[Questions à...] Recours contre le PPP sur la construction du nouveau Palais de justice : Questions à Cyril Bourayne et Gabriel Benesty, avocats au barreau de Paris

Le 13 avril 2012, l'association "La justice dans la Cité" a formé un recours devant le tribunal administratif afin de contester la signature du contrat de partenariat public-privé (PPP) entre l'Etat et le groupe Bouygues pour la construction du futur Palais de justice de Paris, porte de Clichy. Afin de faire le point sur les enjeux de ce déménagement, Lexbase Hebdo - édition professions a rencontré Maître Cyril Bourayne, président de l'association "La justice dans la Cité" et Maître Gabriel Benesty, son avocat, qui ont accepté de répondre à nos questions. Lexbase : Maître Bourayne, pouvez-vous nous présenter votre association "La justice dans la Cité" ?

Cyril Bourayne : L'association "La justice dans la Cité" a été créée en 2005 à l'initiative de trois avocats, Hugues Letellier, Patrick Michaud et Philippe Fontana, le Bâtonnier Bernard du Granrut en ayant été le premier président d'honneur. Le Bâtonnier Paul-Albert Iweins a désormais accepté ce titre et parraine notre cause.

L'association a pour objet d'assurer la défense du maintien du tribunal de grande instance de Paris dans l'Ile de la Cité, d'assurer une meilleure organisation du tribunal dans l'intérêt des citoyens de Paris, de prendre toutes dispositions juridiques utiles et nécessaires pour contrôler, faire contrôler, annuler ou faire annuler toutes décisions administratives, budgétaires ou autres concernant le transfert du TGI en dehors de l'Ile de la Cité et promouvoir toutes mesures propres à augmenter son efficacité pour les citoyens.

Elle bénéficie à ce titre du soutien de très nombreux avocats parisiens, dont il faut rappeler qu'ils ont été 64 % à se prononcer contre le déménagement du Palais à l'occasion du questionnaire du barreau organisé au mois de mars 2012 par Madame le Bâtonnier Féral-Schuhl, seuls 19 % d'entre eux s'y déclarant favorables.

L'association a initié, avec son avocat Maître Gabriel Benesty, une série de recours devant le tribunal administratif de Paris aux mois d'avril et mai 2012, visant à obtenir la nullité des décisions autorisant la signature des contrats passés entre l'Etat, par le biais de l'Etablissement Public du Palais de justice de Paris (EPPJP créé en 2004 pour mettre en oeuvre le projet de réaménagement/déménagement du Palais), et la société Bouygues, en vue de la construction et du financement d'un immeuble de grande hauteur (IGH) à la porte de Clichy, destiné à héberger le TGI et les 20 tribunaux d'instance parisiens.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler quels sont les enjeux du déménagement du Palais de justice ?

Cyril Bourayne : Avec le déménagement du tribunal de grande instance qui occupe la moitié de la surface du Palais, la perte des juridictions d'arrondissement regroupées dans une tour unique au mépris du Code de l'organisation judiciaire et de la justice de proximité, le déménagement corrélatif du conseil de prud'hommes au sein du Palais historique, les enjeux judiciaires, financiers et urbanistiques du projet sont considérables.

Tout d'abord, d'un point de vue judiciaire, ce déménagement est un cas unique d'éclatement de lieux d'activité aujourd'hui unifiés. Ce n'est pas une cité judiciaire qui se crée ; c'est la Cité qui se désagrège. Nous avons la chance d'avoir sur un site unique les trois degrés de juridiction, tribunal, cour d'appel et Cour de cassation, outre, face au Palais, le tribunal de commerce et la Préfecture de Police.

La répartition de certains services du TGI et de la Cour de cassation sur des sites annexes dans Paris n'entraîne pas de difficultés particulières d'organisation, seulement le paiement de loyers trop chers (20 millions d'euros annuels pour 27 000 m²) parce que mal négociés ou non renégociés par la puissance publique à leur échéance, ainsi qu'il résulte du rapport d'information du Sénat du 14 octobre 2009.

