[Focus] Les ports face aux turbulences du commerce international

Mots clés : conflits • ports • transports • terminaux • concessions

Tous les États de la planète, y compris ceux enclavés par rapport à la mer sont tributaires du transport maritime et des ports. Dans un contexte économico-politique international particulièrement instable, quelle incidence cette situation peut-elle avoir sur l'aménagement et l'exploitation des ports maritimes dès lors que les prévisions de trafic deviennent difficiles à établir ? Il y a certes les décisions douanières américaines imprévisibles qui influent sur le commerce international, mais aussi les conflits armés et les sanctions économiques frappant certains belligérants, le regroupement des grands armements, la modification de certaines routes maritimes. Des événements accidentels peuvent également compromettre le trafic maritime, comme ce fut le cas avec l'échouement du navire « Ever Given » dans le canal de Suez au mois de mars 2021 obligeant de nombreux navires venant d'Asie à contourner l'Afrique pour desservir l'Europe. Dans la situation géopolitique incertaine que nous connaissons, la réalisation de projets d'aménagement peut être remise en cause, de même que la desserte de certains ports par des armements maritimes. La stabilité des relations contractuelles résistera-t-elle aux turbulences qui affectent l'économie mondiale ?

I. L'impact du contexte international sur les relations de droit public

Les gestionnaires de ports ne peuvent pas être indifférents au contexte international dès lors qu'il peut avoir une incidence sur leurs activités. Comme l'effet papillon, un événement se déroulant loin d'infrastructures portuaires peut avoir des conséquences sur leur exploitation. Ainsi, un violent cyclone affectant les Antilles françaises peut priver un port métropolitain de son trafic de bananes. Le blocage du détroit d'Ormuz [1] en raison de conflits armés entre l'Iran, les États-Unis d'Amérique et Israël pénalise en particulier les ports méditerranéens, il affecte l'économie mondiale. Si l'embargo décidé par les autorités américaines permet tout de même le passage de quelques navires pétroliers, il est par ailleurs compensé par l'approvisionnement de certains États par des navires de la flotte fantôme affrétés par la Fédération de Russie qui exporte des hydrocarbures en violation des sanctions prises à son encontre depuis son invasion de l'Ukraine.

Lorsqu'un événement susceptible de compromettre l'aménagement ou l'exploitation d'un port se produit, « la personne publique qui a engagé une procédure de passation d'un contrat de concession ne  saurait être tenue de conclure le contrat ; qu'elle peut décider, sous le contrôle du juge, de renoncer à la conclure pour un motif d'intérêt général » [2].

Dans son rapport public de 1999, le Conseil d'État soulignait que « d'un point de vue jurisprudentiel, l'intérêt général se constate alors que l'utilité publique s'apprécie » [3]. Une personne de droit privé peut exercer une activité d'intérêt général qui ne constituera une mission de service public que si une personne publique qui en assure le contrôle lui confère ce caractère [4].

Il est reconnu que l'exploitation d'un port constitue une mission de service public, lequel « inclut, à la fois, la sécurité des biens et des personnes et le bon emploi des outillages et des ouvrages du port » [5]. Sachant que le développement économique est un objectif d'intérêt général [6], il revient à l'autorité portuaire d'adapter l'aménagement et l'exploitation du port à l'évolution du contexte dans lequel il se trouve. La guerre contre l'Iran laisse les autorités portuaires dans l'incertitude quant aux délais de livraison des hydrocarbures.   S'agissant des droits de douanes imposés par l'administration américaine à de nombreux États, ils suscitent également une imprévisibilité sur le volume des échanges commerciaux, leur remise en cause partielle par l'arrêt de la Cour suprême des États-Unis du 20 février 2026 ne dissipe pas les inquiétudes des opérateurs économiques.

Face à ces turbulences, les autorités portuaires, de même que leurs usagers ne peuvent pas saisir directement les instances de l'Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C) pour se plaindre des atteintes portées au commerce international. Pour la Cour de justice de l'Union européenne, « ces accords ne sont pas de nature à créer pour les particuliers des droits dont ceux-ci peuvent se prévaloir directement devant le juge en vertu du droit de l'Union » [7], le Conseil d'État adopte la même position [8].

