[Point de vue...] La Charte sociale européenne et les Outre-mer français : une révolution normative silencieuse au confluent des articles 73 et 74 de la Constitution

Mots clés : Charte sociale européenne • outre-mer • actes de gouvernement • souveraineté • périmètre territorial

Il est des décisions juridiques dont la portée excède, par leur nature même, le périmètre habituel de l'acte administratif ordinaire et s'inscrit dans la longue durée de l'histoire institutionnelle. La décision du Président de la République du 19 mars 2026 d'informer de son intervention et ses instructions données en vue d’engager l'extension de la Charte sociale européenne aux départements et régions d'outre-mer (DROM) appartient incontestablement à cette catégorie [1]. Elle met fin à une exclusion territoriale de soixante-cinq années qui avait transformé en lettre morte, pour plus de 2,3 millions de citoyens français, un instrument conventionnel de premier rang en matière de protection des droits sociaux et économiques fondamentaux, exclusion que l'on peut qualifier, sans verser dans l'excès rhétorique, d'une forme d'illicitoyenneté normative : celle dans laquelle des citoyens, formellement investis de tous leurs droits, se trouvent durablement privés des mécanismes de protection appelés à en assurer l'effectivité concrète [2]. Les citoyens français relevant des collectivités de l’article 73 de la Constitution N° Lexbase : L0905AHY, à savoir la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, ainsi que les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, se voient ainsi reconnaître la plénitude d’un instrument dont ils auraient dû, depuis soixante-cinq ans, bénéficier au même titre que tout citoyen résidant dans l’Hexagone [3].

La Charte sociale européenne est un traité du Conseil de l'Europe signé à Turin le 18 octobre 1961 (STE n° 35) [4], puis substantiellement révisé le 3 mai 1996 (STE n° 163) [5]. Elle constitue le pendant social de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) : là où la CEDH protège les droits civils et politiques, la Charte garantit les droits économiques et sociaux fondamentaux, organisés autour de trente et un articles dans sa version révisée — droit au travail (article 1), conditions équitables (article 2), protection en cas de licenciement (article 24), droit à la santé (article 11), droit au logement (article 31), protection sociale (articles 12 et 13), protection des familles et des enfants (articles 16 et 17), droits des travailleurs migrants (article 19). Elle est considérée comme un pilier essentiel du modèle social européen. La France a signé la Charte originelle le 18 octobre 1961 et l’a ratifiée le 9 mars 1973. Elle a signé la Charte révisée le 3 mai 1996 et l’a ratifiée le 7 mai 1999, en acceptant l'ensemble de ses dispositions ainsi que le Protocole additionnel sur les réclamations collectives du 9 novembre 1995 (STE n° 158), signé le 9 novembre 1995 et ratifié le 7 mai 1999 [6].

Avant d'en mesurer les effets normatifs et procéduraux, il convient de préciser avec exactitude la nature juridique de cet acte, car elle conditionne à la fois la portée de la décision et les limites de son périmètre territorial. Cette précision préalable est d'autant plus nécessaire qu'elle permet de comprendre pourquoi cette extension revêt une dimension éminemment politique, assurée par le premier personnage de l'État dans l'exercice de ses prérogatives constitutionnelles.

La présente analyse s'organise en deux temps rigoureusement articulés. Il s'agit d'abord de saisir le cadre juridique qui gouverne cette décision, en examinant successivement la qualification d'acte de gouvernement insusceptible de contrôle juridictionnel et les contraintes constitutionnelles qui délimitent son périmètre territorial (I). Il convient ensuite d'analyser les conséquences normatives et institutionnelles qui en découlent, en distinguant l'intégration de la Charte comme instrument supra-législatif assorti d'un corpus de droits substantiels taillés pour les vulnérabilités ultramarines et les effets procéduraux qui reconfigurent durablement les rapports entre les populations des collectivités ultramarines concernées, l’État et les instances européennes de protection sociale (II).

I. Le cadre juridique de l'extension : qualification et périmètre d'un acte de souveraineté

Toute approche sérieuse de l'extension de la Charte sociale européenne aux huit collectivités ultramarines concernées suppose de s’interroger au préalable sur deux questions de droit public dont la résolution conditionne l'intelligibilité de l'ensemble du dispositif : celle de la nature de l'acte par lequel cette extension est décidée (A) et celle du périmètre auquel elle peut légitimement s'appliquer (B). Ces deux questions, loin d'être purement académiques, commandent les effets pratiques de la décision et les voies de recours ouvertes — ou fermées — aux différents acteurs.

