[Questions à...] Quelle indemnisation pour les victimes d'essais nucléaires ? - Questions à Hervé Arbousset, Maître de conférences en droit public à l'Université de Haute-Alsace (H.D.R.)

Dans trois arrêts rendus le 7 décembre 2015, le Conseil d'Etat a précisé les conditions d'application du régime d'indemnisation des victimes de maladies résultant d'une exposition aux rayonnements ionisants due aux essais nucléaires. La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français (N° Lexbase : L2038IGL), prévoit qu'en principe, quand une personne souffre d'une maladie radio-induite alors qu'elle a séjourné, pendant des périodes déterminées, dans des zones situées en Polynésie française ou en Algérie, sa maladie est regardée comme ayant été causée par son exposition aux rayonnements ionisants dus aux effets nucléaires. Elle a alors droit à une indemnisation du fait de la responsabilité de l'Etat. Toutefois, la loi prévoit que cette présomption de causalité peut être renversée lorsqu'il est établi que le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable, en raison de la nature de la maladie qui s'est déclarée et des conditions d'exposition de la personne. Pour faire le point sur cette problématique dont le caractère flou peut donner lieu à de multiples interprétations, Lexbase Hebdo - édition publique a rencontré Hervé Arbousset, Maître de conférences en droit public à l'Université de Haute-Alsace (H.D.R.), directeur du Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des catastrophes (CERDACC, EA3992). Lexbase : Quel bilan tirer de la mise en oeuvre de la loi du 5 janvier 2010 elle-même modifiée en 2013 ?

Hervé Arbousset : Réunie le 11 décembre 2012, la commission de suivi des conséquences des essais nucléaires (créée par la loi de 2010) a constaté que sur 786 dossiers déposés, 400 avaient donné lieu à un examen par le comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN). Il a recommandé d'allouer une indemnisation seulement pour neuf d'entre d'eux. Ainsi, 386 dossiers ont été écartés alors que 391, jugés recevables, ont été rejetés. Ainsi, le taux d'indemnisation s'élève à 2,25 % des dossiers recevables.

A l'occasion de la discussion de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (1), à l'initiative de parlementaires, la loi de 2010 a été modifiée, sensiblement et de manière bienvenue. Il a été, d'abord, décidé d'ériger le CIVEN en autorité administrative indépendante tout en excluant le ministre de la Défense du processus d'indemnisation puisque seul le CIVEN instruit les dossiers et, surtout, prend une décision de rejet ou non de la demande. Le législateur a, ensuite, notamment consacré un droit à indemnisation pour toute la Polynésie française, légalisé le réexamen obligatoire des dossiers rejetés sous l'empire du droit antérieur et la faculté pour les ayants droit des victimes décédées avant la promulgation de la loi de 2013 de saisir le CIVEN dans les cinq ans à compter de la promulgation de la loi, au titre du préjudice subi par la victime. Or, les chiffres sont têtus. Au 1er octobre 2015, sur 1024 dossiers déposés, 880 décisions ont été prises et seulement dix-neuf indemnisations ont été proposées. Ainsi, le taux d'indemnisation s'élève à 2,15 % des dossiers recevables.

Ces résultats sont très décevants pour les victimes et leurs ayants droit d'autant que pour le CIVEN, il suffit, seulement pourrait-on écrire, d'une probabilité de causalité supérieure à 1 % pour être indemnisé. Les causes de l'échec de l'application de la loi de 2010 sont multiples. Tout d'abord, elles tiennent au caractère restrictif des conditions géographiques et temporelles adoptées et à l'énumération limitative des maladies radio-induites prises en compte. Ensuite, le CIVEN peut démontrer que le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable. En effet, selon l'article 4 de la loi de 2010, lorsque les conditions temporelles et géographiques ainsi que celles tenant à la maladie développée sont avérées, "l'intéressé bénéficie d'une présomption de causalité à moins qu'au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable". Pour apprécier le caractère négligeable du risque, le CIVEN a défini et publié sa méthode qui repose, selon lui, "essentiellement" sur l'estimation de la dose reçue et sur la recherche d'"autres éléments" tenant notamment à l'âge, à la date du diagnostic, aux expositions médicales aux rayonnements ionisants et à d'autres risques professionnels, au tabagisme.

