[Focus] L’open data des documents préparatoires aux décisions de justice

Mots clés : open data • documents préparatoires • avocat général • rapporteur public • jurisprudence

La récente proposition de loi visant à la diffusion en open data des documents préparatoires aux décisions de justice (conclusions des rapporteurs publics dans la juridiction administrative, avis des avocats généraux et rapports publics des conseillers rapporteurs à la Cour de cassation) s’inscrit dans une tendance favorable à la transparence de la justice. Malgré sa destinée incertaine, cette proposition réinterroge les modes de légitimation de la justice tout comme la création du droit jurisprudentiel et sa lisibilité. Si les retraitements algorithmiques qu’elle rendrait possibles laissent entrevoir une démocratisation de l’accès au droit jurisprudentiel, ils présentent aussi un certain nombre de risques que seules les conditions d’application de la proposition de loi seraient susceptibles de circonscrire efficacement.

Le 21 janvier 2025 a été déposée à l’Assemblée nationale une proposition de loi « visant à l’ouverture avancée des données judiciaires » (n° 806). Portée par le député Philippe Latombe, et co-signée par trois autres députés de son groupe politique (Les Démocrates), celle-ci a été légèrement amendée et le texte adopté sans heurts par la commission des lois lors de sa réunion de 19 février. Mais depuis, plus de nouvelles... Cette proposition de loi était pourtant susceptible d’intéresser les juristes de tous bords, en ce qu’elle aurait rendu obligatoire la mise à disposition « à titre gratuit, sous forme électronique » et « dans les mêmes conditions que les jugements » des conclusions des rapporteurs publics devant les juridictions administratives, de même que les rapports des conseillers rapporteurs et les avis des avocats généraux à la Cour de cassation. Le texte propose également que les moyens invoqués au soutien du pourvoi soient de nouveau annexés aux arrêts de rejets non spécialement motivés rendus par la Cour de cassation en matière civile [1]. Le texte diffère l’entrée en vigueur de ces différentes dispositions au 1^er janvier 2028.

Ce texte n’a pas encore fait l’objet d’une discussion en séance publique, et pourrait ne jamais voir le jour. Il ne s’agira donc pas de faire ici œuvre de fiction. L’initiative politique qui le sous-tend mérite néanmoins que l’on s’intéresse aux questions qu’il soulève. La mise en open data des documents préparatoires aux décisions de justice que sont les conclusions, avis et rapports publics suscite en effet de nombreuses interrogations, relatives tant au statut juridique particulier de ces documents qu’à la motivation des décisions de justice et à l’accessibilité et à la légitimité du droit jurisprudentiel. Elle pose aussi des risques associés à leur potentielle exploitation commerciale par des traitements algorithmiques, notamment ceux reposant sur l’intelligence artificielle générative. Ces risques sont redoublés par l’atteinte potentielle à la nécessaire anonymisation des décisions de justice. Comment appréhender l’hypothèse d’une publication des documents préparatoires aux décisions de justice ? Quelle serait sa véritable utilité ?

I. Une volonté politique s’inscrivant dans une actualité favorable à l’open data

Le terme open data renvoie à la politique de diffusion des données publiques de manière structurée et centralisée, sur une plateforme ouverte, et que l’on pourrait traduire par « ouverture des données ». Plus qu’une simple publication ou même qu’une diffusion, l’open data s’entend, en général, de la publication de véritables « jeux de données » susceptibles d’un traitement informatique.

Visant les données produites et collectées par les services publics, ce mouvement touche bien sûr la justice. La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016, pour une République numérique N° Lexbase : L6477MSP, prévoit en effet, selon la formule consacrée, la « mis[e] à la disposition du public à titre gratuit dans le respect de la vie privée des personnes concernées » tant des décisions issues de la juridiction administrative [2] que des décisions rendues par les juridictions judiciaires [3].

