[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Juin 2016

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Cette chronique revient d'abord sur la question du droit à l'indemnisation d'un sous-locataire qui n'a pas été dénoncé par l'exproprié suite à la cession amiable de son bien (Cass. civ. 3, 16 juin 2016, n° 15-18.143, FS-P+B). Seront également abordés deux arrêts du Conseil d'Etat concernant le contrôle de légalité des déclarations d'utilité publique, l'un faisant une rare application positive de la théorie bilan pour une opération d'envergure (CE 1° et 6° s-s-r., 15 avril 2016, n° 387475, publié au recueil Lebon), l'autre précisant le contrôle qui doit être opéré sur la nécessité de l'expropriation (CE, 8 juin 2016, n° 375162, inédit au recueil Lebon).

• Droit du sous-locataire à obtenir une indemnité d'éviction suite à une cession amiable (Cass. civ. 3, 16 juin 2016, n° 15-18.143, FS-P+B N° Lexbase : A5441RTP)

L'arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 16 juin 2016 vient préciser quels sont les effets de la cession amiable d'un immeuble nécessaire à la réalisation d'un projet déclaré d'utilité publique sur le droit à indemnité d'un sous-locataire. En application de l'article L. 12-2 du Code de l'expropriation, devenu article L. 222-2 (N° Lexbase : L2889KIT), "l'ordonnance d'expropriation éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés". Le même article précise "qu'il est en est de même des cessions amiables consenties après déclaration d'utilité publique". Il n'est pas nécessaire, dans cette hypothèse, contrairement au cas des cessions amiables intervenues avant la déclaration d'utilité publique, qu'une ordonnance de donné acte soit intervenue.

En l'espèce, le transfert de propriété était intervenu par voie de cession amiable après la déclaration d'utilité publique au profit de la société X. La même société avait ensuite saisi le juge de l'expropriation en vue qu'il fixe l'indemnité d'éviction revenant au locataire de ce bien, la société Y. C'est à ce stade de la procédure qu'est intervenue volontairement la société Z, en sa qualité de sous-locataire, afin de solliciter également une indemnité d'éviction.

Si les cessions amiables intervenues après la déclaration d'utilité publique ont pour effet d'éteindre les droits réels et personnels attachés aux biens, comme dans l'hypothèse où intervient une ordonnance d'expropriation, la question se pose de savoir si les mesures d'information prévues par les articles L. 13-2 (N° Lexbase : L2918HLN) et R. 13-15 (N° Lexbase : L3122HL9) du Code de l'expropriation sont également applicables dans le cadre de telles cessions. C'est cette question inédite qui est tranchée en l'espèce par la Cour de cassation.

L'article L. 13-2 prévoit qu'"en vue de la fixation des indemnités, l'expropriant notifie aux propriétaires et usufruitiers intéressés soit l'avis d'ouverture de l'enquête, soit l'acte déclarant l'utilité publique, soit l'arrêté de cessibilité, soit l'ordonnance d'expropriation". Ensuite, "le propriétaire et l'usufruitier sont tenus d'appeler et de faire connaître à l'expropriant les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes". Enfin, "les intéressés autres que ceux mentionnés aux articles L. 311-1 (N° Lexbase : L7977I49) et L. 311-2 (N° Lexbase : L7978I4A) sont mis en demeure de faire valoir leurs droits par publicité collective et tenus de se faire connaître à l'expropriant, à défaut de quoi ils sont déchus de tous droits à indemnité" (1).

Lorsque ces formalités ne sont pas respectées, les personnes concernées sont irrecevables à demander une indemnité à l'expropriant, en tout cas si ce dernier ignore leur existence. Il a ainsi été jugé qu'en l'absence d'une dénonciation par un propriétaire d'un locataire, et alors qu'il n'est pas établi que la qualité du locataire ait été connue de l'expropriant, la demande de paiement d'indemnité faite, à titre principal, par ce locataire n'est pas recevable (2). Dans cette hypothèse, cependant, l'intéressé pourra exercer une action en responsabilité contre le propriétaire ou l'usufruitier négligent (3).

Dans la présente affaire, les juges du fond avaient relevé que les règles visées par les articles L. 13-2 et R. 13-15 du Code de l'expropriation n'avaient pas été respectées, l'ancien propriétaire ayant omis de dénoncer l'existence du bail. La cour d'appel avait également relevé que l'expropriant n'avait pas eu connaissance du contrat de sous-location, laquelle n'avait pas été mentionnée par l'acte de vente du bien dans le cadre de la cession amiable.