Lexbase : Comment le juge administratif a-t-il appréhendé la notion de risque négligeable ?

Hervé Arbousset : Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 2010, les actions contentieuses se sont multipliées donnant lieu à vingt-neuf arrêts de cours administratives d'appel et aux trois arrêts du Conseil d'Etat rendus le 7 décembre 2015.

Les juges d'appel prennent en compte les éléments factuels afin de déterminer si un risque peut être considéré comme négligeable ou non. Les victimes étaient-elles éloignées des lieux de tirs géographiquement, temporellement ? Ont-elles bénéficié d'une protection particulière ? Ont-elles été en contact avec des matières radioactives, des sols potentiellement pollués ? Y a-t-il eu des retombées radioactives ?... Globalement, les cours administratives d'appel valident la méthode du CIVEN qui ne repose pas exclusivement sur la constatation de la dose reçue. Et, elles rejettent les arguments des requérants qui invoquent, parfois, que certaines dosimétries étaient défectueuses, imprécises, mal utilisées ou qu'il y aurait eu des dissimulations de nature à infirmer les résultats. Selon certaines cours administrative d'appel, les allégations des victimes ne peuvent pas être systématiquement retenues, comme celles de tiers, leur fiabilité étant sujette à caution et devant, pour être prises en compte, être accompagnées d'autres documents. Cependant, les cours s'assurent que l'administration n'a pas été négligente dans la surveillance des doses reçues, négligence qui pourrait, aujourd'hui, se retourner contre le demandeur. En effet, l'administration ne peut pas soutenir qu'elle dispose seulement de dosimétries postérieures à la présence de la victime alors qu'au moment où celle-ci était présente sur le site, il est avéré qu'il y a eu deux tirs.

Sur vingt-neuf arrêts rendus par les cours administratives d'appel, vingt-sept concernaient l'appréciation du risque négligeable et dans huit d'entre eux, le risque a été jugé non négligeable.

Le Conseil d'Etat, quant à lui, s'appuie sur des éléments factuels et nécessairement en rapport avec la situation de la victime puisque l'éventuel renversement de la présomption de causalité relève de considérations subjectives. Le Conseil d'Etat se distingue du CIVEN. Afin d'apprécier le caractère négligeable du risque, il retient, d'abord, l'estimation de la dose reçue, puis, il se réfère aux "autres éléments permettant d'apprécier si le risque attribuable aux essais nucléaires peut ou non être regardé comme négligeable". En revanche, le Conseil d'Etat ne semble pas accorder autant d'importance au critère tenant à la dose reçue. Dès lors, les critères, tout à la fois factuels et personnels, participent à la détermination du caractère négligeable du risque lié aux essais nucléaires comme l'estimation de la dose reçue. Sans toutefois que la liste de ceux-ci, énumérée par le Conseil d'Etat, ait un caractère exhaustif. Ainsi, le CIVEN pourra retenir d'autres critères que ceux énoncés par le Conseil d'Etat ou prendre en compte ceux qu'il a lui-même consacrés et ceux énoncés par la Haute juridiction s'ils ne sont pas identiques.

Le Conseil d'Etat apprécie également les mesures de surveillance de la contamination interne et externe des personnes exposées qui ont été effectuées et dont les résultats peuvent être pris en compte dans le calcul de la dose reçue, sans que cela soit obligatoire. Plusieurs remarques s'imposent.

