[Jurisprudence] La notion de « ressources d’État » à l’aune de la responsabilité élargie des producteurs

Mots clés : notion de “ressources d’État” • responsabilité élargie des producteurs • éco-organisme agréé par les pouvoirs publics
La notion de « ressources d’État » s’avère complexe à appréhender en même temps qu’elle exige une analyse in concreto minutieuse. L’affaire « Eco TLC » est l’occasion pour la CJUE d’exiger une interprétation réaliste de ce concept clef afin de garantir à la fois l’effet utile de l’interdiction des aides d’État sans entraver indûment les actions des États membres.

Les acteurs français de la gestion des déchets issus de produits textiles, du linge de maison et des chaussures [1] peuvent souffler, la CJUE vient d’écarter toute qualification automatique d’aide d’État.

Si l’arrêt rendu le 21 octobre 2020, dans le cadre d’une question préjudicielle posée par le Conseil d’État, apporte une bouffée d’oxygène à une filière anxieuse du résultat potentiellement défavorable du recours d’Eco TLC, cette affaire constitue également une étape supplémentaire pour la notion de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (N° Lexbase : L2404IPQ).

Afin de bien comprendre les enjeux, il faut revenir sur son contexte. En l’espèce, tout a commencé par la décision des pouvoirs publics de revaloriser un soutien financier versé, par Eco TCL, aux opérateurs de traitement des déchets issus de la filière textile à travers un arrêté [2]. Dès lors, Eco TLC, éco-organisme agréé par la France, a introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir contre l’arrêté litigieux au motif qu’il constitue une aide d’État nouvelle et illégale au sens de l’article 107 TFUE. Conscient des difficultés soulevées par le dispositif mis en place en France et des incertitudes planant sur la qualification des soutiens versés via Eco TLC, le Conseil d’État décide de surseoir et d’interroger la CJUE à travers une question préjudicielle sur l’éventuelle qualification juridique d’aide d’État des contributions aval [3].

Il en résulte une question extrêmement intéressante tant par son contenu qu’opportune par sa parfaite inscription dans la chronologie de la jurisprudence récente en matière d’aides d’État, dans le contexte de la protection de l’environnement [4]. Selon les mots mêmes de l’Avocat Général Giovanni Pitruzzella, « la Cour est confrontée pour la première fois à la question de l’interrelation entre, d’une part, les règles en matière d’aides d’État et, d’autre part, le régime de responsabilité élargie des producteurs, introduit en droit de l’Union par la Directive 2008/98/CE (N° Lexbase : L8806IBR) » [5]. Les répercussions potentiellement importantes de la réponse ne faisaient aucun doute tant en termes de conséquences pécuniaires que s’agissant de la pérennité de tels dispositifs dans l’ensemble de l’UE. Dès lors, l’arrêt de la CJUE était attendu fébrilement par tous les acteurs concernés en France et au-delà.

L’arrêt du 21 octobre 2020 pose un jalon important pour les dispositifs de responsabilité élargie des producteurs en même temps qu’il confirme un mouvement jurisprudentiel récent en matière d’aides d’État. Cette affaire délicate rappelle la relation difficile entre protection de l’environnement, enjeu national et européen, et contrôle des soutiens publics aux entreprises. Elle vient compléter un cadre jurisprudentiel déjà fourni, parfois confus, voire divergent, portant sur la qualification d’une mesure d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Plus précisément, la CJUE s’appesantit sur la première des quatre conditions posées par cette disposition qui exige que la mesure soit d’une part, accordée directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, imputable à l’État. En d’autres termes, l’enjeu porte sur la notion de « ressources d’État ». Les multiples questions soulevées imposent de s’interroger tant sur le régime d’espèce que, plus largement, sur la conception évolutive de l’interprétation de la première condition de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ainsi, cet arrêt est l’occasion d’analyser dans quelle mesure la CJUE utilise une approche réaliste de la notion de ressources d’État ?