Par ailleurs, la vétusté invoquée du Palais de la Cité résulte d'un schéma directeur obsolète élaboré en 1996, curieusement, un an après un autre rapport soulignant le fonctionnement satisfaisant du tribunal.

Les scenarii étudiés par la suite sur le fondement de cette étude concluent au besoin de déménager pour parer aux risques d'inondation, d'incendie et d'attentats, à la saturation supposée des salles d'audience, et à l'impossibilité de se redéployer sur l'Ile de la Cité...

Or plus de 60 millions d'euros ont été investis dans le cadre, en particulier, du label Marianne entre 2006 et 2010 pour la modernisation, la mise aux normes, l'accès aux personnes handicapés, la création de signalisations, de bureaux et de salles d'audience.

Ces arguments sont au demeurant inopérants dès lors qu'à supposer vétuste et inadapté, le Palais de la Cité continuera à accueillir la cour d'appel (et donc en matière pénale le dépôt et un service d'escorte) et la Cour de cassation, de même que le conseil de prud'hommes : la poursuite de travaux de modernisation est donc inévitable et constitue une charge fixe.

Les risques d'inondation, d'incendie, ou d'attentats sont inhérents à l'existence même du Palais de justice. La future muraille judiciaire de la Porte de Clichy ne comportera pas moins de risques, au contraire, et l'on ne comprend pas pourquoi s'ils étaient si réels, on maintiendrait au sein du Palais les juridictions précitées.

Depuis 1996 également, la révolution internet, les progrès technologiques, la dématérialisation des procédures, avec la mise en place du RPVA, ont très profondément modifié à la fois les méthodes de travail et les besoins de surfaces.

C'est bien la raison pour laquelle, la Cour des comptes, dans son rapport de 2008 restée lettre morte, appelait à la dissolution de l'EPPJP qu'elle jugeait inutile et coûteux, et à la réévaluation des besoins, afin d'éviter le déménagement alors projeté et chiffré à l'époque seulement à 150 millions d'euros.

Le nouveau Palais est une construction du XXème siècle pour la justice du XXIème siècle. C'est à la fois un gâchis monumental et la promesse d'une gigantesque pagaille judiciaire.

Robert Badinter vient d'ailleurs de qualifier d'"absurdité" le déménagement du Palais lors du congrès de la FNUJA qui s'est tenu à Lille du 16 au 20 mai 2012.

Pour le justiciable et les personnels de justice, c'est la certitude d'avoir à se déplacer dans une zone mal desservie, coincée entre le boulevard périphérique, les voies de chemin de fer, le boulevard Berthier (2x3 voies), l'avenue de la porte de Clichy (2x4 voies), et la future déchetterie, avant d'avoir à retrouver leur chemin dans un véritable Babel judiciaire !

C'est aussi pour la plupart d'entre eux un rallongement des temps de transport.

Comparons également les moyens d'accès actuels au Palais à ceux qui sont prévus à la porte de Clichy :

- 5 lignes de métro à la Cité contre 3 Porte de Clichy y compris le tramway ;
- 3 lignes de RER à la Cité contre 1 Porte de Clichy ;
- 11 lignes de bus à la Cité contre 3 Porte de Clichy ;
- 2 parkings publics à la Cité contre 1 Porte de Clichy.

Enfin, les 61 500 m² de la tour devront contenir les 50 000 m² du tribunal de grande instance actuel, et les 20 tribunaux d'instance... Où est le gain de place ?