A. La qualification d'acte de gouvernement : une décision insusceptible de contrôle juridictionnel

L'extension de la territorialité d'un traité international relève, en droit constitutionnel français, de la catégorie des actes de Gouvernement. Ce concept, forgé par la jurisprudence administrative pour délimiter le périmètre de l'action souveraine échappant au contrôle du juge administratif, trouve son fondement dans l'article 52 de la Constitution du 4 octobre 1958 N° Lexbase : L0879AHZ, aux termes duquel « le Président de la République négocie et ratifie les traités ». La décision relative à l'extension territoriale de l'application d'un engagement conventionnel international s'inscrit dans le prolongement naturel de ce pouvoir constitutionnel de négociation et de ratification : elle en constitue l'exercice à rebours ou le prolongement dans le temps, selon la formule diplomatique retenue par les instruments.

Le Juge du Palais Royal a progressivement délimité cette catégorie, à partir de l'arrêt fondateur du 19 février 1875, Prince Napoléon [7], qui a définitivement abandonné la théorie dite du « mobile politique », jusqu’alors prévalente (CE, 1er mai 1822, Laffitte ; CE, 9 mai 1867, Duc d’Aumale). Loin de consacrer une immunité juridictionnelle générale, cet arrêt a au contraire élargi le contrôle du juge administratif en déniant toute valeur juridique au critère politique : le Conseil d’État y affirme que la décision attaquée « n’est pas de nature à être exceptionnellement soustraite, comme acte de Gouvernement, à toute discussion contentieuse », et se reconnaît compétent pour en contrôler la légalité. La catégorie des actes de gouvernement a dès lors été réduite par la jurisprudence ultérieure à deux séries limitatives d’actes insusceptibles de recours : les actes relatifs aux rapports de l’exécutif avec le Parlement, et ceux se rattachant directement à la conduite des relations extérieures de la France avec les puissances étrangères ou les organismes internationaux, parmi lesquels figure l’extension territoriale des traités.

Il a trouvé une illustration saisissante dans l'arrêt rendu par l’Assemblée du Conseil d’État le 29 septembre 1995, Association Greenpeace France, par lequel le Conseil d'État a décliné sa compétence pour connaître des décisions présidentielles relatives à la reprise des essais nucléaires dans le Pacifique, considérant qu'elles se rattachaient directement à la conduite des relations internationales de la France et à l'exercice des attributions présidentielles en matière de politique de défense et de politique étrangère : la « décision de procéder, en préalable à la négociation d'un traité international, à la reprise d'une série d'essais nucléaires ; que ces essais avaient été suspendus en avril 1992 au soutien d'une initiative diplomatique de la France portant sur le désarmement nucléaire, et que ce moratoire avait été prolongé en juillet 1993 après que les principales puissances nucléaires eurent elles-mêmes annoncé la suspension de leurs propres essais ; qu'ainsi la décision attaquée n'est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France et échappe, par suite, à tout contrôle juridictionnel ; que la juridiction administrative n'est, dès lors, pas compétente pour connaître de la requête de l'association X... France tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision » [8]. Ce précédent est directement transposable à la décision d'extension de la Charte sociale européenne, qui s'inscrit dans le même registre de l'exercice souverain de la politique conventionnelle de la France.

La conséquence est d'une importance considérable sur le plan pratique : la décision présidentielle du 19 mars 2026 ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Aucune organisation, aucun particulier, aucune collectivité territoriale ne peut en contester la légalité devant les juridictions administratives, fût-ce pour en critiquer le périmètre ou en contester les modalités. C'est là une caractéristique fondamentale de l'acte de gouvernement : son irréductibilité au contrôle juridictionnel témoigne de la plénitude de la souveraineté dans laquelle il s'inscrit. Cette qualification explique et légitime, en retour, la portée éminemment politique de la décision : si elle engage la France dans ses rapports conventionnels avec le Conseil de l'Europe, elle procède d'un choix assumé de gouvernement qui transcende la logique administrative ordinaire et relève de la vision politique du chef de l'État dans la conduite des engagements internationaux de la France.

L’intervention de cette décision souveraine ne retire pour autant rien aux actions institutionnelles qui l’ont précédée et qui constituent le soubassement de cette avancée : notamment la déclaration de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) du 26 septembre 2024 qualifiant l’exclusion des outre-mer de « différence de traitement totalement infondée » [9] ; la réclamation collective portée par le Fédération Internationale des droits humains (FIDH) n° 240/2024 ayant conduit à la décision d’irrecevabilité du 19 mars 2025 qui a officiellement révélé l’anomalie normative au niveau européen [10] ; la résolution unanime du Conseil national des barreaux du 13 juin 2025 [11] présentée par Patrick Lingibé, membre du CNB [12] ; le courrier de sa présidente, Madame Julie Couturier, au Premier ministre du 27 novembre 2025 ; ainsi que les démarches menées auprès du cabinet du Président de la République pour souligner l’urgence de la situation au regard des quatre-vingts ans de la loi de départementalisation et de ses promesses d’égalité républicaine demeurées partiellement inachevées [13].

