[Questions à...] Taxe d'habitation sur les résidences secondaires, matraquage fiscal ou contribution nécessaire des plus aisés ? Questions à Jérôme Barré, Avocat Associé chez Yards

Mots clés : taxe d'habitation • résidences secondaires • fiscalité • collectivités locales • surtaxe

Dans une France de plus en plus « airbnbsée » où trouver un logement à louer ou acquérir est un parcours du combattant pour de plus en plus de citoyens, le maintien de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires, qui dans l’imaginaire collectif incarnent des lieux de villégiatures pour les plus fortunés, semble correspondre à notre idéal de justice sociale. Il faut pourtant se demander s’il ne comporte pas un risque de ras-le-bol chez ceux qui contribuent néanmoins, même si de manière plus épisodique que les locaux, à la vie de communes dont les ressources dépendent de plus en plus de la manne touristique. Lexbase a interrogé à ce sujet Jérôme Barré, Avocat Associé chez Yards*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler la genèse de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires ?

Jérôme Barré : La taxe d’habitation sur les résidences secondaires est aujourd’hui l’un des derniers piliers de la fiscalité locale directe encore en vigueur.

Instaurée en 1974, elle reposait sur une idée d’équité. Chaque occupant d’un logement devait participer au financement des services publics locaux. Elle permettait à tous les résidents d’une commune, propriétaires, comme locataires, de contribuer au fonctionnement des services publics et des infrastructures collectives.

La réforme engagée à partir de 2018 a profondément modifié cet équilibre. En supprimant progressivement la taxe d’habitation sur les résidences principales, l’État a allégé la charge fiscale de près de 24 millions de foyers, mais il a aussi privé les communes d’une ressource essentielle. Dans certaines villes, elle représentait près d’un tiers de leurs recettes.

Ainsi, désormais des usagers utilisent « gratuitement » des services locaux.

Pour compenser cette perte, les collectivités ont été contraintes d’augmenter la taxe foncière, dont les hausses se succèdent depuis plusieurs années, tout en conservant la taxe d’habitation pour certaines résidences secondaires.

La fiscalité locale s’est donc déplacée de l’usage vers la détention. Le propriétaire vers l’impôt local, même s’il n’occupe pas le logement. Pour les détenteurs de résidences secondaires, la charge est devenue cumulative : l’IFI pour les patrimoines supérieurs à 1,3 million d’euros, la taxe foncière en constante progression et la taxe d’habitation résiduelle.

Cette concentration de l’impôt sur une partie des contribuables traduit une évolution de fond. Les propriétaires de résidences secondaires participent de manière de plus en plus marquée au financement des communes, souvent sans bénéficier directement des services publics locaux.

Lexbase : Quels sont les locaux véritablement taxés ? Existe-t-il des exonérations ?

Jérôme Barré : La taxe d’habitation sur les résidences secondaires s’applique à tous les logements habitables et meublés qui ne constituent pas la résidence principale de leur propriétaire ou de leur occupant au 1er janvier de l’année d’imposition. Elle vise les résidences de villégiature, les logements conservés après un déménagement ou encore les biens détenus à titre d’investissement personnel, qu’ils soient occupés ponctuellement ou laissés vacants une partie de l’année.

L’Administration fiscale retient deux critères cumulatifs. Le logement doit être meublé et immédiatement habitable, c’est-à-dire disposer d’un minimum de confort. Peu importe qu’il soit effectivement occupé ou non.

Certains logements échappent toutefois à la taxation. Sont notamment exonérés les biens loués à l’année lorsqu’ils constituent la résidence principale d’un locataire, les logements vides ou inhabitables pour cause de travaux ou de sinistre, ainsi que les résidences détenues pour des motifs professionnels, lorsque le contribuable est contraint de résider temporairement près de son emploi.

Une exonération spécifique existe aussi pour les personnes contraintes de quitter leur résidence principale pour des raisons de santé, par exemple en cas de placement en établissement médicalisé ou en maison de retraite, à condition que le logement reste inoccupé.

Les cas d’exonération restent rares et strictement encadrés. Dans la majorité des situations, le simple fait de posséder un logement meublé non occupé à titre principal suffit à déclencher l’imposition, reflet d’une fiscalité désormais centrée sur la détention du patrimoine plutôt que sur son usage.

Lexbase : Comment est-elle calculée ?

Jérôme Barré : La taxe d’habitation sur les résidences secondaires repose sur la valeur locative cadastrale du logement, c’est-à-dire le loyer annuel théorique qu’il pourrait générer sur le marché dans des conditions normales d’offre et de demande.