Ensuite, d'un point de vue financier, la décision de déménager, dont il faut rappeler qu'elle a été prise en avril 2009 par le Président Sarkozy sans la moindre concertation avec les avocats, ne procède que de la volonté de construire une tour nouvelle et symbolique dans le cadre d'une politique de grands travaux pour le Grand Paris, à n'importe quel coût, c'est-à-dire, non pas 545 millions d'euros comme annoncé par le ministre de la Justice Michel Mercier le 15 février 2012, mais au moins 1,666 milliard d'euros ainsi qu'il résulte de la discrète publication du BOMAP du 15 mars 2012, ce montant étant très largement sous-évalué.

Pour le budget de la justice, c'est un engagement sur une période extrêmement longue, 27 années de loyer, qui va nécessairement obérer les capacités financières de la Chancellerie à notre détriment et à celui des générations à venir.

D'un point de vue urbanistique, l'architecte Renzo Piano, déclare que le futur Palais de justice "sera l'antithèse du palais intimidant, hermétique et sombre du passé". Il imagine l'IGH comme un "paquebot à plusieurs ponts et lieux de rencontres qui se pose, léger, sur son parvis".

Indépendamment des qualités de l'homme de l'art et du poète, qui semble-t-il n'a jamais jusqu'à ce jour réalisé de Palais de justice, le Palais de la Cité ne correspond en rien au cliché suranné qu'il évoque.

Il symbolise, au contraire, la force de notre institution séculaire et de notre Histoire, rayonnant du centre de la Cité et forçant l'admiration du monde entier.

L'IGH que l'on nous promet aurait pu trouver sa place à Pékin, Dubaï, Shanghai ou Séoul, comme Palais, comme centre commercial ou comme ministère ou n'importe quel bâtiment administratif fait de verre et de béton.

En outre, il ne respectera pas, pas plus qu'aucune tour dans le monde, les objectifs fixés par le Grenelle de l'Environnement et le Plan Climat de Paris, à savoir une consommation maximum de 50 kw/m²/an.

Enfin, pour les avocats que nous sommes, et à qui l'EPPJP, via son site internet, a promis d'affecter 2 400 m² au sein de l'IGH ; faut-t-il rappeler que nous disposons de 4 000 m² dans le Palais actuel ?

En outre et en l'état, ces surfaces sont prévues sauf erreur d'être placées pour l'essentiel au niveau R 5 du bâtiment socle, dans une enceinte ultrasécurisée cerclée de murs opaques et donc sans lumière du jour, accessibles avec badges exclusivement (Rapport d'évaluation des offres finales § 7.7.1.3.2).

La surface du vestiaire sera de 50 m², celle du foyer de 40 m², pour 25 000 avocats.

Il est prévu selon le programme fonctionnel 255 m² pour le service de la toque, 284 m² dont en particulier 50 m² pour le bureau du Bâtonnier, 24 m² pour le vice-Bâtonnier, 18 m² de salle de réunion et 50 m² de sanitaires, une bibliothèque de 472 m² et ses annexes de 84 m².

Le programme des surfaces laisse apparaître la création d'un certain nombre de boxes d'entretien de 2 à 6 m² selon les juridictions. Cela étant, les concepteurs du projet devraient comprendre que les avocats ne travaillent généralement pas les dossiers avec leurs clients dans des boxes, mais à leur cabinet et au moyen d'outils de communication modernes.

Il est prévu selon l'EPPJP que "les installations actuelles dans le palais de justice historique ont vocation à être maintenues".

Mais de quelles installations parle-t-on ? Des 4 000 m² mis à la disposition des avocats depuis toujours ? De la bibliothèque ? De l'Ordre ? Des bureaux ? Du BRA ? Le vestiaire ? De la toque ? Qu'entend-on par "avoir vocation" ? Est-ce un voeu ? Une promesse ? Un engagement ? Ou une chimère ?

En l'état, l'Ordre a signé une convention d'occupation précaire de ses locaux pour une durée qui expire en 2017, date prévue pour la livraison de l'IGH.