Une mission de préfiguration des dispositions réglementaires d’application de cette loi a été confiée au Professeur Loïc Cadiet, qui a formulé certaines recommandations relatives à la mise en œuvre de l’open data dans un rapport remis en 2017 à la ministre de la Justice [4]. L’objectif de mise en open data a ensuite été décliné dans divers textes réglementaires, et a notamment été précisé dans la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice N° Lexbase : L6256MSI. Cette nouvelle loi s’attache ainsi à mieux encadrer le mouvement de diffusion des données juridictionnelles en protégeant les données permettant d’identifier les personnes mentionnées dans les décisions.

Un calendrier progressif de diffusion des décisions a été arrêté : si les décisions des deux cours suprêmes sont déjà intégralement publiées, de même que celles de toutes les juridictions administratives, la publication des décisions de l’ordre judiciaire, notamment en matière pénale, s’échelonne quant à elle jusqu’à fin 2027.

Jusque-là, seules les décisions de justice étaient visées par ce mouvement de mise en open data. C’était sans compter sur la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023, d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 N° Lexbase : L6740LPC. À l’occasion de l’examen du rapport annexé au projet de loi (qui fait partie du texte), un amendement a en effet été déposé par le député Emmanuel Lacresse pour pousser plus loin encore la logique de l’open data, en l’étendant à certains documents préparatoires aux décisions de justice qui ne sont pas couverts par le secret de l’instruction ou du délibéré.

Cet amendement, finalement adopté malgré l’avis défavorable du rapporteur et du gouvernement, visait la mise à disposition du public des documents préparatoires aux décisions de justice afin de « parfaire l’intelligibilité et l’accessibilité de notre justice ». La potentielle réutilisation algorithmique ou à tout le moins commerciale de ces documents était aussi clairement recherchée, comme l’illustre la présentation de l’amendement, qui précise qu’il « a été rédigé en lien avec des acteurs français qui promeuvent la mise en ligne d’informations juridiques ».

La jurisprudence ne reconnaît toutefois pas aux rapports annexés aux lois de programmation la « valeur normative qui s’attache aux dispositions de loi » [5]. La volonté de diffusion des documents préparatoires aux décisions de justice aurait donc pu rester un vœu pieux du législateur.

C’est là qu’intervient la proposition de loi du député Philippe Latombe, qui reprend l’objectif de l’amendement Lacresse mais en l’insérant cette fois dans une proposition de loi ordinaire dont les dispositions seraient véritablement contraignantes. Après une première proposition de loi déposée le 5 décembre 2023, qui n’a évidemment pas résisté à la dissolution de l’Assemblée nationale, une seconde proposition a été déposée le 21 janvier 2025. C’est celle qui nous intéresse ici. La proposition devait initialement être examinée selon la procédure dite de « législation en commission » [6], afin de pouvoir se contenter en séance (lors de la niche parlementaire du groupe Les Démocrates) d’un vote sur l’ensemble du texte adopté par la commission des lois. Mais l’opposition à cette procédure, formulée par un président de groupe à l’issue de l’examen du texte par la commission [7], a empêché, à ce stade, l’inscription du texte à l’ordre du jour d’une séance.

Mais pourquoi une mise en open data de documents préparatoires à première vue dénués de toute portée normative ? Comme pour l’amendement de 2023, le député fonde sa proposition sur une volonté d’améliorer l’intelligibilité des décisions de justice. Il est clair que la loi doit être compréhensible. C’est ce qui ressort de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, que le Conseil constitutionnel fait découler des articles 4 N° Lexbase : L1368A9K, 5 N° Lexbase : L1369A9L, 6 N° Lexbase : L1370A9M et 16 N° Lexbase : L1363A9D de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 [8]. Comme son nom l’indique, ce principe constitutionnel ne s’applique pas en tant que tel aux décisions de justice. Celles-ci sont toutefois soumises à une obligation de motivation qui découle de textes législatifs [9] comme de dispositions conventionnelles [10]. Cette exigence de motivation imposée aux juges du fond est contrôlée par les juges de cassation, susceptibles de censurer une décision pour défaut de motivation.

