[Questions à...] Loi de finances 2026 : quand l'austérité se déguise en modernisation - Questions à Marie Cochereau, avocate associée, Officio avocats

Mots clés : fonction publique • rupture conventionnelle • CNFPT • protection sociale complémentaire • compte personnel de formation

Lexbase : La loi de finances 2026 est publiée depuis quelques jours. Quel est votre premier sentiment ?

Marie Cochereau : Mitigé. Ce texte contient des choses sérieuses, des avancées réelles sur lesquelles je reviendrai. Mais il y a aussi une forme de communication gouvernementale qui me dérange. On met en avant les dispositifs nouveaux - la rupture conventionnelle pérennisée, le congé pathologique allongé  - en espérant que cela fasse oublier le gel des salaires, la suppression de la GIPA, la ponction sur le CNFPT. Les agents ne sont pas dupes. Quand votre pouvoir d'achat recule pour la troisième année de suite, une semaine de congé pathologique supplémentaire, aussi bienvenue soit-elle, ne compense pas grand-chose au quotidien.

Cela dit, je m'efforce toujours de lire ces textes pour ce qu'ils sont, pas pour ce qu'on voudrait qu'ils soient. Et ce qu'ils sont, ici, c'est un compromis sous contrainte budgétaire sévère, avec des choix politiques assumés qui auront des effets durables sur le statut des agents.

Lexbase : Commençons par la rupture conventionnelle. L'article 173 l'inscrit définitivement dans le Code général de la fonction publique. C'est une vraie nouveauté ?

Marie Cochereau : C'est surtout la fin d'une incertitude. La rupture conventionnelle existait dans la fonction publique depuis 2019, à titre expérimental. Pendant six ans, les agents qui voulaient en bénéficier vivaient avec une épée de Damoclès : et si le dispositif n'était pas reconduit ? Et si les conditions changeaient en cours de route ? Cette précarité juridique du dispositif lui-même était paradoxale, pour un mécanisme censé offrir une sortie sereine.

Là, c'est gravé dans le marbre du Code général de la fonction publique,  aux articles L. 552-1 N° Lexbase : L6854MBH à L. 552-5. Les agents peuvent désormais anticiper, se projeter, envisager une reconversion sans cette incertitude de fond. Et du côté des employeurs, ça oblige à intégrer ce dispositif comme une réalité permanente de la gestion RH, pas comme une curiosité temporaire qu'on surveille d'un œil.

Sur le fond, l'idée reste culturellement révolutionnaire pour la fonction publique française. Le statut a été construit autour d'une logique de permanence : on entre, on fait carrière, on sort par la retraite. Permettre une séparation négociée, à l'amiable, c'est reconnaître que cette logique ne correspond plus toujours à la réalité des parcours professionnels. C'est une évolution que j'accueille favorablement, même si le dispositif garde des angles durs qu'il faut absolument connaître avant de s'engager.

Lexbase : Ces « angles durs », justement ?

Marie Cochereau : Le plus piégeux, c'est le régime de remboursement de l'indemnité. Imaginez : vous signez une rupture conventionnelle avec votre collectivité, vous percevez l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle, et vous vous lancez dans un projet de reconversion. Ça ne fonctionne pas comme prévu, et deux ans plus tard, une commune voisine vous propose un poste. Vous l'acceptez. Et là, on vous réclame le remboursement intégral de l'indemnité. Parce que dans la fonction publique territoriale, la règle est sans ambiguïté : si vous êtes recruté par n'importe quel employeur territorial dans les six ans suivant la rupture, vous remboursez. Et ce remboursement doit intervenir dans les deux ans suivant ce nouveau recrutement.

C'est une règle d'une sévérité assez remarquable. Dans le privé, un salarié qui signe une rupture conventionnelle peut être embauché le lendemain par un concurrent sans que personne ne lui réclame quoi que ce soit. Là, on impose à l'agent territorial six ans de restriction de mobilité dans tout le versant territorial. Je comprends l'intention : éviter que le dispositif devienne une façon de toucher une prime de départ tout en restant finalement dans la sphère publique locale. Mais dans les faits, cette règle pénalise surtout les agents qui habitent des territoires où le marché de l'emploi privé est limité. Un agent en zone rurale, dont les seuls débouchés réalistes sont dans les collectivités environnantes, se retrouve dans une situation très délicate. Il faut le savoir avant de signer.

