en fonction des motifs du refus initial. En tout état de cause, les deux articles du dispositif ont donné à chacune des deux parties à avoir un intérêt à agir en cassation contre l'arrêt d'appel. Le Conseil d'Etat est donc amené à préciser que les conclusions des pétitionnaires ne sont dirigées que contre l'article 1er de l'arrêt, tandis qu'il relève que le pourvoi du pétitionnaire est dirigé contre l'article 2.
Toutefois, cette situation ne s'explique pas, en l'espèce, par une contradiction, mais par une erreur matérielle commise par la cour, circonstance suffisamment rare pour être soulignée. En effet, l'appel était porté contre le jugement du 30 avril 2009 dans lequel le tribunal administratif de Grenoble avait rejeté la requête tendant à l'annulation de la décision en date du 9 juin 2008 par laquelle le maire avait retiré le refus de permis de construire du 4 avril 2008 et délivré un permis de construire. Par une invraisemblable erreur, la cour, après avoir énoncé les motifs juridiques qui, selon elle, justifient l'annulation du permis, en conclut que l'arrêté du 4 avril 2008 a méconnu les dispositions du POS, alors, que, précisément, ce premier arrêté refusait l'autorisation sollicitée par les pétitionnaires. Cette erreur matérielle s'est transmise au dispositif qui annule, dans son article 2, un acte qui, non seulement, ne faisait l'objet d'aucun recours juridictionnel, mais encore, qui était contraire à l'acte attaqué.
Cette erreur a, cependant, permis au requérant de bénéficier d'un intérêt à agir pour exercer un pourvoi incident. Une telle voie de recours permet au défendeur de contester, sans être contraint par un délai de recours, et à la condition de ne pas soulever un litige distinct de celui du pourvoi principal, les éléments de l'arrêt d'appel qui lui sont préjudiciables. Il n'est pas inutile, en effet, de rappeler que l'intérêt à agir s'apprécie au regard du dispositif de la décision ce qui interdit, en principe, à la partie qui a obtenu gain de cause d'exercer une voie de recours. Afin de garantir la cohérence de la situation, le Conseil d'Etat admet, cependant, le pourvoi incident qui est fondé sur l'erreur matérielle commise par la Cour et dont l'objet est précisément de faire disparaître cette erreur.
2 - La notion de "bâtiment existant"
Le Conseil va confirmer l'analyse de la cour administrative d'appel en interprétant de manière restrictive la notion de "bâtiment existant" dans le cadre des dispositions du POS de la commune. En l'occurrence, l'article NC 2 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune interdisait, de manière très classique, dans la zone NC, "zone de richesses naturelles à protéger en raison notamment de la valeur agricole des terres", toutes constructions, installations, occupations et utilisations du sol à l'exception de celles énumérées à l'article NC 1. Ce dernier article prévoyait que "sont admis sous conditions [...] la transformation des bâtiments existants en gîtes ruraux sans changement de volume".
Il faut relever que, dans de nombreuses communes rurales, beaucoup de propriétaires sont tentés de transformer leurs biens en gîte rural afin de se procurer un supplément de revenu. C'est notamment le cas des agriculteurs. Dans la quasi-totalité des cas, les immeubles à transformer sont situés en zone NC qui sont réservées, en principe, aux activités agricoles. Il n'est pas rare que les règlements des documents d'urbanisme ne prévoient pas expressément une telle modification de destination. Il faut, également, relever que les services de l'équipement sont parfois désarmés devant ces demandes et éprouvent une certaine difficulté à trouver des fondements juridiques valables à leur refus ce qui les conduit, dans certains cas, à recourir à un argument assez original pour refuser ces changements de destination. Il est, en effet, parfois opposé à la demande de certificat d'urbanisme ou de permis de construire, les dispositions de l'article 15 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat (N° Lexbase : L6770BH9), codifié à l'article L. 123-3-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1949DKE), qui dispose que, "dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole". Cet article est appuyé par l'interprétation erronée d'un arrêt du Conseil d'Etat du 12 juillet 2002 (2), dont l'administration soutient qu'il déclarerait illégal tout règlement de la zone NC d'un POS autorisant un tel changement de destination. Or, d'une part, l'article L 123-3-1 permet, au contraire, lorsque le POS ne le prévoit pas expressément, qu'une modification du plan intervienne pour désigner les bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination. D'autre part, dans l'arrêt du 12 juillet 2002, le Conseil d'Etat fait application du règlement du POS et apprécie l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité d'un permis de construire du fait de sa contrariété avec les dispositions de l'article NC2 du POS. Contrairement à ce que soutient parfois l'administration, le Conseil d'Etat ne déclare pas illégal tout règlement de zone NC autorisant un tel changement de destination. Bien au contraire, il affirme que les dispositions du règlement de la zone NC s'opposent, dans cette espèce, au changement de destination autorisé par le permis de construire en cause.
