[Textes] La loi de finances 2026 face au défi de la transition écologique : ambitions, instruments et limites

Mots clés : loi de finances • transition écologique • environnement • transition énergétique • stratégie nationale bas carbone

L’intégration des enjeux environnementaux dans les politiques publiques s’est imposée comme une exigence incontournable pour faire face à l’intensification des dérèglements climatiques et à la nécessité de transformer en profondeur les modèles économiques.

Cela étant, depuis plusieurs mois, un mouvement de remise en cause des réglementations adoptées pour accélérer la transition écologique progresse. Il s’est notamment illustré avec la loi n° 2025-794 du 11 août 2025, visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur N° Lexbase : L8252NAU, dite loi « Duplomb ». il s’est également illustré,  encore plus récemment, avec la Directive dite « Omnibus I » [1] du 26 février 2026 qui revient sur le devoir de vigilance des grandes entreprises les obligeant à prévenir les atteintes aux droits humains et à l’environnement dans leurs chaînes d’approvisionnement.

La loi de finances est un levier d’action et d’incitation, elle constitue ainsi un instrument privilégié pour orienter l’action de l’État et des acteurs économiques. Elle est donc directement concernée par l’exigence d’intégration des enjeux environnementaux. Elle a même vocation à matérialiser un « verdissement » des finances publiques.   

La loi de finances pour 2026 s’inscrit dans cette dynamique (I), et elle comporte des mesures de nature à poursuivre la transition écologique et énergétique (II). Néanmoins, le débat démocratique sur la loi de finances 2026 n’a évidemment pas été épargné par le mouvement de recul des mesures favorables à la transition écologique (III). Son adoption a, en outre, été marquée par les tensions fortes qui caractérisent désormais la vie politique française et qui ont amené le gouvernement a engagé sa responsabilité sur chacun des votes requis pour l’adoption d’une loi de finances. L’article 49, alinéa 3, de la Constitution N° Lexbase : L7403HHN a ainsi été utilisé par trois fois pour l’adoption de cette loi de finances : pour la partie « recettes », pour la partie « dépenses » et pour l’ensemble du texte [2].

I. Le verdissement imposé du budget de l’État

Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics se sont engagés dans une démarche de « verdissement » des finances publiques, qui passe notamment par l’évaluation des impacts environnementaux du budget.

A. Le Gouvernement est tenu de présenter un budget vert depuis 2020

L’intégration d’une dimension environnementale au budget de l’État s’est progressivement institutionnalisée, suivant en cela le mouvement de prise en compte des préoccupations sociales et environnementales qui s’est progressivement imposé aux grandes entreprises depuis le début du XXIème siècle.

La loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019, de finances pour 2020 N° Lexbase : L6273MS7, a imposé au gouvernement de présenter, avec le projet de loi de finances, un rapport sur l'impact environnemental du budget.

Ce rapport, appelé également « budget vert », présente une évaluation des moyens financiers publics et privés mis en œuvre pour financer la transition écologique et énergétique. Il catégorise les dépenses et les recettes du budget général selon leur impact favorable, neutre, ou défavorable sur l'environnement. Ces impacts sont évalués suivant les six axes environnementaux suivants qui sont ceux de la taxonomie verte applicable aux entreprises. Il s’agit de : (i) l’atténuation du changement climatique, (ii) l’adaptation au changement climatique, (iii) l’utilisation durable et protection des ressources aquatiques et marines, (iv) la transition vers une économie circulaire, (v) la prévention et la réduction de la pollution, et (vi) de la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Il a pour objet d’améliorer la transparence de l’action publique et d’éclairer le débat démocratique.

B. Une stratégie pluriannuelle qui doit tendre vers un verdissement des finances publiques

En plus de l’éclairage environnemental qu’apporte le budget vert sur l’action publique, la loi [3] a imposé au Gouvernement d’adopter une stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (SPAFTE).

Ce document, mis à jour chaque année, s’inscrit dans un cadre de transition écologique prédéfini, d’une part au niveau européen par les réglementations et objectifs adoptés par l’Union européenne. D’autre part, il est contraint, au niveau national par le plan d’action national pour la transition écologique « France Nation Verte », la stratégie nationale bas carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), le plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) et le plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau et le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques. Il s’agit en effet de mettre en musique et d’accorder la déclinaison concrète des différentes transformations à opérer pour assurer la transition écologique.

La SPAFTE dresse donc un panorama des financements de l’ensemble des acteurs de l’économie en faveur de la transition écologique, il retrace les tendances des années récentes et présente des scénarios pour les années à venir, jusqu’en 2027. 

Par ailleurs, au-delà de l’adoption de cette stratégie pluriannuelle, la France s’est également imposée de réduire de 30 %, entre 2023 et 2027, le ratio entre les dépenses considérées comme défavorables à l’environnement dans le « budget vert » et les dépenses qui y sont considérées comme favorables et mixtes. Autrement dit, elle est tenue de verdir progressivement ses finances publiques.

C’est dans ce cadre visant la transparence du budget et le verdissement des finances publiques que s’inscrit la loi de finances pour 2026.

II. Des mesures favorables aux transitions écologique et énergétique

La loi de finances 2026, éclairée par le budget vert, traduit une volonté de poursuivre les transformations nécessaires à un développement durable.

A. Une augmentation des dépenses favorables à la transition écologique

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait un renforcement des moyens alloués à la transition écologique avec une hausse de 2,1 milliards d’euros par rapport aux dépenses prévues par rapport à la loi de finances pour 2025. Il comportait également une baisse des dépenses défavorables à l’environnement de 1,3 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025. Au total, c’était 40,5 milliards d’euros de dépenses qui devaient être favorables à l’environnement sur 2026 contre 38,4 milliards d’euros en 2025.  L’ensemble des dépenses favorables et mixtes, c’est-à-dire les dépenses favorables à l’environnement sur au moins un axe, représentait 45,8 milliards d’euros.

Le budget adopté, dans sa partie « dépenses », prévoit effectivement une hausse des crédits accordés à la mission Écologie, développement et mobilités durables. Ils s’élèvent à 22,76 milliards d’euros contre 20,70 milliards d’euros en 2025. Il s’agit d’une hausse de 3 % lorsqu’on y intègre l’inflation anticipée cette année. Les crédits des programmes suivants ont augmenté par rapport à l’année dernière : Infrastructure et services de transport ; affaires maritimes, pêche et aquaculture ; expertise, information géographique et météorologie ; prévention des risques ; service public de l’énergie ; conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durable. Cependant, concrètement, cette hausse du budget apparaît principalement bénéficier au service public de l’énergie. Il en résulte qu’en fait, service public de l’énergie exclu, les fonds alloués à la mission écologie, développement et mobilités durable devraient stagner cette année.

B. Des mesures fiscales incitant à un comportement économique plus durable

Le budget adopté comporte plusieurs mesures incitant à l’adoption de comportements économiques plus durables. Elles peuvent prendre la forme d’un crédit d’impôt, de taxe ou de redevance ou encore d’un taux de TVA réduit.

Il peut s’agit de mesures destinées à influer sur les activités considérées comme n’étant pas durables. Par exemple, la loi de finances pour 2026 fixe le montant de la très attendue redevance sur les rejets de substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (PFAS), prévue par loi du 27 février visant à protéger la population des risques liés à ces polluants éternels. Elle a pour finalité de réduire la contamination du milieu naturel par ces substances. Son montant est fixé à 100 euros par hectogrammes et sont concernés les rejets de PFAS des seules installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation, lorsqu’ils excèdent 100 grammes. Elle fixe également une taxe de 2 euros sur les colis de faible valeur destinés aux particuliers qui proviennent de pays tiers à l’Union européenne.

À l’inverse, la loi de finances pour 2026 comporte aussi des mesures destinées à pousser à l’adoption de comportements durables. Elle exonère ainsi de la redevance pour prélèvement d’eau, ceux qui sont effectués pour la production d’énergie osmotique. Elle proroge pour trois ans le crédit d’impôt pour les investissements dans l’industrie verte, à savoir pour mémoire, les investissements facilitant le déploiement des batteries, de l’éolien, des panneaux solaires et des pompes à chaleur. Il est prévu un abattement de 50 % de la taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel pour ceux qui sont à propulsion électrique et/ou hydrogène. 

Autre exemple, la loi prévoit désormais l’application d’un taux de TVA réduit à 5,5 % pour l’installation de pompes à chaleur air/air lorsqu’elles présentent une performance environnementale et de durabilité particulière et établie. C’est également le cas pour la livraison d’énergie frigorifique par les réseaux, celle-ci étant désormais alignée sur la livraison de chaleur renouvelable.

Enfin, elle maintient des crédits d’impôt favorables à la biodiversité qui sont ceux en faveur de l’agriculture biologique et des exploitations certifiées Haute Valeur Environnementale.