Toutefois, les juges de la Cour de cassation considèrent que les dispositions des articles L. 13-2 et R. 13-15 du Code de l'expropriation n'ont pas vocation à s'appliquer à une cession amiable. En effet, dès lors que l'extinction des droits réels et personnels existant sur le bien cédé ouvre droit à l'indemnisation des titulaires de ces droits, en application de l'article L. 12-2, la cour d'appel d'Aix-en-Provence ne pouvait se fonder sur les dispositions susvisées pour écarter la demande d'indemnité du sous-locataire. La solution est logique : si la lecture des textes indique que la cession amiable intervenue après la déclaration d'utilité publique a les mêmes effets que l'ordonnance d'expropriation, elle ne permet pas de considérer que le droit à réparation d'un sous-locataire exige qu'il ait été dénoncé par l'ancien propriétaire.

• Absence d'utilité publique du projet de ligne TGV entre Poitiers et Limoges (CE 1° et 6° s-s-r., 15 avril 2016, n° 387475, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4292RIS)

A l'occasion d'un arrêt rendu le 15 avril 2016, le Conseil d'Etat annule le décret n° 2015-18 du 10 janvier 2015, déclarant d'utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation de la ligne à grande vitesse "Poitiers-Limoges" (N° Lexbase : L5011I7Q). D'une part, du point de vue de la légalité externe, les juges considèrent que l'évaluation socio-économique, qui doit être jointe au dossier d'enquête publique pour les grands projets d'infrastructures, ne répond pas aux exigences définies par le Code des transports. D'autre part, du point de la légalité interne, le bilan de l'opération projetée est négatif.

I - Un dossier d'enquête public insuffisamment précis

La déclaration d'utilité publique intervient au terme d'une enquête publique dont le déroulement est régi par le Code de l'environnement lorsque sont en cause des "projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact" (4). Comme le précise l'article L. 122-1 du même code (N° Lexbase : L8199I4G), il s'agit de "projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine". Le tableau annexé à cet article précise que sont notamment concernés les projets d'infrastructures ferroviaires ce qui vise, d'une part, les voies pour le trafic ferroviaire à grande distance à l'exclusion des voies de garage et, d'autre part, les autres voies ferroviaires de plus de 500 mètres.

Le contenu minimum de ce dossier est précisé par les articles L. 123-12 (N° Lexbase : L1282ISB) et R. 123-8 (N° Lexbase : L2825KWK) du Code de l'environnement. Le contenu de l'étude d'impact, qui constitue le principal élément du dossier d'enquête publique environnementale, est quant à lui défini par l'article R. 122-5 (N° Lexbase : L5487IRN). Cet article distingue les éléments qui doivent toujours figurer dans l'étude d'impact, des éléments spécialement exigés pour certain types de projets. Le III de l'article R. 122-5 renvoie ainsi aux éléments concernant spécifiquement les grandes infrastructures de transport, notamment les infrastructures ferroviaires. Parmi ces éléments figure notamment "une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité". Plus précisément encore "cette analyse comprendra les principaux résultats commentés de l'analyse socio-économique lorsqu'elle est requise par l'article L. 1511-2 du Code des transports (N° Lexbase : L8064INY)".

La notion de grande infrastructure de transport avait été définie par l'article 2 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984, pris pour application de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (N° Lexbase : L6771AGU). Ces dispositions ont ensuite été abrogées et codifiées à l'article L. 1511-2 et suivants et R. 1511-1 (N° Lexbase : L2985I3X) et suivants du Code des transports.

En général, le juge administratif opère un contrôle assez lâche du contenu de l'étude socio-économique, au regard des prescriptions du Code des transports. En particulier, l'absence d'éléments devant figurer dans l'évaluation socio-économique n'entraîne pas nécessairement l'annulation de la déclaration d'utilité publique, à partir du moment où ces éléments figurent à d'autres endroits du dossier soumis à enquête préalable. Tel est le cas, par exemple, lorsque l'évaluation socio-économique ne comprend pas le rappel de certains coûts indirects de l'opération envisagée figurant dans la notice explicative.

En l'espèce, cependant, le Conseil d'Etat prône une application particulièrement rigoureuse des textes en vigueur et plus particulièrement de l'article R. 1511-4 du Code des transports (N° Lexbase : L4280K8Z) qui précise que "l'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : [...] / 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière". L'article R. 1511-5 du même code (N° Lexbase : L4283K87) précise quant à lui que cette évaluation doit comporter "une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel [qui] comporte l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification".

Or, en l'espèce, les juges relèvent que le dossier d'enquête publique préalable "s'est borné à présenter les différentes modalités de financement habituellement mises en oeuvre pour ce type d'infrastructures et les différents types d'acteurs susceptibles d'y participer". En outre, il ne contient aucune information précise relative au mode de financement et à la répartition des coûts envisagés pour ce projet. Les juges estiment, en conséquence, qu'eu égard notamment au coût de construction, l'insuffisance dont se trouve entachée l'évaluation économique et sociale a eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative, ce qui fait que le décret devait être considéré comme adopté dans des conditions irrégulières.

II - Un bilan négatif

Du point de vue de la légalité interne, le Conseil d'Etat fait usage de la théorie du bilan en vertu de laquelle "une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l''intérêt qu'elle présente". Cette jurisprudence a été inaugurée par le célèbre arrêt d'Assemblée du Conseil d'Etat du 28 mai 1971 "Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé Ville Nouvelle Est" (6). Toutefois, ce sont des décisions plus récentes qui ont intégré dans les éléments du bilan la prise en compte à "d'autres intérêts publics" (7) et "la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement" (8).

Mais si l'apparition de la théorie du bilan paraît avantageuse pour les requérants, elle aboutit en réalité assez peu fréquemment à des annulations. D'une façon générale, plus une opération est d'envergure, plus le juge aura tendance à estimer que les avantages qu'elle présente sont supérieurs aux inconvénients occasionnés (9). En pratique, seules les erreurs manifestes sont sanctionnées ce qui, de façon tout à fait paradoxale, rapproche le contrôle maximum du contrôle restreint (10).

De fait, depuis l'arrêt "Ville nouvelle-est", le juge administratif n'a censuré que très peu de projets d'envergure sur le fondement de la théorie du bilan. L'arrêt rapporté constitue en cela une espèce rare. On peut citer, parmi les rares hypothèses d'annulation de grands projets, l'arrêt d'Assemblée du 28 mars 1997 "Association contre le projet d'autoroute transchablaisienne et a." (11), à l'occasion duquel le Conseil d'Etat a annulé une déclaration d'utilité publique relative à un projet de construction d'autoroute compte tenu de son caractère très coûteux et peu utile en raison de l'abandon de la partie du projet qui devait se prolonger en Suisse. De même, a été annulée la déclaration d'utilité publique relative à un projet de construction d'un barrage ne présentant qu'une faible utilité au regard des objectifs annoncés qui visaient à favoriser la production d'huîtres dans le bassin de Marennes-Oléron, et à soutenir les débits d'étiage de rivières (12).

Dans la présente affaire, c'est également le coût de l'opération -1,6 milliards d'euros dont le financement n'est pas assuré- rapportée à sa faible utilité du projet qui conduit le Conseil d'Etat à annuler la déclaration d'utilité publique contestée. Plus précisément, les juges ont relevé que les temps de parcours affichés font l'objet d'incertitudes et que l'évaluation de la rentabilité économique et sociale du projet est inférieure au niveau habituellement retenu par le Gouvernement pour apprécier si une opération peut être regardée comme utile. En outre, si le projet est principalement justifié par des considérations d'aménagement du territoire, la liaison qu'il prévoit se présente comme un simple barreau se rattachant au réseau ferroviaire à grande vitesse dont il n'est pas envisagé le prolongement. Par ailleurs, la mise en oeuvre du projet aura pour effet un report massif de voyageurs de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse vers la ligne à grande vitesse, ce qui devra impliquer une diminution de la fréquence du trafic sur cette ligne et donc une dégradation de la desserte des territoires situés entre Orléans et Limoges. Enfin, en déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction, dont l'engagement est envisagé entre 2030 et 2050, le Gouvernement n'a pas satisfait à la réserve formulée par la commission d'enquête tendant à ce que ces travaux soient programmés à un horizon suffisamment rapproché. Ainsi, l'adoption immédiate du décret porte une atteinte très importante aux droits des propriétaires des terrains dont la déclaration d'utilité publique autorise l'expropriation dans un délai de quinze ans. Il en résulte que les inconvénients du projet l'emportent sur ses avantages dans des conditions de nature à lui faire perdre son caractère d'utilité publique.