Il faut relever, que, dans l'espèce commentée, les rédacteurs du règlement du POS ont eu la sagesse de prévoir le cas des gîtes ruraux dont la création est autorisée, à la condition de ne pas modifier les volumes du bâtiment existant. La difficulté, en l'occurrence, venait de ce que le bâtiment en question se limitait à un toit supporté par des piliers. Il convenait donc de déterminer s'il s'agissait d'un "bâtiment existant" au sens des dispositions du POS. La cour administrative d'appel avait estimé, à propos des dispositions du POS, "qu'en formulant cette règle, il doit être admis que les auteurs du règlement du plan d'occupation de sols ont entendu autoriser de façon restrictive les transformations des bâtiments existants". Elle en avait conclu que le projet des pétitionnaires modifiait le volume du séchoir à noix puisqu'il s'agissait de construire des murs et d'aménager le sol qui était dépourvu de tout aménagement. Le Conseil d'Etat confirme cette analyse. Il estime, en effet, "qu'eu égard aux finalités de ces dispositions, qui ont pour objet, rapprochées des autres dispositions du même article, d'empêcher toute extension de volume des bâtiments existants, un bâtiment s'entend d'une construction couverte et close".
Il faut noter, qu'à notre connaissance, le Conseil d'Etat n'avait pas encore eu l'occasion de statuer de manière explicite sur les relations entre la notion de bâtiment et les critères qu'il relève, en l'espèce, à savoir le caractère couvert et clos de l'immeuble. Simultanément, on imagine assez mal la Haute juridiction administrative adopter une position contraire. D'une part, en effet, il est assez logique de soutenir que la création de murs entre des piliers soutenant un toit et ne délimitant donc qu'un espace ouvert à tous vents, ce qui est assez normal pour un séchoir, opère une modification du volume de l'immeuble. Même en supposant que les murs ne débordent pas de l'emprise du toit, leur création a pour effet de modifier de manière radicale la nature de l'immeuble, ainsi que son insertion dans le paysage avoisinant. En ce sens, le volume de la construction est donc modifié, même si son volume pris dans une acception strictement géométrique n'est pas modifié. D'autre part, si un toit supporté par des piliers peut être modifié d'une manière aussi radicale et transformé en bâtiment à usage d'habitation, sous réserve que le POS ne s'y oppose pas et contienne des dispositions similaires à celles du règlement de la présente espèce, c'est la porte ouverte à toutes les dérives. Il faut, en effet, rappeler que de très nombreux hangars agricoles sont ouverts à tous vents et sont constitués par une structure sommaire d'un toit soutenu par des piliers. Il est impossible, si l'on veut leur conserver la destination agricole des zones dans lesquelles ils sont implantés, d'en interdire la transformation en immeuble à usage d'habitation.
Le Conseil d'Etat en conclut que, par suite, "en relevant qu'une partie de la construction litigieuse, recouverte d'un toit supporté par de simples piliers mais non close, ne pouvait être regardée comme incluse dans le volume d'un bâtiment existant au sens des dispositions précitées, la cour administrative d'appel de Lyon n'a pas commis d'erreur de droit". Statuant au fond, il confirme donc l'annulation de l'arrêté accordant le permis de construire.
L'arrêt rendu le 13 mars 2013 par le Conseil d'Etat précise les relations entre les prescriptions des règlements des documents d'urbanisme et les servitudes dites de "cour commune". En l'occurrence, la mairie de Paris avait accordé un permis de construire à une SCI pour l'édification d'un immeuble situé en fond de parcelle. Annulant le jugement de première instance, la cour administrative d'appel de Paris (3) a annulé le permis de construire en se fondant simultanément sur l'insuffisance du dossier de permis de construire et sur la méconnaissance des dispositions du règlement du POS. Le Conseil d'Etat rejette le pourvoi et confirme partiellement l'arrêt d'appel. Il fait ici application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2399ATZ) (1) et complète le régime des relations entre "cour commune" et règlement du POS (2).
1 - Une application de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme
Le juge administratif fonctionne, de manière générale, sur le principe de l'économie de moyens. Ainsi que le résume le Professeur Chapus, "quand il n'y a pas matière à relever d'office un moyen d'ordre public, le juge est en droit de se limiter, et se limite effectivement, de façon générale, à faire apparaître le bien-fondé d'un seul des moyens invoqué" (4). Lorsque le juge fait droit aux demandes du requérant, il n'est donc pas tenu d'analyser l'ensemble des moyens soulevés par ce dernier. Toutefois, le législateur a imposé au juge de l'excès de pouvoir l'abandon de cette règle dans le contentieux de l'urbanisme. C'est, en effet, dans cette matière que l'inconvénient de la règle de l'économie des moyens était la plus sensible puisque les parties ignoraient si l'un des autres moyens soulevés était de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée.
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (N° Lexbase : L9087ARY), a donc introduit, dans le Code de l'urbanisme, l'article L. 600-4-1 qui dispose que, "lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier". L'objectif de cette mesure, qui s'applique, notamment, à toutes les décisions statuant sur des demandes d'autorisation d'urbanisme, vise à sécuriser le contentieux afin d'identifier l'ensemble des moyens soulevés contre la décision et susceptible de conduire à son annulation en donnant, ainsi, au juge un rôle indirect de conseil. Toutefois, il n'est pas certain que cet objectif puisse être pleinement atteint, ne serait-ce que parce qu'un contentieux ne saurait servir de modèle complet pour un contentieux ultérieur.
En l'occurrence, la cour ayant décidé d'annuler l'acte, sans pour autant annuler le jugement sur un motif de régularité formelle, se trouvait donc dans l'obligation de statuer sur l'ensemble des moyens susceptibles de justifier l'annulation du permis de construire. Les deux moyens retenus était, d'une part, l'insuffisance du dossier de demande de permis de construire au regard des dispositions de l'article R. 421-2 du Code de l'urbanisme alors applicables (N° Lexbase : L7450HZX) et, d'autre part, de ce que la méconnaissance des dispositions du 2° de l'article UL 8 du règlement du POS de la ville de Paris.
Il convient de souligner que la cour avait, cependant, estimé que les deux motifs d'illégalité ainsi retenus n'affectaient pas le projet du pétitionnaire dans son intégralité. Elle avait donc fait application des dispositions de l'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1048HPI) qui permet au juge de ne prononcer qu'une annulation partielle de l'autorisation. Une telle décision permet alors à l'autorité compétente de prendre, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive. L'annulation étant, notamment, prononcée sur le fondement d'une disposition du POS prescrivant une distance minimale entre les immeubles, une demande de permis modificatif était donc susceptible de régulariser la situation. Un récent arrêt du Conseil d'Etat est, d'ailleurs, venu préciser récemment que cette annulation partielle peut intervenir en cas de divisibilité des éléments du projet mais, également, "dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet". Dans ce cas, le juge peut assortir sa décision d'un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d'autorisation modificative afin de régulariser l'autorisation partiellement annulée (5).