III. Des arbitrages moins favorables à la préservation de l’environnement

Les arbitrages qui ont présidés à l’adoption de la loi de finances pour 2026 mettent en lumière une trajectoire qui aurait pu, et même dû, être plus ambitieuse pour la transition écologique.

A. Des arbitrages regrettables pour l’efficacité des transitions écologiques et énergétiques

En dépit d’une augmentation du budget alloué aux transitions écologique et énergétique, plusieurs programmes fondamentaux voient leurs crédits réduits par rapport à 2025. De plus, certaines des mesures fiscales adoptées envoient des signaux contradictoires.

Sont ainsi affectés par une baisse de crédits : le programme paysages, eau et biodiversité ; énergie, climat et après-mines ; sûreté nucléaire et radioprotection. Le fond d’accélération de la transition écologique dans les territoires ou « fonds vert » qui est un soutien de l’État à l’effort des collectivités baisse également et s’élève à 837,5 millions d’euros, contre 2,5 milliards d’euros en 2024. Il sert notamment à financer des opérations de reconversion de friches qui n’atteignent pas l’équilibre financier. Le budget alloué au financement des plans climat-air-énergie des intercommunalités est également réduit.

En matière de biodiversité, le budget vert indique que « les dépenses dédiées à la protection de la biodiversité représentent 0,6 milliard d’euros, en baisse de 32 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2025 ». La loi de finances supprime également l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des zones humides, qui constituent des réservoirs de biodiversité.

Autre exemple ; la transition vers une économie circulaire a également fait l’objet d’arbitrages défavorables qui réduisent les incitations à diminuer la production de déchets et leur impact sur l’environnement, ainsi qu’à améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources. Ainsi, la trajectoire d’augmentation graduelle de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été revue à la baisse par rapport au budget vert. L’efficacité de cet outil destiné à réduire l’élimination des déchets, par enfouissement et incinération, au bénéfice de leur valorisation s’en trouve donc nécessairement restreinte. De plus, la TVA réduite à 5,5 %, applicable aux opérations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation des matières, a été étendue à toutes les opérations de collecte et de traitement sans distinction de leur durabilité. Ce taux réduit ne favorise donc plus exclusivement les opérations favorables à la réutilisation des ressources et à la réduction de l’incidence des déchets sur l’environnement, dans la mesure où elle les met financièrement sur un pied d’égalité avec l’enfouissement et l’incinération. Il s’agit là de signaux déroutants pour les acteurs de l’économie circulaire.

B. Des arbitrages surprenants dans un contexte budgétaire contraint

De façon étonnante, la loi de finances pour 2026 prive l’État de certaines recettes de nature à favoriser les transitions nécessaires pour faire face à l’urgence climatique, et qui auraient pu abonder un budget pourtant destiné à réduire le déficit public.

Ainsi, parmi les dépenses défavorables à l’environnement, le budget vert fait notamment état de mesures fiscales consistant en des taux réduits sur les carburants et d’un soutien à l’exploitation et à l’innovation du transport aérien à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Ces dépenses, non négligeables, encouragent des modes de transport émetteurs de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques qui accélèrent le dérèglement climatique.

Parmi les recettes qui auraient pu abonder significativement le budget de l’État, figurait une taxe sur les emballages plastiques non recyclés. Aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi de finances [4], elle devait inciter à l’amélioration de leur collecte et de leur recyclage afin de permettre à la France de se conformer à ses obligations européennes. Elle devait également réduire les incidences financières de ce manquement. La France est en effet redevable d’une contribution spéciale à l’Union européenne du fait de l’absence d’atteinte de l’objectif de recyclage des emballages plastiques. Elle s’élevait à 1,56 milliard d’euros en 2023. La taxe envisagée avait pour objet de faire participer, indirectement à cette contribution, les entreprises mettant des emballages en plastique sur le marché. Elle devait croître progressivement de 30 euros par tonne en 2026 à 150 euros par tonne en 2030 et abonder le budget de plusieurs centaines de millions d’euros d’ici à 2030 [5]. Elle n’a toutefois pas été maintenue. 

Il apparaît ainsi que le constat annoncé par le budget vert d’une augmentation des dépenses favorables à l’environnement, et d’un verdissement des finances publiques qui serait d’ores et déjà atteint, doivent être nuancés au vu des mesures effectivement adoptées avec la loi de finances pour 2026.  

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