A travers sa réponse au Conseil d’État, la CJUE donne une solution pratique à appliquer dans le contexte de la mise en œuvre de dispositifs de responsabilité élargie des producteurs, basés sur le principe du pollueur-payeur inscrit dans le droit de l’UE. Concrètement, elle vient préciser les critères de qualification d’une mesure de ressource d’État en évitant tout automatisme malvenu (I). En parallèle, cet arrêt préjudiciel vient parachever le retour à une approche plus raisonnée voire pragmatique de cette notion à même de garantir une sécurité juridique accrue aux États membres et aux entreprises (II).

I - Un retour nécessaire à l’essence de la notion de ressources d’État

L’affaire opposant Eco TLC à la France s’inscrit dans un contexte juridique bien particulier qui mêle obligations découlant du droit de l’UE et incompatibilité des aides d’État. Pour en mesurer toute la complexité et l’intérêt, il convient de revenir un instant sur le cadre juridique tant national qu’européen.

En substance, le litige remet en cause le régime de responsabilité élargie des producteurs en matière de gestion des déchets, plus spécifiquement son mécanisme de financement. Le problème soulevé est d’autant plus sensible qu’il constitue l’une des applications essentielles du principe du pollueur-payeur [6], inscrite en droit de l’UE à l’article 191, paragraphe 2 TFUE, et mise en œuvre dans le domaine de la gestion des déchets en Europe par la Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008, relative aux déchets [7]. Ce mécanisme a été imaginé afin que les responsables de fabrication et de la mise sur le marché de produits assument la gestion de la fin de vie de leurs produits, c'est-à-dire le passage à l’état de « déchet » dans le but d’améliorer leur recyclage et de développer l’économie circulaire.

Bien entendu, la transcription en droit national de ce principe exige la création de règles particulières tant pour l’organisation de la filière que pour son financement. Ici, le litige porte spécifiquement sur le mécanisme appliqué aux produits TLC par la France. Selon ce dernier, les metteurs sur le marché, producteurs, importateurs ou distributeurs de produits TLC, doivent « contribuer ou […] pourvoir au recyclage et au traitement des déchets » qui en sont issus [8]. En théorie, le système propose une alternative pour accomplir cette obligation, soit en soutenant financièrement un organisme agréé, soit organisant un système individuel de recyclage et de traitement de ces déchets [9]. En pratique, la filière s’est ordonnée autour d’un seul éco-organisme agréé par les pouvoirs publics [10]. Ce mécanisme possède deux faces, l’une amont l’autre aval. Concrètement, des contributions sont versées à ce dernier, calculées sur la base d’un cahier des charges légal, appelées contributions amont. Ensuite, il reverse des soutiens financiers aux opérateurs de tri des déchets pour leur traitement et leur recyclage, selon des objectifs déterminés par le même cahier des charges, appelées contributions aval.

L’incertitude sur la compatibilité d’un tel mécanisme avec le droit des aides d’État tient à la technique mixte de calcul des contributions amont et aval. En effet, selon « l’article R. 543-215, premier alinéa, du Code de l’environnement (N° Lexbase : L9280IAX), les organismes agréés déterminent le montant global de la contribution financière qu’ils perçoivent »  [11] afin « de manière à couvrir, chaque année, les dépenses résultant de l’application du cahier des charges mentionné à l’article R. 543-214 dudit code (N° Lexbase : L7529IQW)» [12]. Ainsi, ils ont la maitrise du barème amont. Toutefois, ce même document précise les objectifs à atteindre par le titulaire de l’agrément, ses missions mais aussi ses relations avec les contributeurs et les opérateurs de tri. C’est dans ce cadre que l’annexe III du cahier des charges pose les modalités de calcul de ces différents types de soutiens financiers [13]. En d’autres termes, les éco-organismes agréés n’ont pas de contrôle total sur le barème aval.