L'annulation prononcée par le Conseil d'Etat n'emporte, d'ailleurs, aucune conséquence évidente sur ce point et il n'est pas certain qu'elle en limite même les effets à l'égard du pétitionnaire. Le motif d'annulation le plus contraignant pour ce dernier étant jugé illégal par le Conseil d'Etat, l'annulation partielle du permis se retrouve confirmée pour ce qu'elle a de moins important, à savoir la composition du dossier de demande de permis de construire. S'il n'est plus nécessaire de modifier l'implantation du projet au regard du critère de la distance minimale de six mètres entre les immeubles, la demande de permis n'ayant pas à être appréciée en fonction de l'article UL 8-2°du règlement du POS, il reste, en revanche, au pétitionnaire à modifier éventuellement son projet afin de respecter les dispositions de l'article UL-8-1°, ce moyen étant retenu par le Conseil pour censurer partiellement l'arrêt d'appel.
Le juge de cassation confirme, en effet, le second moyen d'annulation retenu par le juge d'appel. Il relève que ce dernier "n'a pas dénaturé les pièces du dossier en jugeant que les documents graphiques et photographiques joints à la demande de permis de construire ne permettaient pas de situer la construction autorisée en fond de parcelle dans son environnement proche et lointain et d'apprécier son insertion dans son environnement et que le dossier joint à la demande était, dès lors, insuffisant au regard des dispositions de l'article R. 421-2". Ce faisant, il fait application d'une jurisprudence on ne peut plus classique. D'une part, l'appréciation de la conformité d'un dossier de demande de permis de construire aux exigences réglementaires relève du pouvoir d'appréciation souverain des juges du fond, sauf le cas de dénaturation, le juge de cassation ne contrôlant donc pas la qualification juridique des faits retenue par les juges du fond (6). D'autre part, si le dossier de demande doit être apprécié de manière globale, sans que l'absence formelle d'un document conduise à reconnaître l'illégalité du permis, en revanche, l'administration doit toujours statuer sur un dossier matériellement complet au regard des exigences du Code de l'urbanisme. Le dossier doit donc permettre de situer et d'apprécier l'insertion de la construction dans son environnement (7).
2 - Règlement d'urbanisme et servitude de cour commune
Les dispositions applicables du règlement du POS de Paris ne se caractérisent pas par leur extrême clarté, comme souvent dans ce genre de circonstances. L'article UL 7 du règlement prévoyait que l'édification des constructions en limite d'une cour commune relève de l'application des règles définies à l'article UL 8. Selon ce dernier article, "indépendamment des modifications projetées sur des bâtiments existants, aucune construction nouvelle ne peut être édifiée en élévation en dehors des zones constructibles définies au plan annexe [...] dans le cas où deux zones constructibles sont indiquées au plan annexe en vis-à-vis sur un même terrain, la partie verticale des façades des constructions à édifier en vis-à-vis doit être implantée sur le périmètre des zones constructibles [...] dans le cas où une zone constructible permet la réalisation de plusieurs constructions en vis-à-vis sur un même terrain, leurs façades ou parties de façades, lorsqu'elles comportent des vues principales, doivent être édifiées de telle manière que la distance de l'une d'elle au point le plus proche d'une autre soit au moins égale à 6,00 m [...]".
Le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de se prononcer sur les relations entre les règlements des POS et les cours communes qui sont prévues à l'article L. 471-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L4590IRG) qui dispose que "lorsqu'en application des dispositions d'urbanisme la délivrance du permis de construire est subordonnée, en ce qui concerne les distances qui doivent séparer les constructions, à la création, sur un terrain voisin, de servitudes de ne pas bâtir ou de ne pas dépasser une certaine hauteur en construisant, ces servitudes, dites de cours communes', peuvent, à défaut d'accord amiable entre les propriétaires intéressés, être imposées par la voie judiciaire dans des conditions définies par décret. Les mêmes servitudes peuvent être instituées en l'absence de document d'urbanisme ou de mention explicite dans le document d'urbanisme applicable".