Les décisions sont donc motivées, et cette motivation est désormais pleinement accessible dès lors qu’elles font l’objet d’une publication en open data. Certes, mais cela n’interdit pas au législateur de souhaiter ajouter à cette motivation souvent laconique les éléments de justification contenus dans les documents préparatoires que vise la proposition de loi Latombe. Il est en effet bien connu que les conclusions servent souvent de support d’interprétation à l’arrêt à l’occasion desquelles elles ont été prononcées, comme en atteste la diffusion élargie des conclusions des rapporteurs publics au Conseil d’État. Même si leur diffusion est moins systématique, les avis des avocats généraux et les rapports publics des conseillers-rapporteurs peuvent jouer le même rôle.

Mais en ce cas précis, plus de transparence et d’ouverture des données, n’est-ce pas vouloir un « mieux » qui serait en réalité l’ennemi du bien ?

II. Les objections diverses à l’open data des documents préparatoires

La proposition de loi a en effet suscité plusieurs réactions. Si les LegalTech, les universitaires et les journalistes juridiques y sont favorables (comme la majorité des députés de la commission des lois), il semblerait que cela ne soit pas le cas des principaux concernés, du moins dans la juridiction administrative.

Les deux syndicats de magistrats administratifs se sont en effet opposés publiquement à la publication en open data des conclusions des rapporteurs publics dans les juridictions du fond. Elle engendrerait, selon eux, une surcharge de travail par le nécessaire retraitement de toutes leurs conclusions (parfois écrites rapidement comme simple trame d’un discours oral). Le coût serait donc élevé pour un bénéfice en réalité minime, puisque les conclusions ne sauraient d’après eux remplacer la motivation contenue dans la décision juridictionnelle, qui seule est dotée de l’autorité de la chose jugée.

Ces arguments sont tout à fait audibles : les « conclusions » renvoient matériellement tant à ce que dit le rapporteur public lors de l’audience (faudrait-il alors retranscrire exactement sa parole ?), qu’au support écrit dont il se sert pour ce faire, mais aussi à l’éventuelle version retravaillée (souvent pour publication) de ce support. Le soin de définir les modalités concrètes de la mise en open data des documents préparatoires (dans le cadre des conditions d’application de la proposition) est pourtant laissé à un décret, ce qui ne permet pas de savoir exactement ce que la proposition de loi entend par le terme « conclusions ». Ce doute est moins permis concernant les avis des avocats généraux et les rapports publics des rapporteurs à la Cour de cassation, puisque ce sont des documents communiqués aux parties lors de la procédure et qu’ils existent donc matériellement sous une forme aboutie (ce qui n’est pas toujours le cas des conclusions, du moins dans les juridictions du fond).

Il est également vrai que ces documents n’ont aucun caractère obligatoire. Cela ne les empêche pas d’être dotés d’une normativité certaine. La systématisation que les rapporteurs publics ou avocats généraux opèrent des solutions jurisprudentielles dégagées par les juridictions suprêmes, le cadrage qu’ils proposent du cadre jurisprudentiel dans lequel s’inscrit la décision, permettent justement le travail de retraitement du produit brut des décisions, nécessaire à l’avènement de la norme jurisprudentielle. En ce qu’ils sont des interprètes particulièrement légitimes des règles jurisprudentielles contenues dans les arrêts tant du Conseil d’État que de la Cour de cassation, ces acteurs de la procédure contentieuse contribuent donc à la production des normes jurisprudentielles. Une publication de leurs écrits pourrait donc être intéressante, surtout pour la doctrine universitaire et les praticiens.

On comprend certes la critique selon laquelle toutes les conclusions « ne se valent pas » : celles prononcées devant le Conseil d’État sur des affaires à haute portée jurisprudentielle sont évidemment plus normatives que celles prononcées devant les juridictions du fond. Les deux syndicats des juges du fond ont d’ailleurs insisté sur le fait que les conclusions qui valaient la peine d’être publiées (notamment celles sur des affaires importantes) l’étaient déjà en pratique. Il serait toutefois favorable de ne pas laisser cette sélection à la main des seuls juges. C’est bien là le pari derrière l’open data des décisions : permettre, par une possibilité assumée de retraitement algorithmique des décisions, de ne pas laisser au juge le monopole de l’édiction du droit jurisprudentiel, en faisait apparaître des tendances se dégageant de la masse des décisions [11]. Alors pourquoi ne pas tenter la même chose avec les documents préparatoires connus pour prolonger la motivation des décisions ?