Lexbase : Le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi sur ce point ?

Marie Cochereau : Non, pas à ma connaissance. La saisine constitutionnelle a porté essentiellement sur le CNFPT, on y reviendra. Sur la rupture conventionnelle, le texte reprend largement le cadre de l'expérimentation déjà validé. On aurait pu arguer d'une rupture d'égalité entre les agents des différents versants, ou entre agents publics et salariés du privé. C'est défendable en théorie, mais le Conseil tolère des différences de traitement dès lors qu'elles ont une justification objective. Et ici, la spécificité du versant territorial — employeurs multiples appartenant à un même ensemble, financement mutualisé — peut constituer cette justification.

Ce qui ne veut pas dire que la règle est juste. Elle peut être légale et contestable à la fois.

Lexbase : L'article 174 allonge le congé pathologique prénatal d'une semaine. Vous parliez d'avancée réelle. Pourquoi ?

Marie Cochereau : Parce que ce congé répond à une réalité médicale concrète, pas à un souhait abstrait. Il concerne des agentes dont la grossesse génère des complications - risques d'accouchement prématuré, pathologies associées, fatigue sévère - et qui ne peuvent pas se permettre de rester en poste sans mettre leur santé en danger. Ce n'est pas un congé de confort, c'est un congé prescrit par un médecin dans des situations spécifiques.

Porter la durée maximale de deux à trois semaines, à partir du 1er mars 2026, c'est reconnaître que la protection existante était insuffisante. Et quand on sait dans quels métiers se trouvent beaucoup d'agentes publiques — infirmières, auxiliaires de puériculture, agentes d'entretien, policières municipales — la question de l'exposition au risque pendant une grossesse compliquée est tout sauf théorique. Le congé pathologique postnatal, lui, reste fixé à quatre semaines, le texte n'y touche pas.

Est-ce que ça va assez loin ? Probablement pas. Mais je préfère saluer un pas dans la bonne direction plutôt que de le dévaluer parce qu'il est insuffisant.

Lexbase : Le point d'indice est gelé pour la troisième année consécutive. Le Gouvernement peut-il faire durer cette situation de manière légale indéfiniment ?

Marie Cochereau : Oui. C'est là toute la frustration des syndicats : il n'existe pas de droit acquis à une revalorisation du traitement de base. Le Conseil d'État l'a dit clairement à plusieurs reprises. Le Gouvernement est libre de geler le point d'indice aussi longtemps qu'il le souhaite.

Mais ce que le droit autorise n'est pas nécessairement raisonnable à long terme. Trois ans de gel dans un contexte inflationniste, même modéré, ça appauvrit mécaniquement les agents. Et la suppression de la GIPA aggrave la situation : c'était précisément le mécanisme de compensation partielle pour ceux dont le traitement progressait moins vite que les prix. On enlève le seul filet de sécurité qui existait, sans rien proposer à la place.

Ce qui me préoccupe davantage, c'est l'effet sur l'attractivité de la fonction publique. Des postes qui ne trouvent pas preneurs, des concours avec de moins en moins de candidats, des agents qui partent vers le privé. La rupture conventionnelle va peut-être accélérer ce mouvement. Ce serait une ironie assez cruelle : on pérennise un dispositif de sortie au moment même où les conditions qui poussent les agents à vouloir partir s'aggravent.

Lexbase : À ce tableau s'ajoute la restriction du CPF pour le permis de conduire. Est-ce une mesure anodine ?

Marie Cochereau : Non, et c'est une mesure qui est passée relativement inaperçue dans le bruit médiatique autour du CNFPT et du gel des salaires, ce qui est dommage parce qu'elle touche concrètement beaucoup d'agents. L'article 203 réserve désormais l'utilisation du Compte personnel de formation pour financer le permis B aux seuls demandeurs d'emploi. Les agents publics en activité en sont exclus, sauf s'ils bénéficient d'un co-financement spécifique.