B. La délimitation du périmètre territorial : entre contraintes constitutionnelles et choix de souveraineté

La précision du périmètre territorial de l'extension appelle une analyse constitutionnelle rigoureuse, dont les enjeux sont considérables. La décision présidentielle du 19 mars 2026, dont les effets sont fixés au 1^er mai 2026, étend l'application de la Charte sociale européenne aux collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution, à savoir - les deux départements et régions d’outre-mer que sont la Guadeloupe et La Réunion - le département de Mayotte - les deux collectivités territoriales à statut particulier que sont la Guyane et la Martinique, ainsi que les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, à l’exclusion en revanche des collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution N° Lexbase : L0906AHZ (Polynésie française et Wallis-et-Futuna) et de la Nouvelle-Calédonie, qui n’est pas considérée par le Conseil d’État comme une collectivité territoriale [14], qualification confirmée par la jurisprudence constante du Conseil d’État depuis la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, portant statut de la Nouvelle-Calédonie N° Lexbase : L6333G9G, dont le Conseil constitutionnel a validé la nature sui generis par la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 [15].

L'inclusion des collectivités de l'article 73 répond à une logique constitutionnelle simple : soumises au principe d'identité législative, les lois et règlements de la République leur sont applicables de plein droit, et les traités régulièrement ratifiés ou étendus y produisent leurs effets dans les mêmes conditions qu'en métropole. Le retard de soixante-cinq ans dans l'extension de la Charte à ces territoires ne s'explique dès lors que par une inertie politique difficilement défendable et non par quelque contrainte juridique que ce soit.

L’inclusion des collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le périmètre de l’extension, bien qu’elles relèvent de l’article 74 de la Constitution, procède d’une logique constitutionnelle rigoureuse et cohérente. En effet, ces trois collectivités, si elles disposent d'un statut de collectivité d'outre-mer régi par la spécialité législative, n'ont pas reçu, à la différence de la Polynésie française ou de la Nouvelle-Calédonie, de compétences propres en matière de droit du travail, de protection sociale ou d'aide sociale dans les domaines régis par la Charte. Dès lors, l'État demeure pleinement compétent dans ces matières sur ces territoires, ce qui rend l'extension à la fois possible et cohérente. La logique retenue est donc celle de la compétence normative effective : la Charte ne peut être étendue qu'aux territoires dans les domaines desquels l'État conserve sa compétence normative. À l'inverse, la Polynésie française, dont la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 N° Lexbase : L1574DPY lui confère des compétences propres étendues en matière de droit du travail, de protection sociale, d'aide sociale et de santé publique et la Nouvelle-Calédonie, dont le statut sui generis issu de l'Accord de Nouméa et de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 N° Lexbase : L6333G9G lui a transféré des compétences en matière de droit du travail et d'emploi, demeurent nécessairement exclues du périmètre. Étendre à ces territoires un instrument international dans des matières relevant de leur compétence exclusive reviendrait à créer, au bénéfice de l'État, des obligations conventionnelles dans des domaines où la loi organique lui a retiré toute compétence normative, générant ainsi une situation de conflit normatif sans issue satisfaisante.

Il convient de souligner que l’inclusion dans le périmètre de l’extension des collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon repose sur un fondement constitutionnel solide et autonome. À la différence de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, dont le statut consacre une spécialité législative forte assortie de compétences normatives propres dans les matières couvertes par la Charte, ces trois collectivités relèvent d’un régime de spécialité législative atténuée, dont l’inclusion dans le périmètre de l’extension est juridiquement fondée, proche dans ses effets pratiques de l’identité législative, l’État y conservant pleinement sa compétence normative en matière de droit du travail, de protection sociale et d’aide sociale. C’est précisément parce que la condition de compétence normative effective se trouve satisfaite à leur égard que la décision du 19 mars 2026 a pu légitimement inclure ces trois territoires dans son périmètre, aux côtés des cinq collectivités de l’article 73.

L'exclusion de Wallis-et-Futuna, enfin, tient à la singularité de ce territoire régi par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, dont la structure institutionnelle coutumière et les compétences partagées entre l'État et les royaumes coutumiers rendent l'intégration d'un instrument de droit social européen structurellement incompatible avec l'architecture normative locale. L'extension de la Charte aux huit collectivités ainsi désignées est donc, dans sa délimitation comme dans sa nature, l'expression d'une décision de souveraineté rigoureusement ajustée aux contraintes constitutionnelles de l'ordonnancement juridique ultramarin français, selon la logique unificatrice de la compétence normative effective de l'État.

Il convient au surplus de relever que la position ainsi longtemps maintenue par la France constituait une anomalie singulière au sein du Conseil de l’Europe au regard du droit comparé. Plusieurs États membres disposant de territoires non hexagonaux ont en effet étendu la Charte sociale européenne à ces derniers. L’exemple le plus éloquent et le plus paradoxal au regard de la géographie institutionnelle est celui du Royaume des Pays-Bas, qui a appliqué la Charte à la partie néerlandaise de l’île de Saint-Martin, alors même que la partie française de cette même île se trouvait exclue du champ territorial de l’instrument. La France demeurait ainsi le seul grand État européen à maintenir cette exclusion pour des territoires qui, pour cinq d’entre eux, étaient soumis à l’identité législative et constituaient des régions ultrapériphériques (RUP) au sens de l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) N° Lexbase : L2672IPN, bénéficiant à ce titre de la plénitude des politiques de l’Union, et pour trois autres à une spécialité législative atténuée dans les matières couvertes par la Charte. Cette incohérence systémique, pour des territoires couverts par le droit de l’Union mais exclus de la Charte sociale du Conseil de l’Europe, vient d’être définitivement corrigée par la décision du 19 mars 2026.

II. Les effets de l'extension : transformation normative et institutionnelle de l'ordonnancement juridique ultramarin

Une fois établis la nature et le périmètre de la décision, il convient d'en mesurer les effets sur l'ordonnancement juridique applicable aux huit territoires concernés. Ces effets sont de deux ordres distincts mais intimement liés. Ils sont d'abord normatifs, tenant à l'intégration effective de la Charte dans la hiérarchie des normes applicables outre-mer et au corpus substantiel de droits qu'elle met à la disposition des justiciables (A). Ils sont ensuite institutionnels et procéduraux, tenant à la reconfiguration des rapports entre les populations ultramarines, l'État français et les instances européennes de contrôle, ainsi qu'aux perspectives contentieuses nationales qui en découlent (B).

A. Les effets normatifs : l'intégration d'un instrument supra-législatif et la dualité jurisprudentielle sur son invocabilité directe

L'effet le plus immédiat et structurellement le plus important de l'extension réside dans l'activation, au bénéfice des justiciables ultramarins, du mécanisme de contrôle de conventionnalité institué par l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958. Aux termes de ce texte fondateur, « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». La Charte sociale européenne révisée, signée à Strasbourg le 3 mai 1996 et ratifiée par la France avec effet au 7 mai 1999, constitue précisément l'un de ces instruments de droit international conventionnel intégrés dans la hiérarchie des normes avec une autorité supra-législative.

Jusqu'à la décision présidentielle du 19 mars 2026, cette supériorité normative demeurait, pour les populations ultramarines, une abstraction théorique sans traduction pratique. Aux termes de l’article L § 2 de la Charte sociale européenne révisée (dispositions figurant à la Partie 7 de la Charte révisée, relative aux engagements des États parties, dont l’article L, intitulé « Portée des engagements », fixe à son paragraphe 2 les conditions de l’extension territoriale de la Charte) : « Toute Partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, ou à tout autre moment par la suite, déclarer par notification adressée au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe que la présente Charte s’appliquera à tout ou partie des territoires non métropolitains relevant de sa juridiction internationale ou dont elle assume la responsabilité internationale ». C’est sur ce fondement que chaque État partie peut, au moment de la ratification ou a posteriori, étendre l'application de la Charte à tout territoire dont il assure les relations internationales. À défaut d'une telle déclaration d'extension, les stipulations de la Charte ne peuvent être utilement opposées par les justiciables résidant dans ces territoires devant les juridictions nationales. L'extension met fin à cette situation ex nunc : à compter du 1^er mai 2026, les stipulations de la Charte s'imposent à l'ensemble des juridictions françaises compétentes à raison de faits et situations nés dans les huit territoires concernés.

Sur la question de l’invocabilité directe des stipulations de la Charte par les particuliers, il convient de rappeler que les critères de l’effet direct des traités internationaux ont été progressivement dégagés et assouplis par le Conseil d’État. L’arrêt rendu par le Juge du Palais le 23 avril 1997, Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI), illustre l’application de ces critères : la Haute Juridiction y vérifie que la stipulation en cause présente un caractère suffisamment précis et inconditionnel et qu’elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre États, précision qui anticipait les critères que l’arrêt d’Assemblée GISTI et FAPIL de 2012 allait systématiser de manière formelle, pour aboutir, en l’espèce, au constat de l’absence d’effet direct, en énonçant que « ces stipulations, qui ne produisent pas d’effets directs à l’égard des particuliers, ne peuvent être utilement invoquées à l’appui de conclusions tendant à l’annulation d’une décision individuelle ou réglementaire » [16]. C’est l’arrêt d’Assemblée GISTI et FAPIL du 11 avril 2012 [17] qui constitue le véritable arrêt de principe sur les critères assouplis de l’effet direct des traités, en posant que le juge doit rechercher, au regard de l’intention des parties et des termes de la stipulation, si celle-ci crée des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir devant les juridictions nationales. L’application de ces critères aux stipulations de la Charte a donné lieu à une jurisprudence profondément divergente entre les deux ordres de juridictions, divergence qui constitue l’un des nœuds doctrinaux les plus significatifs du contentieux européen des droits sociaux en droit français.

Le Conseil d'État a accompli une inflexion jurisprudentielle significative dans une décision du 10 février 2014, s'inscrivant dans la ligne de ces critères assouplis [18]. Rompant avec le rejet en bloc pratiqué depuis l'arrêt Melle Valton et Melle Crépeaux du 20 avril 1984 [19], le juge administratif reconnaît pour la première fois l'effet direct d'une stipulation de la Charte sociale européenne. Dans son considérant clé n° 5, le Juge du Palais Royal indique :

« Qu’aux termes de l’article 24 de la Charte sociale européenne : “En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection en cas de licenciement, les Parties s’engagent à reconnaître : a. le droit des travailleurs à ne pas être licenciés sans motif valable lié à leur aptitude ou conduite, ou fondé sur les nécessités de fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service ; b. le droit des travailleurs licenciés sans motif valable à une indemnité adéquate ou à une autre réparation appropriée” ; que ces stipulations, dont l’objet n’est pas de régir exclusivement les relations entre les États et qui ne requièrent l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers, peuvent être invoquées utilement par M. B... » [20].

Cet arrêt constitue une avancée jurisprudentielle notable : pour la première fois, le Conseil d'État reconnaît l’invocabilité directe d’une stipulation de la Charte sociale européenne dans un litige administratif. En l’espèce, il vérifie au fond la conformité du motif de licenciement invoqué aux exigences de l’article 24 de la Charte, inaugurant un contrôle substantiel des décisions patronales dans le contentieux administratif du travail, étant précisé que la décision émane des 7^ème et 2^ème sous-sections réunies (non d’une formation solennelle) et qu’elle a néanmoins statué en faveur de l’employeur : le licenciement pour perte de confiance du secrétaire général d’une chambre de métiers a été jugé constituer un motif valable au sens de l’article 24 de la Charte, de sorte que la requête du salarié a été rejetée.

La Cour de cassation a, pour sa part, adopté une position diamétralement opposée dans ses avis n° 15012 et n° 15013 rendus le 17 juillet 2019 par la formation plénière pour avis. Saisie le 4 avril 2019 par le conseil de prud'hommes de Toulouse d'une demande d'avis n° S 19-70.011 portant sur la compatibilité du barème d'indemnisation du licenciement sans cause réelle et sérieuse, dit barème Macron, institué par la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018, ratifiant les ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 N° Lexbase : L6385MSB, avec les dispositions de l'article 10 de la Convention n° 158 de l'OIT et celles de l'article 24 de la Charte sociale européenne, la formation plénière a rendu l'avis selon lequel « Les dispositions de l'article 24 de la Charte sociale européenne révisée ne sont pas d'effet direct en droit interne dans un litige entre particuliers » [21].

Le fondement retenu est le suivant : eu égard à l'importance de la marge d'appréciation laissée aux parties contractantes par les termes précités de la Charte sociale européenne révisée, rapprochés de ceux des parties I et III du même texte, les dispositions de l'article 24 ne présentent pas, dans les litiges entre particuliers, les caractères de précision et d'inconditionnalité requis pour l'effet direct. En revanche, et c'est là toute l'ironie doctrinale de la situation, la formation plénière a reconnu, dans ce même avis rendu en 2019, que l'article 10 de la Convention OIT n° 158 sur le licenciement est d'application directe en droit interne, et que le barème Macron lui est compatible, le terme « adéquat » devant être compris comme réservant aux États parties une marge nationale d'appréciation.

Cette contradiction frontale entre les deux ordres de juridictions supérieurs est saisissante. Le Conseil d'État reconnaît l'effet direct de l'article 24 CSE dans le contentieux administratif dans la décision Fischer du 10 février 2014 [22], s’inscrivant dans la ligne de ces critères assouplis [23], stipulations ne requérant aucun acte complémentaire s’agissant d’agents publics. La Cour de cassation le refuse dans les litiges entre particuliers, en raison de la marge d'appréciation conférée par les parties I et III de la Charte, pour le barème Macron aux salariés privés. Les deux décisions portent pourtant sur le même article 24 de la même Charte, dont elles déduisent des conséquences radicalement différentes quant à son invocabilité directe. Comme le relève unanimement la doctrine, cette différence de traitement entre l'article 24 de la Charte et l'article 10 de la Convention OIT n° 158, qui posent pourtant la même règle substantielle de protection contre le licenciement injustifié, est difficilement compréhensible et justifiable au regard de l'unité de l'ordre juridique français. En vertu de l'article 55 de la Constitution, la Charte sociale européenne révisée a pourtant valeur supérieure à la loi en droit interne, sans distinction selon la nature du litige : une unification prétorienne s'impose à terme pour mettre fin à cette dualité de régimes, d'autant plus préjudiciable aux justiciables ultramarins que l'extension annoncée le 19 mars 2026 en rendra désormais les effets directement perceptibles dans le contexte de leurs territoires.

Cette unification prétorienne devrait, selon nous, s’opérer dans le sens retenu par le Conseil d’État dans la décision Fischer. En effet, la thèse de la Cour de cassation repose sur une lecture réductrice de la marge d’appréciation conférée par les parties I et III de la Charte : ces dispositions programmatiques définissent le niveau d’engagement politique initial des parties contractantes, non le régime contentieux des droits substantiels ; elles n’ont pas vocation à neutraliser le caractère suffisamment précis et inconditionnel de stipulations opérationnelles telles que l’article 24. Par ailleurs, par deux arrêts du 11 mai 2022 (Cass. soc., 11 mai 2022, n° 21-14.490 [24] et n° 21-15.247 [25]), la chambre sociale de la Cour de cassation, statuant en formation plénière, a mis un terme à la résistance des juges du fond qui, depuis les avis de juillet 2019, persistaient à écarter le barème Macron par des contrôles de conventionnalité in concreto fondés tantôt sur l'article 10 de la Convention OIT n° 158, tantôt sur l'article 24 de la Charte sociale européenne : la Haute Cour a jugé le barème compatible avec l'article 10 OIT in abstracto, prohibé tout contrôle in concreto, et réaffirmé l'absence d'effet direct de l'article 24 de la Charte sociale européenne dans les litiges entre particuliers, confirmant et élevant au rang d'arrêt de principe ce qu'elle n'avait formulé qu'à titre consultatif en 2019. C’est précisément dans ce contexte de dualité persistante que l’extension de la Charte aux collectivités ultramarines prend toute sa portée contentieuse : les juridictions des huit territoires concernés seront les premières à devoir trancher cette controverse dans des litiges où les vulnérabilités sociales documentées des populations rendent d’autant plus impérieux le besoin d’une protection conventionnelle effective.

La Charte sociale européenne révisée offre par ailleurs un corpus de droits sociaux et économiques fondamentaux dont la résonance avec les déficits structurels documentés des huit territoires concernés  est d'une acuité particulière. Le droit à la protection de la santé (article 11) engage les États à éliminer, dans la mesure du possible, les causes des maladies et à prévenir les maladies épidémiques et endémiques, stipulation d'une portée considérable au regard de la contamination au chlordécone en Guadeloupe et en Martinique et des insuffisances chroniques du système de soins en Guyane et à Mayotte. Il n'est pas anodin de rappeler que c'est précisément sur ce fondement que la Fédération internationale pour les droits humains (FIDH) [26] avait fondé sa réclamation collective portant sur le chlordécone, déclarée irrecevable par le Comité européen des droits sociaux (CEDS) dans sa décision du 19 mars 2025 au seul motif que la Charte n’avait pas été étendue aux territoires concernés. Cette décision d’irrecevabilité a permis de prendre à témoin l’opinion d’une discrimination qui était peu connue dans l’hexagone.

Cette décision a en outre conféré une dynamique institutionnelle décisive à la cause de l’extension, en révélant publiquement l’anomalie d’un État qui se prévalait de sa propre inaction pour se soustraire au contrôle international de ses obligations — épisode dont les implications procédurales et institutionnelles sont analysées ci-après (V. infra, II.B).

Le droit au logement (article 31), le droit à la Sécurité sociale et à l'aide sociale (articles 12 et 13), la protection des enfants et des familles (articles 16 et 17) et le droit des travailleurs migrants (article 19) présentent une pertinence structurelle évidente dans des territoires accusant des taux de pauvreté parmi les plus élevés de France, une démographie singulière et un marché du travail structurellement précaire [27]. L'ensemble de ces dispositions forme désormais un corpus normatif de rang supra-législatif, opposable pour la première fois de manière effective au bénéfice juridique des populations ultramarines, c'est là une révolution normative silencieuse, car elle ne modifie aucun texte de droit interne, mais en change profondément le régime de contrôle et les mécanismes de protection.