Ce manque de visibilité ne permet pas de définir les mesures nécessaires pour adapter les ports maritimes à l'évolution du commerce mondial. En raison d'un manque d'informations claires et précises, la réflexion ne peut porter que sur la base de simples prévisions et non d'éléments relatifs à l'utilisation réelle de l'infrastructure [9]. Le blocage du détroit d'Ormuz provoque des effets en cascade sur divers secteurs de l'économie planétaire : augmentation du coût des transports maritimes, et terrestres, réduction des importations d'engrais, ralentissement de la production de matière plastique... Les ports sont nécessairement impactés par ces désordres.

En cas de résiliation d'un contrat de transport maritime en raison d'un bouleversement de son économie, il y a lieu de vérifier si l'origine de déficits résulte ou non d'un surestimation du volume de fret transporté [10]. Les gestionnaires de ports ne peuvent pas se borner à invoquer une situation périlleuse pour l'activité portuaire, ni se référer à des estimations aléatoires d'un rapport d'expert [11] pour justifier la résiliation d'une convention. Il faut que les informations sur lesquelles se fonde la décision présentent un caractère raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [12].

Les grands ports maritimes doivent prendre en compte le contexte international pour définir leurs grandes orientations et leurs modalités d'action dans leur projet stratégique [13]. En principe, le contenu de ce projet est révisé dans les cinq ans de son adoption, ou lorsque le positionnement stratégique ou politique de l'établissement  le nécessite [14].

Parfois, il est possible d'anticiper les évolutions du trafic maritime d'un port, c'est le cas à propos des encouragements par l'État et l'Union européenne à la décarbonation de la fabrication de l'acier. La mesure de réduction d'importations de charbon n'est pas en principe brutale, elle s'étale dans le temps. La mise en œuvre de cette politique peut avoir pour effet de rendre disponible pour d'autres trafics les zones qui étaient affectées au stockage de charbon, et de donner lieu le cas échéant à la modification des conventions de terminal ou des autorisations d'occupation temporaire du domaine public portuaire.

II. Les effets du bouleversement de l'économie mondiale sur les ports et leurs usagers

Alors que le trafic maritime bénéficiait jusqu'à présent d'une régularité et d'une prévisibilité croissantes, la guerre commerciale déclenchée par le Gouvernement américain, et les conflits armés qui se multiplient sur la planète ont plongé les autorités portuaires, les armements et les chargeurs dans l'incertitude.

Le retard des exportations peut générer un allongement de la durée du stockage des marchandises dans les zones portuaires, de même la durée des escales de navires peut être prolongée en raison du blocage de la navigation maritime dans certaines régions de la planète.

Le propriétaire des marchandises stockées sur le port qui a la faculté de les reprendre ne peut pas invoquer la force majeure pour échapper au paiement de la redevance d'occupation. De même, le stationnement prolongé d'un navire dans un port doit être pleinement soumis aux droits de port, l'impossibilité de poursuivre son parcours ne saurait constituer à elle seule un motif suffisant pour ne pas payer ces redevances.

Par ailleurs, si le déroutement d'un navire peut être envisagé en raison de circonstances exceptionnelles, la responsabilité du transporteur maritime qui opère ce déroutement n'est pas systématiquement écartée, même lorsque le déchargement des marchandises n'est pas possible dans un port en raison de la guerre civile qui se déroule dans le pays, dès lors que les conditions de conservation des marchandises permettaient de les acheminer à leur destination finale [15]. Dans une autre espèce, la Cour de cassation a constaté que le transporteur maritime avait accepté dans le contrat qu'il avait conclu de supporter les risques des conséquences des événements exceptionnels comme ce fut le cas d'une manifestation de grande ampleur d'ouvriers agricoles aux Antilles françaises impliquant le déroutement des marchandises vers un port voisin [16]. 

Il a été jugé qu'un grève des dockers dans un port ne constituait pas nécessairement un cas de force majeure pour les armateurs [17], tout dépend des circonstances et de la durée du mouvement social. Si le transporteur maritime peut le cas échéant procéder au déroutement de son navire, en revanche, pour des bateaux bloqués sur un fleuve en raison d'un barrage inopiné formé par des manifestants, la force majeure de l'événement a pu être reconnue [18].

Selon la Cour de justice de l'Union européenne « la notion de « force majeure » n’a pas un contenu identique dans les divers domaines d’application du droit de l’Union et que sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets » [19]. Cette notion « comporte généralement un élément objectif, relatif aux circonstances anormales, imprévisibles et étrangères à l’intéressé, et un élément subjectif, tenant à l’obligation, pour ce dernier, de se prémunir contre les conséquences de l’événement en cause en prenant des mesures appropriées sans avoir à consentir des sacrifices excessifs » [20].