Une telle convention, dont les pouvoirs publics exigent la signature depuis 2006, alors qu'il existait jusqu'alors une tradition d'accueil séculaire des auxiliaires de justice qui n'avait pas besoin d'écrit, peut légalement avoir une durée de 70 ans. Si elle expire ici en 2017, à qui va-t-on faire croire que ce n'est pas sans arrière-pensée, celle de récupérer les locaux historiques des avocats de Paris ? Les appétits sont nombreux et le partage des dépouilles serait d'ailleurs déjà âprement discuté...

De plus, quel serait le sens du maintien de tant de doublons ?

L'affirmation de l'EPPJP ne repose sur rien, ne constitue en aucun cas une quelconque garantie et ne vise qu'à rassurer bien artificiellement le barreau.

L'EPPJP affirme encore que "la multiplication des espaces dédiés aux avocats au sein du palais de justice historique, dans le futur palais de justice de Paris et dans la future maison du barreau souhaité par celui-ci permet enfin d'offrir une surface à la hauteur de la forte activité des avocats de Paris et les enjeux de leur mission".

Les pouvoirs publics comptent avant tout sur le barreau lui-même pour construire et financer seul la Maison des Avocats de France, un bâtiment de plusieurs dizaines de milliers de m², dont le coût total sera vraisemblablement compris entre 50 et 100 millions d'euros, et qui aura vocation à se "nicher" entre le nouveau Palais et le périphérique.

On imagine sans mal l'état des finances du barreau de Paris après un tel investissement, qui risque d'être partiellement financé par la vente de la Maison du barreau de la place Dauphine.

L'EPPJP, assisté par des agences de communication, prétend enfin qu'"en liaison immédiate avec le grand parc urbain Martin Luther King de 10 hectares et la Porte de Clichy, l'IGH sera situé à proximité des transports en commun desservant le site dont certains, comme la ligne 14 ou le tramway T3, seront prolongés d'ici 2017, s'ajoutant aux lignes déjà en service : la ligne 13 et le RER C. Ils seront également complétés par des stations Vélib' et Autolib', un parking de deux-roues pour les utilisateurs et un parking ouvert au public de 300 places environ réalisé à la demande du barreau pour les besoins des avocats, assurant ainsi une desserte optimale".

Le parc urbain se trouve de l'autre côté du boulevard Berthier, qui a 6 voies de circulation automobile, une voie de RER et qui verra passer le tramway. L'IGH n'est donc pas dans le parc comme le laissent penser les prospectus publicitaires, ni en en liaison immédiate avec celui-ci. Il est bien coincé entre deux axes routiers majeurs et contre une déchetterie.

Il sera à proximité du futur quartier qui comprendra d'autres bâtiments de grande hauteur destinés à accueillir 3 400 logements dont 55% de logements sociaux, 140 000 m² de bureaux, et 30 000 m² des commerces.

Les magistrats bénéficieront à leur usage exclusif de 170 places de parking, les avocats prendront la place qu'ils trouveront dans le parking public de 300 places.

Rien ne remplacera en définitive la qualité de la desserte du Palais actuel ; ni évidemment pour conclure la symbolique qu'il représente pour tous les avocats.

Lexbase : Maître Benesty, quels sont les griefs que vous formulez à l'encontre du PPP sur la construction du nouveau palais de justice ?

Gabriel Benesty : Les faux motifs et des motifs obsolètes à terme.

Cette forme de contrat ne peut être conclue sans, d'une part, un audit clair de la situation actuelle et, d'autre part, une vision pour la justice de demain. Nous réaffirmons après d'autres, parlementaires et Cour des comptes, que ces deux points essentiels ont ni précédé ni présidé à la décision de signer.

Le PPP doit en droit être justifié par l'urgence, la complexité du projet ou l'avantage économique qui en résulte pour l'administration par rapport à d'autre forme de contrats publics.