B. Les effets institutionnels et procéduraux : nature des décisions du CEDS et perspectives contentieuses nationales

La compréhension des effets institutionnels de l'extension exige une analyse rigoureuse de la nature juridique des actes par lesquels le Comité européen des droits sociaux se prononce sur l'application de la Charte par les États parties. Le CEDS, organe de contrôle institué par la Charte et réformé par le Protocole d'amendement de 1991, exerce ses fonctions dans le cadre de deux mécanismes distincts : le système de rapports périodiques, par lequel les États soumettent des rapports réguliers examinés par le Comité qui adopte des conclusions sur la conformité des législations nationales, et le mécanisme de réclamations collectives institué par le Protocole additionnel du 9 novembre 1995 (STE n° 158), auquel la France est partie depuis le 7 mai 1999. Dans ce second cadre, le Comité européen des droits sociaux rend des décisions, de recevabilité ou d'irrecevabilité puis au fond, à l'issue d'une procédure contradictoire. Les décisions de ce mécanisme, dont la visibilité n'a cessé de croître, constituent une interprétation authentique et privilégiée de la Charte.

Sur la nature formelle de ces actes, une distinction rigoureuse s'impose. Les décisions du Comité européen des droits sociaux ne constituent pas des arrêts juridictionnels au sens strict : le CEDS n'est pas une juridiction au sens de la Convention européenne des droits de l'homme ; il ne dispose pas du pouvoir de prononcer des condamnations assorties d'une astreinte, ni d'ordonner des mesures d'exécution forcée. Ses décisions ne créent pas, dans l'ordre juridique des États, des obligations directement exécutoires au sens où un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme s'impose à l'État condamné et donne lieu à un contrôle d'exécution contraignant par le Comité des Ministres. C'est en ce sens que la doctrine qualifie généralement les décisions du Comité européen des droits sociaux d'actes « quasi-juridictionnels ».

Pour autant, leurs effets à l'égard des États parties sont multidimensionnels. Sur le plan institutionnel, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe peut, après consultation de l'Assemblée parlementaire, adresser à l'État concerné une recommandation lui demandant de prendre les mesures nécessaires pour remédier à la situation constatée, mécanisme de soft law dont l'efficacité est réelle dans un contexte de gouvernance multilatérale où la réputation des États a une valeur politique intrinsèque. Sur le plan normatif interne, les décisions du Comité européen des droits sociaux constituent des éléments d'interprétation authentique de la Charte dont les juridictions nationales ne peuvent ignorer l'autorité et qui enrichissent l'interprétation que ces juges font des stipulations de la Charte dans le cadre du contrôle de conventionnalité. Sur le plan politique et social, enfin, elles constituent un outil de mobilisation puissant pour les organisations de la société civile, les syndicats et les acteurs institutionnels qui entendent mettre en cause les carences de l'État dans la protection des droits sociaux.

La décision d'irrecevabilité rendue par le Comité européen des droits sociaux le 19 mars 2025 à la suite de la réclamation collective de la Fédération internationale pour les droits humains (FIDH) constitue, dans cette perspective, un épisode à la fois révélateur et fondateur. Le Comité avait constaté que les territoires visés par la réclamation, la Guadeloupe et la Martinique, ne relevaient pas du champ d'application territorial de la Charte, dès lors que la France n'avait pas procédé à l'extension de cet instrument. La France avait ainsi utilisé une carence normative de sa propre création comme bouclier procédural pour échapper à tout examen au fond de ses manquements potentiels à ses obligations sociales fondamentales envers les populations ultramarines. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans : nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. L'ironie de l'histoire retiendra que c'est précisément cette décision d'irrecevabilité qui a conféré une dynamique décisive au combat pour l'extension, en révélant publiquement l'anomalie d'un État qui se prévalait de sa propre inaction pour se soustraire au contrôle international de ses obligations. L'extension du 19 mars 2026 ferme définitivement cette voie d'évitement.

Sur le plan du contentieux national, l'extension ouvre des perspectives substantielles devant les deux ordres de juridictions. Devant le juge administratif, les recours pour excès de pouvoir dirigés contre des actes administratifs susceptibles de méconnaître les droits garantis par la Charte bénéficieront d'un fondement conventionnel supplémentaire, venant renforcer et densifier les arguments constitutionnels et législatifs déjà disponibles ; surtout, la responsabilité de l'État pour carence dans la mise en œuvre des obligations positives découlant de la Charte pourra être recherchée par la voie indemnitaire — voie particulièrement adaptée aux déficiences structurelles des collectivités ultramarines concernées en matière d’accès à l’eau potable, de services de santé, de logement décent et de protection de l’enfance. Devant le juge judiciaire, les litiges en matière de droit du travail, de protection sociale et de protection des personnes vulnérables bénéficieront de la possibilité d'invoquer les stipulations pertinentes de la Charte ; la dualité jurisprudentielle sur l'effet direct de l'article 24, que l'on a exposée ci-dessus, rendra ce contentieux d'une richesse et d'une complexité particulières, les juridictions ultramarines étant appelées à trancher des questions que les deux ordres suprêmes ont jusqu'à présent résolues de façon contradictoire.