Tout d'abord, lorsque des mesures ont été effectuées, il ne suffit pas que le CIVEN prenne en compte leurs résultats pour évaluer si le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable. L'automaticité n'est donc pas de mise. En effet, en face des résultats des mesures de surveillance de la contamination interne et externe réalisées, l'autorité chargée d'examiner la demande ne peut pas les utiliser si ces mesures ne sont pas suffisantes au regard des conditions dans lesquelles l'intéressé a été exposé aux rayonnements ionisants, le risque apparaissant alors comme non négligeable. La difficulté essentielle tient au fait de savoir à quoi correspond l'expression "les mesures de surveillance [...] ont été [...] suffisantes". Il est regrettable que le Conseil d'Etat n'explicite pas ce que recouvre l'adjectif "suffisant". Il appartient au CIVEN de déterminer la justesse des mesures de surveillance internes et externes réalisées au regard des conditions concrètes dans lesquelles s'est trouvée la victime. Ont-elles été réalisées de manière à montrer leur pertinence à être prise en compte ? Si tel n'est pas le cas, il existe un doute et alors les résultats de ces mesures ne peuvent pas participer à la détermination de l'inexistence d'un risque attribuable aux essais nucléaires. Ainsi, lorsqu'au regard des circonstances, les mesures de surveillance externe et interne réalisées ne permettent pas de faire ressortir leur intérêt, il n'est pas possible d'utiliser leur résultat pour décider que le risque attribuable aux rayonnements ionisants est négligeable.

Ensuite, dans certaines situations, il n'existe pas de mesure de surveillance interne ou externe ni de données concernant des personnes qui auraient été dans la même situation que la victime "du point de vue du lieu et de la date de séjour". Alors, l'autorité compétente doit, en s'appuyant sur les critères contextuels et personnels disponibles, vérifier si ces mesures de surveillance "auraient été nécessaires". Si tel est le cas, cela signifie que le danger était avéré et donc que le risque n'est pas négligeable, la présomption de causalité ne pouvant pas être renversée. En revanche, si les mesures de surveillance n'étaient pas nécessaires parce que le danger était nul, sinon très faible, alors le risque apparaît comme négligeable et la présomption de causalité est renversée.

Le Conseil d'Etat, en décembre 2015, a cassé deux arrêts, l'un alors que la cour avait jugé le risque non négligeable (2) et l'autre alors que la cour avait adopté la solution inverse (3), renvoyant sur le fond les deux affaires à chacune de ces cours. Dans le troisième arrêt, il confirme la solution de la cour qualifiant le risque de négligeable (4).

Lexbase : La décision du 7 décembre 2015 menace-t-elle, selon vous, de futures demandes d'indemnisation de victimes et d'ayants droit ?

Hervé Arbousset : Le Conseil d'Etat, dans les trois arrêts rendus, valide la méthode du CIVEN. Si les critères adoptés, par ce dernier, permettent d'apprécier au cas par cas si la victime a vraisemblablement été contaminée suite à des essais nucléaires, il s'avère que leur nombre et la subjectivité qui les caractérisent rendent très incertaine l'adoption d'une solution favorable au demandeur. D'autant, que la prise en compte de multiples critères a priori de nature à faciliter l'indemnisation peut aboutir aussi à l'exclusion de celle-ci... Peut-être conscient de la difficulté pour les demandeurs d'obtenir une indemnisation par cette voie, le Conseil d'Etat, dans l'arrêt n° 378325, en propose une autre. Selon lui, en cas d'échec, le demandeur peut toujours prouver un lien de causalité direct et certain entre l'exposition aux rayonnements ionisants et la maladie développée. La Haute juridiction incite ainsi les requérants à engager une procédure de droit commun au titre de la responsabilité administrative. En définitive, la loi n'a pas amélioré la situation des victimes et de leurs ayants droit soucieux d'obtenir une indemnisation alors que c'était son objectif, obligeant alors à se tourner vers le droit de la responsabilité administrative.

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(1) Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013, relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (N° Lexbase : L2087IZC).
(2) CE 2° et 7° s-s-r., 7 décembre 2015, n° 386980, inédit au recueil Lebon, annulant CAA Versailles, 4ème ch., n° 13VE01910, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7041N4K).
(3) CE 2° et 7° s-s-r., 7 décembre 2015, n° 378323, inédit au recueil Lebon, annulant CAA Lyon, 6ème ch., 20 février 2014, n° 13LY01435 (N° Lexbase : A1023MPL).
(4) CE 2° et 7° s-s-r., 7 décembre 2015, n° 378325, publié au recueil Lebon, confirmant CAA Lyon, 6ème ch., 20 février 2014, n° 13LY00269 (N° Lexbase : A2303MPY).

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