C'est symboliquement fort, et pas dans le bon sens. Le CPF avait précisément vocation à être un droit universel attaché à la personne, indépendamment de son statut. Réserver l'accès à une formation aussi basique — le permis de conduire, qui conditionne l'employabilité dans d'immenses pans du territoire — aux seuls demandeurs d'emploi, c'est créer une inégalité difficilement justifiable. Un agent public qui veut passer son permis pour améliorer ses perspectives de mobilité professionnelle, ou tout simplement pour accéder à son lieu de travail dans une zone mal desservie, ne pourra plus mobiliser ses droits CPF pour çela.

Et cette restriction s'inscrit dans un contexte où, par ailleurs, le CNFPT voit ses moyens amputés. On restreint l'accès à la formation par le CPF et on réduit simultanément les capacités de l'organisme de formation territorial. Ce n'est pas anodin.

Lexbase : La mesure sur le CNFPT est celle qui a le plus agité le monde territorial. Que s'est-il passé exactement ?

Marie Cochereau : L'article 135 plafonne la cotisation que les collectivités versent au CNFPT à un peu moins de 397 millions d'euros. En apparence, c'est technique. Dans les faits, puisque la masse salariale des collectivités augmente naturellement chaque année, ce plafonnement représente une perte sèche d'environ 45 millions d'euros pour l'établissement, soit environ 10 % de son budget.

Ce qui a mis le feu aux poudres, c'est la nature même de cette cotisation. Elle est financée exclusivement par les collectivités territoriales. L'État n'y contribue pas d'un centime. Donc quand l'État plafonne cette ressource pour en récupérer une partie au profit du budget général, les élus locaux vivent ça comme une confiscation. Il me semble que l'AMF a parlé de « détournement d'une cotisation affectée ». C'est un mot fort, mais il traduit assez fidèlement ce qui se passe.

Lexbase : Et le Conseil constitutionnel a tout de même validé?

Marie Cochereau : Oui, sur un argument de qualification juridique qui est formellement solide, même s'il laisse un goût amer. Le CNFPT est un établissement public national, pas local. Donc l'État est compétent pour en plafonner les ressources, indépendamment de leur origine. Le Conseil [1] a estimé que la mesure ne portait pas atteinte à la libre administration des collectivités, puisque c'est l'établissement qui est contraint, pas les collectivités directement.

C'est juridiquement défendable. Mais c'est une décision qui s'appuie sur une distinction formelle — nationale versus locale — pour autoriser une opération dont l'effet réel est de ponctionner des ressources que les collectivités ont constituées sans l'État. Je ne suis pas sûre que cette décision clôture définitivement le débat sur les limites de ce type de mécanisme. Elle ouvre en tout cas une brèche que le législateur pourrait être tenté d'exploiter à nouveau.

Lexbase : Concrètement, que cela signifie-t-il pour les agents territoriaux ?

Marie Cochereau : Les conséquences sont immédiates et mesurables. Le CNFPT, c'est deux millions d'agents formés par an, et près d'un million de stagiaires. Quand on ampute le budget de 10 %, ce ne sont pas des lignes comptables qui disparaissent. Ce sont des formations pour les policiers municipaux qui ne se feront pas — alors que leurs effectifs ont fortement progressé ces dernières années et que leurs besoins en formation spécialisée sont croissants. Ce sont des financements pour la filière des sapeurs-pompiers qui se réduisent, alors que les crises climatiques multiplient les interventions et exigent des niveaux de qualification toujours plus élevés. C'est potentiellement la suspension du remboursement des frais de déplacement des stagiaires, ce qui touchera en premier les agents les moins bien rémunérés, issus des collectivités les plus petites.

Et je reviens sur ce que je disais tout à l'heure : le droit à la formation est inscrit dans le statut. Ce n'est pas une faveur, c'est un droit. Réduire les moyens de l'organisme qui en assure la mise en œuvre par un mécanisme budgétaire indirect, c'est atteindre ce droit sans l'assumer explicitement. Ça mérite d'être nommé.