• Les juges du fond doivent préciser en quoi des terrains permettent eu égard à leurs caractéristiques et à la nature de l'opération projetée de réaliser celle-ci sans expropriation (CE 6° ch., 8 juin 2016, n° 375162, inédit au recueil Lebon [LXB=A2401RSQ])

L'arrêt n° 375162 rendu par le Conseil d'Etat le 8 juin 2016 met un terme final au contentieux opposant la Commune de Levallois-Perret à un propriétaire qui contestait la légalité d'une déclaration d'utilité publique visant à la réalisation par cette commune de la construction d'un immeuble collectif de sept étages comportant vingt-sept logements sociaux. Dans un premier arrêt remarqué rendu le 19 octobre 2012, le Conseil d'Etat avait précisé la méthodologie du contrôle de la légalité interne des déclarations d'utilité publique (13). Ce contrôle impose que soient successivement et séparément analysés l'intérêt général de l'opération projetée, la nécessité de l'opération, et le bilan de l'opération. Or, dans cette affaire, la cour administrative d'appel de Versailles avait intégré la prise en compte de la nécessité de l'opération parmi les éléments du bilan avant d'annuler la déclaration d'utilité publique (14). Cet arrêt avait été cassé par le Conseil d'Etat qui avait estimé qu'en tenant compte "de la disponibilité par la commune de terrains et immeubles non pour vérifier l'impossibilité de réaliser l'opération litigieuse dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation mais pour apprécier le caractère excessif des inconvénients présentés par cette opération", la cour avait commis une erreur de droit.

L'affaire avait été ensuite renvoyée à la cour administrative d'appel de Versailles qui avait considéré que l'expropriation n'était pas nécessaire, dès lors que la commune était propriétaire, dans le secteur concerné par l'opération, de différents terrains susceptibles de permettre la construction de plusieurs dizaines de logements sociaux dans des conditions équivalentes (15). Cet arrêt fait l'objet d'une nouvelle cassation, cette fois-ci motivée par une motivation insuffisante, la cour ayant omis de préciser en quoi, compte tenu de l'argumentation détaillée présentée par la commune contestant ce point, ces terrains permettaient, eu égard à leurs caractéristiques et à la nature de l'opération projetée, de réaliser celle-ci sans expropriation.

Conformément aux dispositions de l'article L. 821-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3298ALQ), le Conseil d'Etat n'a pas d'autre choix, après cette seconde cassation, que de trancher l'affaire au fond. Il confirme une appréciation très restrictive de la notion de "conditions équivalentes" permettant de conclure à l'absence de nécessité de l'opération. Dans ce sens, il a été jugé, par exemple, que le fait qu'une commune disposait de terrains pour réaliser un parc de stationnement, ne retire pas à l'opération son caractère d'utilité publique, dès lors que leur situation par rapport au centre-ville est différente de celle des terrains expropriés (16). De même, dans une autre affaire, le Conseil d'Etat a jugé que si la commune expropriante était propriétaire d'un terrain proche du centre-ville, qui ne comportait pas de bâtiment préexistant, il ressort du dossier que celui-ci n'aurait pas "permis de réaliser dans des conditions équivalentes l'installation des services techniques de la commune en vue de laquelle la déclaration d'utilité publique a été prononcée" (17). Ce n'est que dans de rares hypothèses que les juges vont admettre que l'expropriant dispose de terrains non affectés qui lui permettraient de réaliser l'opération projetée dans des conditions équivalentes. Dans un arrêt qui concernait un projet de construction d'une mairie, le Conseil d'Etat a ainsi pu conclure à l'illégalité de la déclaration d'utilité publique dès lors que la commune "était propriétaire de plusieurs parcelles qui, par leur situation et leur superficie, étaient de nature à permettre l'exécution dudit projet dans des conditions équivalentes et sans recourir à la procédure" (18).

Tel n'est pas le cas en l'espèce. Les juges relèvent en effet que le projet concerne un secteur déterminé de la commune et que les diverses parcelles mentionnées par les requérants "eu égard à leur situation, leur superficie, leur configuration, ou à leur disponibilité" ne sont pas de nature à permettre de réaliser l'opération projetée dans des conditions équivalentes, et cela pour trois raisons. Tout d'abord, certaines parcelles -qui auraient pu accueillir le projet- sont trop éloignées du quartier dans lequel la commune souhaite le réaliser. D'autres parcelles sont situées dans ce quartier, mais elles ont une emprise insuffisante pour accueillir l'ensemble d'un projet, et cela d'autant que celui-ci prévoit une "marge verte". Enfin, d'autres parcelles également situées dans ce quartier sont déjà affectées à un autre usage ou à un projet précisément envisagé. En conséquence, le Conseil d'Etat considère que la déclaration d'utilité publique contestée est légale.