À propos d'un blocage du trafic aérien pour des faits de guerre, la Cour de cassation a jugé que « en raison de l'irrésistibilité de la situation ; que, même prévisible, celle-ci présentait, dès lors, les caractères de la force majeure » [21]. 

La force majeure n'est pas nécessairement admise sur toute la chaîne des contrats [22]. Ainsi, un armateur pourra le cas échéant faire valoir ce moyen dans ses relations avec les chargeurs, et réciproquement, en revanche, le chargeur ne pourra pas l'invoquer dans ses relations avec l'autorité portuaire. En effet, s'il ne peut pas exporter ses marchandises déjà stockées dans la zone portuaire sous le régime d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public, il doit les évacuer à l'échéance de la convention, peu importe les difficultés qu'il puisse rencontrer pour trouver un autre lieu de stockage, sauf à prouver qu'il est confronté à une situation irrésistible.

L'autorité investie du pouvoir de police portuaire peut imposer le déplacement d'un navire, voire sa sortie du port, afin de libérer un poste à quai. Il résulte de l'article R. 5333-14, al. 3, du code des transports N° Lexbase : L8336MKX que : « Le navire, bateau ou engin flottant doit libérer le poste à quai dès que les opérations de chargement ou de déchargement sont terminées, et au plus tard à l'expiration du délai fixé pour celles-ci ». Dès lors que les navires concernés peuvent quitter le port ou stationner en rade, leur exploitant ne pourrait  pas se prévaloir d'un cas de force majeure résultant d'une impossibilité de poursuivre leur voyage en raison de conflits armés dans le port de destination.

Il y a toutefois des exceptions qui s'imposent à l'autorité chargée de la police portuaire, c'est le cas de l'immobilisation des navires appartenant à des oligarques proches du pouvoir russe, en application des sanctions prises par l'Organisation des Nations Unies ou par l'Union européenne [23] à la suite de l'invitation de l'Ukraine par la Fédération de Russie. C'est également la conduite dans un port, par les autorités étatiques, de navires de la flotte fantôme russe enfreignant l'interdiction d'exporter des hydrocarbures ou du gaz imposé à cet État.

S'agissant de la situation des marchandises débarquées dans un port, l'article R. 5333-15 dudit code N° Lexbase : L8315MK8 dispose que « Pour l'application des dispositions de l'article L. 5335-3, les marchandises sur les quais, terre-pleins et dépendances du port doivent être enlevées avant la fin du jour ouvré suivant le déchargement, sauf si le règlement particulier prévoit un délai plus long, ou si l'autorité portuaire accorde une dérogation individuelle ». Le propriétaire de ces marchandises ne pourrait pas en principe invoquer l'impossibilité de les exporter en raison de faits de guerre pour les maintenir sur place, l'impossibilité de les stocker ailleurs ne serait pas justifiée.

III. Les terminaux et concessions dans le contexte des soubresauts de l'économie mondiale

Les ports maritimes de commerce sont rarement exploités en régie par l'autorité portuaire, leurs équipements sont concédés ou font l'objet de conventions de terminal. Dans les deux cas, des objectifs de trafic peuvent être imposés aux concessionnaires ou opérateurs.

Parmi les conditions imposées aux exploitants, l'autorité portuaire peut fixer de tels objectifs assortis de sanctions si le niveau de trafic envisagé n'est pas atteint.

Sous le régime de la convention d'exploitation de terminal, le décret n° 2000-682 du 19 janvier 2000 modifié N° Lexbase : L8232MSP avait approuvé une convention type dont l'article 15 de l'annexe prévoyait que si durant plusieurs années consécutives, dont le nombre était fixé dans la convention, les trafics du terminal étaient inférieurs à un pourcentage de l'objectif fixé, le gestionnaire du port pouvait prendre l'initiative de résilier la convention. L'article 16 de l'annexe au décret susvisé permettait à l'autorité portuaire de procéder à un retrait partiel de la convention en mettant fin à la mise à disposition de  terre-pleins, d'aménagements et outillages, ainsi qu'à la priorité d'usage du ou des quais. Ce retrait ne pouvait intervenir que deux mois après la notification de la décision du port par lettre recommandée avec accusé de réception.

Avant même l'intervention de ce texte qui est d'ailleurs désormais abrogé, le Conseil d'État avait jugé que l'insuffisance de trafic par rapport au niveau envisagé constitue une cause de résiliation d'une convention d'occupation du domaine public [24].