Le Conseil d'Etat considère qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que les règles et servitudes édictées sur le fondement des règlements des POS régissent des situations qui font, par ailleurs, l'objet d'une réglementation en vertu des dispositions du Code civil (8). De même, il appartient aux juges du fond de prendre en compte l'acte authentique instituant la servitude pour décider de l'application du règlement du POS, ce qui ne les empêche pas de relever l'existence d'un doute sur l'étendue de la servitude de cour commune (9). En revanche, le recours à une servitude dans les formes imposées par la loi est nécessaire pour créer un effet juridique. Le Conseil d'Etat a, ainsi, jugé que l'existence d'une cour à usage commun est sans influence sur l'application des dispositions des règlements d'urbanisme relatives aux marges de reculement si cette cour n'est pas grevée d'une servitude de cour commune (10).
Lorsque cette condition est remplie, l'implantation des immeubles peut se faire en limite séparative. A défaut d'accord amiable avec les propriétaires du terrain voisin, une partie peut saisir le président du tribunal de grande instance d'une demande tendant à ce que soit créée la servitude. L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, d'ailleurs, subordonner son autorisation à la création de cette servitude. Dès lors que cette servitude a été instituée par ordonnance, le maire pouvait légalement regarder comme remplie la condition qu'il avait précédemment fixée et délivrer le permis de construire demandé (11). Il faut, également, préciser que la circonstance que l'ordonnance instituant la servitude ait été frappée d'appel ne peut empêcher le maire de délivrer le permis de construire. L'arrêt de la cour administrative d'appel prescrivant qu'il soit sursis à l'exécution de cette ordonnance n'a pas pour effet d'entraîner rétroactivement l'illégalité de la décision du maire (12).
En l'occurrence, le Conseil d'Etat va censurer l'appréciation portée par la cour sur la disposition applicable au litige. Il relève, tout d'abord, l'existence d'un traité de cour commune prévoyant, pour les signataires et les futurs acquéreurs le maintien d'une servitude "non aedificandi" sur ladite cour. Il relève, ensuite, que le plan annexe du règlement de la zone indique, sur la parcelle en question, l'existence de deux zones constructibles en vis-à-vis. Il note, enfin, qu'une maison d'habitation existante est implantée sur l'une d'elle, tandis que le permis litigieux autorise la construction d'un nouveau bâtiment sur l'autre. Le Conseil en conclut que c'est l'article UL 8-1°, et non l'article UL 8-2°, qui est applicable en l'espèce.
Il faut relever que la cour administrative d'appel n'avait pas jugé utile de justifier l'application de l'article UL 8-2° et n'avait pas même cité le 1° de cet article. L'erreur commise par la cour est finalement assez surprenante car, dans les circonstances de l'espèce, on avait à faire à deux zones constructibles et non une seule. L'on se trouvait donc bien dans le cas prévu par l'article UL 8-1° du POS. Il n'est pas inutile de souligner, qu'à notre connaissance, c'est la première fois que le juge de cassation est conduit à se prononcer sur la portée exacte de ces dispositions du POS de Paris.
Le Conseil en profite pour confirmer sa jurisprudence antérieure en précisant que la cour administrative d'appel "était fondée à prendre en considération l'existence d'une cour commune pour en déduire l'application des règles définies à l'article UL 8, dès lors que le règlement d'urbanisme applicable en faisait découler des prescriptions particulières". Il censure, cependant, l'arrêt d'appel pour erreur de droit. Le second moyen retenu par l'arrêt étant cependant fondé, le pourvoi est rejeté et la censure partielle du permis de construire est donc maintenue.