L'articulation entre le mécanisme de réclamations collectives devant le Comité européen des droits sociaux et le contrôle de conventionnalité devant les juridictions nationales constitue précisément la force systémique de la protection désormais ouverte aux justiciables ultramarins. Les décisions du CEDS enrichissent le contenu des obligations conventionnelles des États et orientent l'interprétation que les juges nationaux font des stipulations de la Charte, ce dialogue normatif entre l'instance européenne de supervision et les juridictions internes constituant la marque des systèmes de protection des droits fondamentaux les plus aboutis. Son ouverture aux justiciables ultramarins représente un progrès qualitatif irréversible dans l'architecture de protection de leurs droits.

Désormais astreinte au reporting périodique devant le Comité européen des droits sociaux pour ce qui concerne les huit collectivités bénéficiaires, la France devra rendre compte, dans ses rapports au Comité, de la situation dans ces territoires et des mesures prises pour assurer l'effectivité des droits garantis. Cette obligation de transparence constitue une incitation structurelle à l'harmonisation progressive des politiques publiques ultramarines avec les standards européens, sous le regard vigilant d'une instance internationale. C'est là l'un des effets institutionnels les plus durables et les plus profonds de la décision du 19 mars 2026 : elle place les huit collectivités ultramarines concernées dans le champ de vision permanent du droit européen des droits sociaux, aux côtés de l'ensemble des territoires des États membres du Conseil de l'Europe.

L'extension de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins est, au sens le plus proprement juridique du terme, un événement de droit. Qualifiée d'acte de gouvernement dans sa nature, fondée sur les prérogatives constitutionnelles du Président de la République en vertu de l'article 52 de la Constitution et insusceptible à ce titre de contrôle juridictionnel, soigneusement délimitée à huit territoires selon la logique de la compétence normative effective de l’État, elle opère une transformation profonde et durable de l’ordonnancement normatif applicable à plus de 2,35 millions de citoyens français.

Par cette décision, la France assume enfin, dans la plénitude de ses engagements conventionnels, la responsabilité qui est la sienne à l'égard de populations qui sont, à tout égard et sous tous les cieux, des citoyens français à part entière. Elle met fin à une situation qui constituait, au regard du droit international des droits de l'homme, une anomalie difficilement défendable, une forme d'exclusion normative que la Commission nationale consultative des droits de l'homme avait qualifiée en 2024 de « différence de traitement totalement infondée » [28] et dont la décision d'irrecevabilité du Comité européen des droits sociaux du 19 mars 2025 avait cruellement mis en lumière les conséquences pratiques : « Même si le Comité note que de nombreux rapports et constats nationaux et internationaux font état de la situation particulièrement préoccupante qui découle de la privation d’eau potable en Guadeloupe et de la contamination au chlordécone en Guadeloupe et en Martinique, le Comité ne peut pas statuer sur la demande de mesures immédiates parce que la Charte ne s’applique pas aux territoires qui font l’objet de la présente réclamation » [29].

L’ensemble de ces démarches institutionnelles, notamment la résolution unanime du CNB du 13 juin 2025 [30] [31], le courrier de sa présidente au Premier ministre du 27 novembre 2025, l’engagement public non tenu du ministre Soilihi devant le Sénat le 8 avril 2025 [32], et les contacts conduits auprès du cabinet du Président de la République, ont en définitive conduit le chef de l’État à intervenir directement pour mettre fin à l’inertie gouvernementale : seule une décision souveraine au plus haut niveau de l’État pouvait surmonter l’absence de volonté politique exécutive sur un acte relevant par nature de la compétence exclusive du Président de la République.

Les décisions du Comité européen des droits sociaux, dont on a précisé la nature non juridictionnelle et les effets multidimensionnels, constitueront désormais des outils d'interprétation et de pression dont les acteurs juridiques ultramarins devront se saisir pleinement. La dualité jurisprudentielle sur l'effet direct de l'article 24 de la Charte sociale européenne, avec l’inflexion adoptée dans la décision Fischer par le Conseil d'État d'un côté, l’avis n° 15013 de la Cour de cassation de l'autre, constituera le premier et le plus fondamental des défis que les praticiens du droit ultramarin devront relever dans les prochaines années. Car c'est bien à eux, avocats, magistrats, organisations syndicales et associatives, qu'il appartient, dans le prolongement de cette avancée institutionnelle, de construire par un travail contentieux patient et rigoureux la jurisprudence nationale qui déclinera les potentialités de la Charte au bénéfice des populations les plus vulnérables de la République. C'est là la vocation naturelle du droit que de faire de la norme proclamée dans les textes une réalité tangible dans la vie de ceux qu'elle a pour finalité de protéger. Fiat justitia, ruat caelum (« Que justice soit faite, même si le ciel doit s'écrouler »).

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