Cette valeur, établie dans les années 1970, tient compte de plusieurs critères comme la surface, le niveau de confort, l’état d’entretien, la localisation au sein de la commune et la présence éventuelle de dépendances telles qu’un garage, un jardin ou une piscine, en somme la qualité du bien. Ces paramètres sont ensuite pondérés selon la qualité du quartier et les équipements collectifs à proximité.

Chaque commune applique ensuite son propre taux d’imposition voté chaque année, ce qui explique les écarts parfois considérables entre territoires. Dans les grandes agglomérations, les taux dépassent souvent 30 %, alors qu’ils restent deux à trois fois plus faibles dans de nombreuses communes rurales.

À cela s’ajoute la revalorisation automatique des bases locatives indexée sur l’inflation. Elle a atteint 3,9 % en 2024 après un record de 7,1 % en 2023, la plus forte hausse depuis quarante ans. Même sans augmentation des taux locaux, cette indexation suffit à alourdir la facture.

Le produit global de la taxe a ainsi progressé de 2,5 milliards d’euros en 2013 à près de 4 milliards d’euros en 2024. Cette hausse de plus de 60 % reflète à la fois l’inflation, la dynamique des valeurs locatives et la volonté des communes de préserver leurs recettes dans un contexte budgétaire contraint.

Lexbase : Qu'en est-il de la surtaxe d'habitation pour les résidences secondaires en zones tendues ?

Jérôme Barré : La surtaxe d’habitation sur les résidences secondaires, créée par la loi de finances pour 2015, permet aux communes classées en zone tendue d’augmenter la part communale de la taxe d’habitation. L’objectif initial était de favoriser la remise sur le marché de logements vacants dans les zones où la demande est très supérieure à l’offre.

Une zone tendue correspond à un territoire où la pression immobilière est forte. Elle se caractérise par une faible vacance locative, des loyers élevés et une offre de logement insuffisante. Cela concerne la plupart des grandes métropoles, les communes littorales attractives et les zones touristiques.

Le dispositif s’est élargi avec le temps. Aujourd’hui, 3 690 communes sont autorisées à appliquer une majoration. D’après la Direction générale des finances publiques, 1 628 d’entre elles l’ont déjà mise en place, soit environ 45 % du total. Ce nombre continue d’augmenter avec près de 160 nouvelles communes entre 2024 et 2025.

La majoration peut aller de 5 % à 60 %. Près de 40 % des communes concernées appliquent désormais le taux maximal, contre 37 % un an plus tôt. Le taux moyen de majoration s’établit à
41,4 %, avec des écarts marqués selon les régions.

Cette surtaxe obéit à une double logique. Elle vise à libérer du foncier dans les zones tendues en pénalisant la rétention de logements vacants, mais elle constitue aussi une ressource budgétaire importante pour les collectivités locales. Dans un contexte de forte contrainte financière, beaucoup d’élus la considèrent comme un outil de financement plus que comme un levier de politique du logement.

Lexbase : Cela ne génère-t-il pas une inégalité entre citoyens ?

Jérôme Barré : C’est l’un des aspects les plus contestés de la réforme. En pratique, la surtaxe crée une différence de traitement entre propriétaires selon la localisation et l’usage de leur bien. Deux logements identiques peuvent supporter une charge fiscale très différente selon que la commune est ou non classée en zone tendue.

Sur le plan juridique, cette différence reste conforme au principe d’égalité devant l’impôt puisqu’elle repose sur des critères objectifs liés à la tension du marché local et relève de la compétence fiscale des collectivités. Mais sur le plan économique et social, le sentiment d’injustice est bien présent.

Les propriétaires de résidences secondaires estiment souvent être devenus la variable d’ajustement des budgets locaux. Ils contribuent largement au financement des communes sans bénéficier directement des services publics municipaux. La situation est d’autant plus sensible que, dans bon nombre de cas, ils ne sont même pas électeurs dans la commune concernée.

L’efficacité de la mesure reste d’ailleurs limitée. Elle devait inciter les propriétaires à remettre leurs logements sur le marché locatif, mais les effets constatés sont marginaux. La majorité d’entre eux préfèrent supporter une fiscalité plus lourde plutôt que de vendre ou de louer à l’année.

Il est clair que la maison de villégiature demeurera utilisée au moins une fois dans l’année par ses propriétaires, et ne saurait donc être louée à l’année. Pour tous ces biens, ce critère n’est hélas pas assez pris en compte.

Cette évolution illustre une tendance de fond. La propriété immobilière est devenue le principal levier de financement des collectivités locales, au risque d’accentuer les écarts de pression fiscale entre les territoires. C’est un coup dur pour l’épargne immobilière française.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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