Afin d'assurer une information adéquate de la population, l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7124IRB) prévoit la mise en oeuvre d'une procédure de concertation. La loi "SRU" (loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains N° Lexbase : L9087ARY) a, d'ailleurs, élargi l'obligation de concertation en matière de documents d'urbanisme dont le champ d'application était auparavant plus restreint. L'arrêt du 17 avril 2013 vient préciser les modalités de la procédure et détermine, en particulier, les modalités d'intervention exactes du conseil municipal. En l'occurrence, la cour administrative d'appel de Marseille (13) avait annulé la délibération du 18 mars 2006 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune, Après avoir rappelé les grandes lignes de la procédure d'élaboration du PLU (I), on évoquera les précisions apportées par l'arrêt (II)
1 - L'élaboration du PLU : une procédure soumise à de multiples concertation
Depuis la loi "Grenelle II" (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l'environnement N° Lexbase : L7066IMN), l'élaboration intercommunale du PLU est devenu le principe. La compétence intercommunale n'ayant cependant pas été adoptée, la commune n'intervient qu'à défaut d'EPCI compétent. L'article L. 123-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L6952IRW) prévoit donc désormais que le plan "est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres". Dans les autres cas, le plan "est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune, le cas échéant en concertation avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre".
Les services de l'Etat sont associés à la procédure d'élaboration à l'initiative du président de l'EPCI ou du maire ou à la demande du préfet. Il convient de souligner qu'ils peuvent exiger de participer aux réunions. La loi "SRU" a modifié les conditions de l'intervention des autres personnes publiques qui sont informés de l'élaboration ou de la révision du PLU dès le début de la procédure. Les régions, les départements et les organismes consulaires, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains et les autres organismes concernés sont donc consultés à leur demande à tout moment pendant la durée de l'élaboration ou de la révision. Leur avis est joint au dossier soumis à l'enquête.
La consultation de la population constitue le second volet de l'aspect "concertation" de l'élaboration du PLU. Avant la loi "SRU", cette concertation n'intervenait qu'en cas de révisions ou de modifications destinées à ouvrir à l'urbanisation des zones urbanisables à terme. Désormais, la concertation doit intervenir dès le début de la procédure d'élaboration du PLU. Il convient de souligner que le conseil municipal doit délibérer sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le fait de ne pas respecter cette formalité substantielle vicie la procédure (13).
2 - La délibération préalable à la procédure ou à la révision du PLU
L'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme, dans ses dispositions applicables au litige tranché par l'arrêt, prévoyait que "le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées [...] avant [...] toute élaboration ou révision [...] du plan local d'urbanisme".
Ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire n'ont pris le soin de définir les modalités de la concertation. La jurisprudence a donc déjà apporté plusieurs précisions à ce sujet. D'une part, le juge administratif considère que celle-ci doit au moins comprendre un volet portant sur l'information autour du projet et une phase au cours de laquelle la collectivité recueille les observations du public. D'autre part, sur un plan plus technique, le juge a également fixé certaines conditions de la légalité de la délibération prescrivant la concertation. Un arrêt du 10 février 2010 relève, ainsi, "qu'il résulte de ces dispositions que la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées [...] cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal" (14). Il convient de noter que depuis l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012, portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme (N° Lexbase : L6278IRX), entrée en vigueur le 1er janvier 2013, l'article L. 126-3 précise que la délibération fixe "les objectifs poursuivis", ce qui intègre, ainsi, la jurisprudence du 10 février 2010 dans le cadre législatif.
L'arrêt du 17 avril 2013 vient compléter ce cadre. Après avoir rappelé les dispositions de l'article L. 123-6 relatives à la consultation des autres personnes publiques et au sursis à statuer, le Conseil d'Etat précise, en effet, tout d'abord, "qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation". La délibération doit donc précéder tout autre opération. L'arrêt reprend ici la jurisprudence du 10 février 2010. Ensuite, et toujours dans la suite de cette jurisprudence, le Conseil précise que "la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé".