Dès lors, un doute plane sur le rôle de l’État dans le financement de cette filière, compte tenu de l’origine légale des éléments de détermination des montants à verser, et de la présence d’un censeur d’État aux réunions du conseil d’administration de l’éco-organisme agréé. Cette difficulté a pris définitivement corps dans l’arrêté du 19 septembre 2017, modifiant l’arrêté du 3 avril 2014, qui a revalorisé le montant du soutien à la pérennisation en révisant un élément du calcul. Pour Eco TLC, il s’agit d’une aide d’État nouvelle et illégale qui aurait dû être notifiée à la Commission. La réaction de l’organisme n’est pas dénuée de fondement, bien au contraire, son interrogation se base sur une incertitude réelle quant à la qualification de certaines mesures d’aides d’État au regard des quatre conditions cumulatives prévues par l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En l’espèce, il s’agit d’un doute sur la première d’entre elles tenant à l’intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État.

Cette condition de « ressources d’État » exige pour que des avantages puissent être qualifiés d’« aides », qu’ils soient, d’une part, accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, qu’ils soient imputables à l’État. Au caractère succinct de la formulation, la jurisprudence de la CJUE a substitué un corpus extrêmement important afin d’appréhender la multitude des situations envisageables et garantir l’effet utile du principe d’incompatibilité des aides d’État. Néanmoins, si la volonté a toujours été la même, elle n’a pas empêché de nombreux tâtonnements sur la meilleure formule à adopter.

Très logiquement, la notion de « ressources d’État » renvoie à deux éléments, l’imputabilité à l’État et le contrôle exercé par ce dernier sur des fonds, quel qu’en soit la nature. Si l’approche est pragmatique, elle pose une difficulté essentielle, à savoir la relativité de la notion de contrôle. Cette situation s’est traduite par des jurisprudences divergentes et difficilement réconciliables. Il fallu attendre l’arrêt « Sloman Neptun » [14] pour que la CJUE prenne une position plus tranchée. Au lieu de choisir une interprétation extensive de la notion de ressources d’État, qui aurait conduit à qualifier ainsi tout avantage sélectif imputable à l’État d’aide sans qu’il implique une contrainte financière pour ce dernier, la CJUE adopta une vision plus restrictive, qui imposa que la mesure en question fasse porter le fardeau financier à l’État directement ou indirectement [15].

Dès lors pourquoi revenir sur cette notion aujourd’hui ? En fait, si l’interprétation semblait acquise, la volonté d’assurer l’effet utile de l’article 107, paragraphe 1, TFUE a conduit à raffiné sans cesse les critères d’interprétations. Ainsi, la complexification des mécanismes de soutien aux entreprises et les développements en matière de protection de l’environnement ont fait émerger de nouveaux régimes mêlant personnes privées et obligations publiques pour lesquels des suppléments d’analyses ont été nécessaires.

L’étape essentielle arrive avec l’affaire « PreussenElektra » qui confirme que des paiements obligatoires effectués directement entre personnes privées ne constituaient pas des ressources d’État même si cette contrainte émanait d’un État membre [16]. La même logique fut suivi dans les arrêts « Aiscat » [17] et « Trajektna luka Split » [18]. La situation s’est en fait compliquée dans des affaires postérieures dès lors que l’obligation de paiement était corrélée à une forme de compensation pour la surcharge occasionnée par cette dernière [19], voire était gérée par un organisme spécialement institué à cet effet  [20].

A la lumière de la jurisprudence complexe sur cette notion, un doute existait sur la possible incompatibilité d’un régime tel que celui d’espèce, notamment s’agissant de sa contribution aval. En effet, l’imputabilité à l’État du régime ne faisait aucun doute, d’ailleurs la CJUE ne consacre que très peu de développements à cette question. Pour elle, il apparait clairement que ce dispositif a été « institué par des textes de nature législative et réglementaire, à savoir le Code de l’environnement ainsi que l’arrêté du 3 avril 2014, tel que modifié par l’arrêté du 19 septembre 2017 » [21]. Naturellement, l’enjeu du contrôle de l’État sur les fonds, seconde branche de la notion de ressources d’État, s’avère bien plus complexe à qualifier compte tenu de la nature hybride du régime mis en place.