Lexbase : Plus de 3 000 suppressions de postes sont prévues. De quelle manière les employeurs publics doivent-ils gérer cela ?

Marie Cochereau : Avec lucidité sur ce que ça implique réellement. Les suppressions épargnent les ministères régaliens, ce qui est cohérent avec les priorités affichées. Mais supprimer des postes sans affecter le niveau de service rendu aux usagers, c'est une promesse que personne ne peut tenir sérieusement. C'est une réalité arithmétique.

Pour les collectivités, le discours gouvernemental est difficile à accepter. Le ministre renvoie aux élus locaux la responsabilité de choisir entre investissement et recrutement, comme si c'était un choix librement consenti. Mais ce choix s'effectue dans un contexte où les dotations stagnent, où le CNFPT est ponctionné, où les charges augmentent. C'est une contrainte habillée en autonomie, et les élus le savent parfaitement.

Sur le plan juridique, si les suppressions de postes conduisent à des ruptures caractérisées dans la continuité du service public, des recours sont envisageables. Le principe de continuité du service public a une valeur constitutionnelle. Les employeurs publics feraient bien de ne pas l'oublier quand ils arbitrent leurs suppressions.

Lexbase : La réforme de la protection sociale complémentaire est décalée pour les hospitaliers. Bonne nouvelle ou nouveau report ?

Marie Cochereau : C'est la question que mes clients hospitaliers me posent régulièrement, et ma réponse est nuancée. Reporter l'obligation de participation employeur au 1er janvier 2028 pour la fonction publique hospitalière, c'est laisser plus de temps aux négociations. Dans un secteur aussi complexe, avec des employeurs aux situations financières très disparates, ce n'est pas déraisonnable.

Mais c'est aussi deux années de plus sans protection sociale complémentaire digne de ce nom pour des agents parmi les moins bien rémunérés de la fonction publique, qui font face à des conditions de travail éprouvantes. La PSC, c'est précisément le genre de mesure qui pourrait améliorer l'attractivité des métiers hospitaliers sans passer par une revalorisation salariale que le budget ne permet pas. La repousser à 2028, c'est manquer une opportunité concrète.

Dans la territoriale, la situation est encore plus préoccupante. Aucun report officiel n'a été annoncé, alors que l'échéance de 2026 est là. Certaines collectivités ont engagé leurs négociations, d'autres attendent un signal qui ne vient pas. Cette ambiguïté crée des inégalités réelles entre agents selon leur employeur, et les collectivités qui n'ont pas encore bougé prennent un risque qu'elles auraient tort de sous-estimer.

Lexbase : Un mot pour conclure sur ce que cette loi dit, plus largement, de l'état de la fonction publique française ?

Marie Cochereau : Elle dit qu'on est dans une période de transformation sous contrainte, et que cette contrainte tend à s'appesantir sur ceux qui ont le moins de leviers pour y résister. Les agents les mieux qualifiés, les plus mobiles, ceux dont les compétences sont recherchées dans le privé, pourront utiliser la rupture conventionnelle comme un tremplin. Les autres subiront le gel des salaires, la réduction des effectifs, le CPF rogné, la formation qui se réduit.

Ce qui me préoccupe sur le fond, c'est l'érosion silencieuse de l'attractivité de la fonction publique. On ne la mesure pas dans un seul texte, on la voit sur le temps long : des concours moins courus, des postes vacants qui peinent à être pourvus, des agents qui partent avant la retraite. La loi de finances 2026 accélère probablement cette tendance tout en proposant des outils - la rupture conventionnelle notamment - qui l'accompagnent sans la corriger.

La fonction publique française a une vraie valeur. Elle porte des missions essentielles, elle emploie des gens compétents et souvent très engagés malgré tout. Mais on ne peut pas indéfiniment leur demander de faire plus avec moins, sans compensation salariale, sans formation suffisante, sans perspectives claires. À un moment, la réalité rattrape les discours. Et je crois qu'on n'en est plus très loin.

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