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(1) Ces dispositions figurent désormais aux articles L. 311-1 à L. 311-3 du Code de l'expropriation.
(2) Cass. civ. 3, 27 juin 1979, n° 78-70.143 (publié au bulletin N° Lexbase : A2214CK9), Bull. civ. III, n° 144.
(3) Cass. civ. 3, 11 mars 2009, n° 07-19.822, FS-D (N° Lexbase : A7038EDZ), AJDI, 2009, p. 464, note R. Hostiou, RD imm. 2009, p. 347, obs. C. Morel.
(4) C. envir., art. L. 123-2 (N° Lexbase : L2915KIS).
(5) CE 8° et 9° s-s-r., 29 avril 1998, n° 187801 (N° Lexbase : A7749ASS), Tables, p. 672, LPA, 18 novembre 1998, p. 21, note J. Morand-Deviller, RD imm., 1998, p. 625, note P.H.
(6) Rec. p. 409, concl. G. Braibant, D., 1972, jurispr. p. 194, note J. Lemasurier, RDP, 1972, p. 454, note M. Waline, AJDA, 1971, p. 404, chron. D. Labetoulle et X. Cabanes, concl. G. Braibant, Rev. adm., 1971, p. 422, concl. G. Braibant, JCP 1971, II, 16873, note M. Homont, CJEG 1972, p. 35, note J. Virole.
(7) CE Sect., 20 octobre 1972, n° 78829 (N° Lexbase : A3887B8H), Rec. p. 657, concl. J.Morisot, RDP, 1973, p. 843, concl. J. Morisot, AJDA, 1972, p. 576, chron. X. Cabanes et Léger, JCP éd. G, 1973, II, 17470, note R. Odent, CJEG, 1973, p. 60, note J. Virole.
(8) CE 6° et 1° s-s-r., 10 mars 2010, n° 314114, n°^s 314476, 314463, 314477, 314581 (N° Lexbase : A7961ETZ), Tables, p.672, BJCL, 2010, p. 170, concl. C. Roger-Lacan, obs. M.G, Constitutions, 2010, 433, obs. Y. Aguila, JCP éd. A 2011, act. 239, JCP éd. G, 2010, 741, Nouv. Cah. Cons. const. 2010, p. 268, note A. Vidal-Naquet.
(9) Voir ainsi pour la construction de lignes ferroviaires, CE 3° s-s., 28 décembre 2009, n° 311831 (N° Lexbase : A0359EQD) ; CE, 28 mars 2011, n° 330256 (N° Lexbase : A3739HMG) ; CE 2° et 7° s-s-r., 2 juin 2010, n°^s 328916, n° 328930 (N° Lexbase : A2060EYX).
(10) V. sur ce point P. Wachsmann, Un bilan du bilan en matière d'expropriation : la jurisprudence "Ville Nouvelle Est" 30 ans après, in Gouverner, administrer, juger, Liber amicorum Jean Waline, Dalloz, 2002, p. 733.
(11) CE, 28 mars 1997, n° 170856, 170857 (N° Lexbase : A9069ADA), Rec. p. 121, AJDA, 1997, p. 545, obs. P. Chrestia, RDP, 1997, p. 1433, note M. Waline, RFDA, 1997, p. 739, concl. M. Denis-Linton, note F. Rouvillois, RJE, 1997, p. 397, concl. M. Denis-Linton.
(12) CE Sect., 22 octobre 2003, n° 231953 (N° Lexbase : A9588C9Y), Rec. p. 417, AJDA, 2004, p. 1193, note R. Hostiou, Collectivités-intercommunalité 2004, comm. 5, obs. L. Erstein.
(13) CE 6° et 1° s-s-r., n° 343070 (N° Lexbase : A7055IUT), Constr.-Urb., 2012, comm. 174, note L. Santoni, Dr. rur. 2013, comm. 65, nos obs., JCP éd. A, 2012, act. 718, obs. C.-A.Dubreuil.
(14) CAA Versailles, 24 juin 2010, n° 09VE01036, 09VE01180 (N° Lexbase : A2651E7C).
(15) CAA Versailles, 19 novembre 2013, n° 12VE03597 (N° Lexbase : A0922RUP).
(16) CE 6° et 2° s-s-r., 7 février 1992, n° 92781 (N° Lexbase : A5509ARH).
(17) CE, 5 mars 1997, n° 138687 (N° Lexbase : A8809ADM), Rec. p. 73, RD imm., 1997, p. 422, chron. C. Morel et M. Denis-Linton.
(18) CE 8° et 3° s-s-r., 3 avril 1987, n°^s 64995 (N° Lexbase : A3311APC), 65230 (N° Lexbase : A3312APD), Rec. p. 121, AJDA, 1987, p. 549, obs. X. Prétot. V. dans le même sens CAA Douai, 26 mai 2005, n° 03DA01094 (N° Lexbase : A2738DKM) ; CAA Marseille, 19 décembre 2011, n° 09MA01995 (N° Lexbase : A5272IGD).

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