II - Une approche réaliste au service de la sécurisation de l’action des États membres

La CJUE sépare avec beaucoup de pédagogie les étapes de son raisonnement et surtout insiste sur la nécessaire conciliation entre l’esprit et la lettre du TFUE. Comme l’avait parfaitement fait l’Avocat Général Jacobs à l’occasion de ses conclusions dans l’affaire « PreussenElektra » [22], la rédaction en deux temps de la première condition de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, a pour objectif d’« éviter toute possibilité de contourner les règles relatives aux aides d'État au moyen d'un octroi décentralisé et/ou privatisé de l'aide » [23]. Il ne s’agit pas de protéger la concurrence contre toutes les mesures étatiques mais uniquement celles financées au moyen de fonds publics [24]. A l’époque, il rappelait avec beaucoup de prévoyance qu’« aucune règle dans le système mis en place par l'article 93 [108 TFUE] n'aborde les problèmes spécifiques des entreprises qui doivent financer l'aide accordée à d'autres entreprises » [25].

Logiquement, l’arrêt reprend la même structure. Dans une interprétation téléologique et systémique du TFUE, les juges insistent sur l’approche restrictive de la notion de ressources d’État qui vise « seulement à inclure dans cette notion les avantages qui sont accordés directement par l’État ainsi que ceux qui le sont par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État » [26] afin « que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d’aides [ne puisse permettre] de contourner les règles relatives aux aides d’État » [27], dans le but de préserver l’effet utile de l’incompatibilité posée par 107, paragraphe 1, TFUE.

Une fois le principe fermement rappelé, la CJUE passe en revue plusieurs critères permettant de qualifier la nature de la contribution aval.

Si l’imputabilité à l’État du régime de responsabilité élargie du producteur est établie, les juges soulignent d’abord que la contribution financière n’est pas obligatoire du fait de l’existence d’une alternative [28]. Pour eux, il en résulte que ces contributions ont un caractère privé à l’origine [29], qu’elles conservent tout au long de leur parcours entre opérateurs économiques de droit privé [30]. En conséquence, ces fonds n’impliquent aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État [31] car elles « ne transitent jamais par le budget de l’État ou par celui d’une autre entité publique et ne passent jamais entre les mains des pouvoirs publics » [32].

Toutefois, un contrôle sur les fonds peut exister sans qu’il y ait nécessairement de transfert de ressources d’État [33]. La CJUE indique qu’il faut rechercher dans quelle mesure les autorités publiques peuvent effectivement utiliser ces fonds, c'est-à-dire s’ils sont à leur disposition [34]. En fait, elle insiste sur l’idée que le contrôle exercé doit être étroit. Pour le mesurer, il faut déterminer le degré d’autonomie de l’éco-organisme par rapport à l’État, c'est-à-dire sa capacité à diriger ou influencer l’administration des fonds par rapport au type et au degré de contrôle des autorités publiques dessus [35].

Ainsi, d’une part, la CJUE relève que le principe légal d’affectation exclusive de ces fonds empêche l’État d'en disposer comme bon lui semble [36] et d’autre part, que bien que le barème aval soit fixé par l’État, l’éco-organisme doit pouvoir influer sur les montants des soutiens financiers et leur affectation aux opérateurs de tri de manière prépondérante afin d’écarter tout risque de contrôle de l’État sur les fonds [37].

Néanmoins, la CJUE reste prudente sur la solution d’espèce. Elle invite la juridiction de renvoi à s’assurer in concreto que l’éco-organisme dispose d’une marge d’autonomie tangible qui exclut, sans aucun doute, tout pouvoir de direction et d’influence sur l’administration des fonds de la part des autorités publiques [38]. Enfin, le dernier élément porte sur le contrôle exercé sur l’éco-organisme lui-même et non les fonds. La CJUE relève que le censeur d’État ne possède pas de droit de vote au conseil d’administration, qu’il n’a qu’un rôle passif d’information ce qui empêche de considérer l’existence d’un contrôle fort sur l’éco-organisme une fois celui-ci agréé [39]. 

L’arrêt écarte toute qualification automatique et appelle la juridiction de renvoi à mener une analyse réaliste et pragmatique des éléments constitutifs de la notion de « ressources d’État ».

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