Aucune indemnisation n'est due à l'opérateur de terminal en cas de retrait de la convention pour non-respect de l'objectif de trafic [25]. Les décisions prises en matière douanière par les autorités américaines et les conflits armés qui affectent gravement le trafic maritime mondial sont susceptibles de constituer des cas de force majeure qui doivent être appréciés qu'au cas par cas. La durée relativement longue de l'événement, son caractère irrésistible sont des critères qui peuvent conduire à la reconnaissance de la force majeure, en revanche, le blocage de la navigation durant  quelques semaines du détroit d'Ormuz et l'immobilisation des navires en mer rouge pour desservir l'Europe ne sauraient exonérer de leurs obligations les exploitants de terminal ou les concessionnaires, à l'égard de l'autorité portuaire, des conséquences de la baisse temporaire de trafic maritime. Tout au plus, ils peuvent négocier une réduction de leur redevance domaniale.

Le régime fixé par le décret n° 2000-682 du 19 janvier 2000 modifié, a été remplacé par des prescriptions moins contraignantes pour les parties, l'arrêté interministériel du 20 mars 2009 se borne à n'imposer qu'une liste de points à développer dans la convention de terminal conclue entre l'autorité portuaire et l'opérateur. Aucun objectif de trafic  n'est imposé, mais il est seulement prescrit d'indiquer « le type de trafic traité sur le terminal », cependant le texte n'interdit pas de fixer un tel objectif. Le point 15 de l'article 1er de cet arrêté prévoit que la redevance domaniale peut comporter une part dégressive en fonction du trafic ou de la performance environnementale générée par l'opérateur concerné [26]. Mais si un objectif de trafic est imposé à l'opérateur et que celui-ci n'est pas atteint, des sanctions peuvent être prévues dans la convention de terminal.

Le fondement, la méthode [27] et la cohérence [28] des prévisions de trafic peuvent faire l'objet d'un ajustement par un accord entre les parties. De même, les contraintes imprévues pour l'opérateur de terminal ou le concessionnaire lors de la conclusion du contrat doivent être prises en compte, c'est le cas en particulier de l'immobilisation dans le port de navires de la flotte fantôme russe [29] qui tenteraient de contourner les sanctions imposées par l'Union européenne à la suite de la guerre déclenchée par la Russie contre l'Ukraine, ou de l'interdiction de sortie du port des navires appartenant à des oligarques russes pour le même motif. Une situation semblable avait affecté les ports de l'Union européenne [30] à la suite de la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies imposant un embargo à l'encontre des intérêts serbo-monténégrins et interdisant à toute personne ou tout organisme la fourniture de services non financiers aux fins d'une quelconque activité économique avec ses États de la République fédérative de Yougoslavie.

Bien que non expressément identifiée [31] comme un élément substantiel de l'équilibre des contrats d'occupation du domaine public, l'estimation du trafic maritime dans une convention de terminal ou une concession est susceptible d'être remise en cause en raison de conflits armés ou de décisions douanières impactant fortement l'économie mondiale. Dans ce contexte, les aménagements contractuels rendus nécessaires par « le bouleversement de l'économie des contrats » [32] impliquent-ils l'organisation d'une nouvelle procédure de mise en concurrence ?

Si ce bouleversement est cependant susceptible d'entraîner la résiliation d'un contrat [33], une telle mesure ne se justifie pas lorsque la situation n'est imputable à aucune des parties, et ce, d'autant qu'une nouvelle procédure de mise en concurrence peut s'avérer infructueuse ou qu'un nouvel opérateur ne puisse pas améliorer les performances du terminal ou de la concession. Les conditions de détérioration subie par l'ordre public économique doivent être prises en compte [34] lors de l'appréciation des conséquences d'une baisse significative du trafic sur des terminaux portuaires.

Conclusion

Le gestionnaire du domaine public a la faculté de modifier les contrats d'occupation pour un motif d'intérêt général. Ce fondement lui permet de réduire la superficie d'un terminal ou d'une concession et de modifier en raison de circonstances nouvelles le montant de la redevance d'occupation [35].

En temps de guerre [36] ou de crise économique grave, en raison des circonstances exceptionnelles [37], la protection des installations d'importance vitale pour la nation impliquerait des décisions de l'État et des autorités portuaires dérogeant aux conditions habituelles d'exploitation des terminaux et des concessions portuaires.

Si le contrat constitue la loi des parties [38], ses stipulations peuvent être remises en cause pour un motif d'intérêt général et parfois par nécessité de surmonter des circonstances exceptionnelles, comme le bouleversement de l'économie mondiale.

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