Enfin, le Conseil apporte une souplesse supplémentaire aux collectivités en autorisant l'intervention de deux délibérations successives. Il faut noter que l'article L. 300-2 ne précisait pas, et ne précise toujours pas, dans sa version actuelle, le nombre de délibérations possibles. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose, toutefois, de statuer par une seule délibération et les modalités de la concertation peuvent, ainsi, être adoptées à une autre date que la définition des objectifs poursuivis par la collectivité. Cette dissociation, qui est permis par le silence des textes, est, d'ailleurs, assez logique puisqu'elle porte sur un élément de fond et un élément de procédure. Le Conseil précise donc que, "si les deux volets sont en principe adoptés simultanément, la décision du conseil municipal peut prendre la forme de deux délibérations successives, notifiées conformément aux dispositions de l'article L. 123-6 du Code de l'urbanisme".
Cette possibilité est, cependant, limitée par le souci d'éviter tout détournement de procédure. Le fait de recourir à deux délibérations successives ne doit pas, en effet, avoir pour conséquence "de priver d'effet utile la concertation organisée sur les objectifs poursuivis par l'élaboration du plan local d'urbanisme". Cette précision était nécessaire, car il est bien évident que la concertation ne peut avoir lieu que si les objectifs poursuivis par le projet ont été définis et portés à la connaissance du public. Le juge doit donc analyser l'intégralité de la procédure afin de vérifier si les exigences globales de l'article L. 300-2 ont bien été remplies.
En l'espèce, la cour administrative d'appel, après avoir relevé que la délibération prescrivant l'élaboration du PLU et fixant les modalités de la concertation n'avait pas défini les objectifs poursuivis, lesquels avaient été définis par une délibération ultérieure, avait annulé la procédure au motif que la concertation avait débuté avant la définition de ces objectifs. Le Conseil d'Etat censure l'arrêt pour erreur de droit au motif que la cour n'a pas recherché "si, après l'adoption, par les deux délibérations du conseil municipal, d'une décision complète prise en application des dispositions de l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme, une concertation effective avait eu lieu sur les objectifs poursuivis par la commune". Concrètement, la concertation peut donc être initiée avant la définition des objectifs, malgré le caractère incohérent d'une telle démarche, dès lors qu'elle se poursuit de manière effective après cette définition. Cette approche matérielle et pragmatique offre ainsi aux collectivités ayant maladroitement démarré leur procédure, la possibilité éventuelle de revenir dans la légalité.
(1) CAA Lyon, 1ère ch., 12 avril 2011, n° 09LY01505, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4029HTE).
(2) CE 4° et 6° s-s-r., 12 juillet 2002, n° 233335, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1560AZS).
(3) CAA Paris, 1ère ch., 16 décembre 2010, n° 08PA01721, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9912I9Y).
(4) R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 13ème éd., Montchrestien, 2008, n° 1083.
(5) CE 1° et 6° s-s-r., 1er mars 2013, n° 350306, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9297I8T).
(6) CE 5° et 7° s-s-r., 10 octobre 2001, n° 208663, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1906AXU).
(7) Voir, par exemple, CE 9° et 10° s-s-r., 29 octobre 2012, n° 332257, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1150IWI).
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 10 février 2006, n° 259837, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8299DMC).
(9) CE 2° et 6° s-s-r., 5 mai 1999, n° 158216, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4448AXZ).
(10) CE 8° et 9° s-s-r., 20 juin 1997, n° 136743, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0082AER).
(11) CE 3° et 5° s-s-r., 1er octobre 1993, n° 106290, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0734ANI).
(12) CE 3° et 5° s-s-r., 20 mai 1977, n° 01341, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3716B87).
(13) CE 1° et 6° s-s-r., 10 février 2010, n° 327149, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7583ERB).
(14) CE 1° et 6° s-s-r., 10 février 2010, n° 327149, préc..
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