Quelle urgence ? Trouver des surfaces pour permettre enfin la mise à disposition de locaux adaptés pour les magistrats et les services du greffe ? Le départ de la police judiciaire du 36 quai des Orfèvres libérera plus que nécessaire. Il en est de même des 11 000m² du "sous-marin", c'est-à-dire les archives qui ne peuvent plus être maintenues dans les combles aménageables de l'actuel Palais. On peut sans doute également rappeler que la suppression des avoués auprès de la cour d'appel rend disponible des espaces en plein coeur du Palais. Mais même si ces surfaces n'existaient pas, une telle urgence justifierait-elle d'attendre 2017, date de livraison du TGI : il serait donc urgent pour les magistrats et les greffes d'attendre 5 ans !

Mais, il semblerait que de manière audacieuse, le contrat soutienne que l'urgence résulterait de problèmes de sécurité (incendie, inondation, attentats). Aucun chiffre n'est disponible à ce sujet. Les risques ne sont pas quantifiés sérieusement. En toute hypothèse, sauf à considérer que ces risques sont supportables pour les justiciables, magistrats et personnels de la Cour de cassation et de la cour d'appel mais pas pour ceux du TGI, ils devraient donner lieu à des actions immédiates dans la Cité et, là aussi, le délai de 5 ans est incompréhensible.

La complexité du projet est manifestement un leurre car l'Agence publique pour l'immobilier de la justice -voisine de palier de l'EPPJP, rue du Château des Rentiers- sait parfaitement gérer un tel projet de construction d'un TGI comme elle le fait actuellement à Aix en Provence, à Strasbourg ou ailleurs. Cela n'a rien d'exceptionnel.

Quant à l'avantage économique du contrat, il n'est en réalité pas même soutenu. Il faut dire que les retours d'expérience sur les PPP sont, de ce point de vue, particulièrement défavorables car cette forme contractuelle cumule les risques "habituels" de surcoûts in fine de construction, ceux des coûts bancaires liés aux financements de l'investissement sur une longue période, et ceux du caractère "théorique" du calcul des coûts de maintenance-entretien sur plus de 20 ans.

Lorsqu'un ouvrage ne peut avoir que l'unique affectation voulue par la personne publique, elle est obligée de supporter seule tous ces risques dont son cocontractant veut être suffisamment garanti, faute de pouvoir trouver d'autres revenus avec le bâtiment.

Le PPP du TGI de Paris n'échappe pas à cette règle au point qu'à côté du contrat de PPP lui-même, l'Etat a été contraint d'accepter deux autres contrats : une cession de créance pour les emprunts contractés par la filiale de Bouygues auprès des établissements bancaires et une convention dite "autonome" par laquelle il garantit les banques en cas de déconvenue sur le projet. Finalement, l'Etat se trouve plus engagé que s'il avait réalisé lui-même le TGI.

Nous pensons d'ailleurs que l'EPPJP, en acceptant notamment ces deux contrats supplémentaires, a largement excédé son champ de compétence. Nous avons aussi noté que le contrat a été signé par l'EPPJP avant même que le ministre de la Justice n'ait pu bénéficier de son délai pour fournir son avis préalable à la signature du contrat.

Lexbase : Quelles peuvent être les issues de cette procédure ?

Gabriel Benesty : La première peut être très rapide car l'existence même de ce recours ouvre l'opportunité pour l'Etat de renoncer au contrat. Cette possibilité est prévue par le contrat de PPP et elle aurait à ce stade que peu de conséquences financières pour l'Etat. La balle est dans le camp de la Garde des Sceaux.

La seconde à 18 mois est l'annulation du contrat par le tribunal administratif de Paris. Malgré les évolutions de la jurisprudence sur le rôle et le pouvoir du juge du contrat administratif, l'annulation est la seule sanction possible à l'usage irrégulier d'une forme contractuelle tel que le PPP.

Entre ces deux temps, nous resterons vigilants sur les actes qui devront être pris, notamment le permis de construire ou encore la convention pour l'aménagement de la ZAC des Batignolles qui doit être conclue entre l'Etat et la Ville de Paris.

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