III. Des modalités renouvelées d’édiction du droit jurisprudentiel et de légitimation des décisions de justice

Lors de la remise du rapport intitulé « Motivation enrichie et opinion séparée : renforcer la confiance dans le processus de décision à la Cour de cassation », le 5 mai 2025, le procureur général de la Cour de cassation évoquait le fait que les avis des avocats généraux pouvaient jouer un rôle analogue à celui des opinions séparées. Celles-ci peuvent contribuer à légitimer les arrêts rendus par la Cour comme les normes jurisprudentielles qu’elle crée, en supplément de la motivation - certes déjà enrichie - de certaines décisions importantes.

Les documents préparatoires ont donc un potentiel de légitimation de la décision qu’ils précèdent, en ce qu’ils permettent de comprendre un peu mieux le processus et les arguments ayant présidé à son adoption. Ce n’est toutefois pas la posture classique des juridictions françaises. La crainte est au contraire que la publication d’éléments tendant à « justifier » la décision nuise à la concision de la motivation et à l’autorité naturelle dont sont revêtues les formulations laconiques des considérants et attendus de principe. La publication des documents préparatoires induirait selon cette logique plus de confusion que d’adhésion et risquerait de nuire à la sérénité de la justice.

Il est vrai que la tendance actuelle à l’amélioration de la motivation des décisions de justice en général pourrait rendre superflue la publication systématique de ces documents. Elle pourrait également avoir pour effet de monopoliser l’analyse des décisions, en se substituant aux commentaires doctrinaux.

On peut néanmoins faire le pari qu’élargir le champ de l’open data aux documents préparatoires permettrait une réappropriation du droit « par la base » via un accès généralisé à l’information juridique. Encore faut-il pour cela que les outils de traitement de ces masses de données ouvertes soient justement accessibles aux citoyens et pas seulement à certains praticiens. La doctrine pourrait alors également y trouver son compte, en disposant de plus d’éléments pour commenter et le cas échéant critiquer les décisions rendues. Peut-être cela renforcerait-il justement la qualité de ces documents préparatoires, par l’anticipation d’une publication ultérieure, bien que le risque d’une standardisation de leur contenu soit également bien présent. La publication quasi systématique de leurs conclusions par certains rapporteurs publics au Conseil d’État ne semble toutefois pas avoir fait apparaître de standardisation particulière de celles-ci.

Le risque d’une monopolisation de la fabrication du droit jurisprudentiel par l’intelligence artificielle générative semble enfin limité, a fortiori si l’on inclut dans leurs bases de données les documents préparatoires. Il risque alors d’être difficile pour ces algorithmes, en tout cas à ce stade, de distinguer les suggestions jurisprudentielles contenues dans ces documents des règles jurisprudentielles posées par les juridictions suprêmes. Un exemple l’illustre indirectement : une IA générative bien connue considère par exemple comme règle jurisprudentielle les moyens reproduits dans certaines décisions de rejet non spécialement motivé de la Cour de cassation...

Quoi qu’il advienne de cette proposition de loi ou des futures initiatives en ce sens, elles soulignent en tout cas une redéfinition certaine des modes de légitimation de la justice, rendue « au nom du peuple français » et sommée par les parlementaires de faire œuvre de transparence pour rendre compte de la construction de ses arrêts et des règles jurisprudentielles. Cela n’est pas le synonyme d’une remise en cause, mais plutôt d’une confiance dans la capacité de la justice à susciter l’adhésion à ses décisions par la transparence de tous leurs éléments de justification plus que par l’autorité qui découlerait de leur laconisme.

Mais là aussi, tout est une question d’équilibre pour que le mieux ne devienne pas l’ennemi du bien : il faut ouvrir sans affaiblir, diffuser sans dénaturer, rendre visible sans exposer à des utilisations dévoyées (notamment de réidentification des requérants ou de profilage des juges). Un tel équilibre ne pourra être atteint qu’en portant une grande attention aux modalités techniques de la diffusion des documents préparatoires, qui mériteraient d’être plus clairement définies.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable