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N4842BTI
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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 12 Janvier 2013
L'arrêt rendu à l'occasion de la révision du PLU d'une commune apporte deux précisions relatives au déroulement de cette procédure. Le remplacement des POS par les PLU n'a pas opéré de modifications majeures de la limite entre révision et modification du document d'urbanisme. D'une part, le critère de distinction réside dans la prise en compte de l'économie générale du plan : la révision s'impose si les évolutions envisagées sont de nature à remettre en cause les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). D'autre part, les procédures de révision et de création sont identiques, la mise d'un POS en forme de PLU ne pouvant passer par une simple modification. La révision opère donc des évolutions importantes dans les orientations du document et constitue une opportunité pour de nombreux contentieux. L'arrêt du 14 novembre 2012 vient préciser deux points particuliers. En l'espèce, une commune avait procédé à la révision de son PLU en créant, notamment, une décharge de déchets inertes. La cour administrative d'appel (1) avait prononcé l'annulation du jugement de première instance et de la délibération attaquée. Le Conseil d'Etat rejette le pourvoi après avoir délimité le régime d'information des conseillers municipaux (I) et le contrôle exercé sur l'avis du commissaire enquêteur (II).
I - L'information des conseillers municipaux
Le droit à l'information des conseillers municipaux est très souvent invoqué dès qu'un recours est intenté contre une délibération. Il permet essentiellement au requérant, lorsqu'il est fondé, de gagner du temps, puisque, s'agissant d'un moyen de pure procédure, il est dépourvu de tout lien avec le contenu même de la délibération attaquée. Ce droit est prévu à l'article L. 2121-13 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8562AAD), qui dispose de manière très générale que, "tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération". Il se traduit concrètement par le respect d'un délai franc entre la convocation et le déroulement de la séance : trois jours pour les communes de moins de 3 500 habitants (CGCT, art. L. 2121-11 N° Lexbase : L8560AAB), et cinq jours pour les autres. Il se traduit, également, par l'obligation, faite au maire, de porter à la connaissance des conseillers municipaux, à l'occasion de cette convocation, une information suffisante. Elle se limite, pour les petites communes, à l'ordre du jour : le législateur a souhaité ne pas alourdir le travail des exécutifs locaux et des agents et a compté sur la faible dimension des communes en question pour assurer une diffusion informelle de l'information. Pour les communes de plus de 3 500 habitants, la convocation doit être accompagnée d'une notice explicative de synthèse (CGCT, art. L. 2121-12 N° Lexbase : L8561AAC).
Le juge administratif développe une approche très pragmatique et matérielle de l'exercice du droit à l'information : au-delà des exigences formelles du code, les juridictions veillent à ce que les conseillers municipaux bénéficient d'une information suffisante et utile. Un récent arrêt précisait, ainsi, que le défaut d'envoi de la note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que les conseillers municipaux n'aient été rendus destinataires, en même temps que la convocation, de documents leur permettant de disposer d'une information équivalente. Dans cette affaire, le projet de délibération, joint à la convocation, portant création d'une la zone d'aménagement concerté, rappelait les objectifs poursuivis et les principales lignes du projet. Le Conseil avait estimé qu'eu égard à la taille de la commune, ce projet, compte tenu des termes dans lesquels il est rédigé, répondait, dans les circonstances de l'espèce, aux exigences d'information résultant de l'article L. 2121-12 (2). Cette décision traduit parfaitement le contrôle très concret opéré par le Conseil d'Etat qui prend en compte simultanément le volume et la nature de l'information transmise qu'il met en perspective avec la taille de la commune.
Il manquait, toutefois, un considérant de principe dans ce domaine. C'est chose faite avec la présente décision. Le Conseil d'Etat confirme cette approche générale du droit d'information des conseillers municipaux en affirmant que, "dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour [...] le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat [...] cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions [...] elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises".
Le Conseil rappelle, tout d'abord, le nécessaire respect formel de l'envoi de la note explicative, ce qui permet de constater immédiatement le non-respect du droit à l'information lorsqu'aucun document n'est joint à la convocation. Il reprend, ensuite, l'interprétation matérielle de cette obligation en rappelant que l'obligation est respectée lorsque les éléments adéquats ont été communiqués, peu importe leur forme et leur dénomination. En revanche, il définit avec une précision nouvelle la nature même de cette information qui doit répondre à trois exigences : elle doit contenir le cadre juridique de l'opération qui sera délibérée ; elle doit être proportionnée aux circonstances, ce qui a pour conséquence que le volume de l'information dépend de l'ampleur de l'opération ; elle doit permettre aux conseillers d'apprécier les conséquences de leurs décisions, ce qui est finalement assez tautologique si l'on considère que des élus ne devraient jamais prendre une décision sans être en mesure d'en appréhender les conséquences. Enfin, le Conseil pose une limite à l'obligation d'information qui n'impose pas une justification détaillée des propositions. On doit en déduire, a contrario, que le maire demeure dans l'obligation de justifier sommairement son projet ce qui est différent d'un simple exposé.
En l'espèce, le Conseil censure, sur la base de ce dernier critère, l'excès de zèle imposé par la cour administrative d'appel. La note jointe à la convocation et relative à la révision du PLU synthétisait les différentes étapes de la procédure d'adoption, mentionnait l'avis favorable du commissaire enquêteur et proposait de tenir compte de certaines observations des personnes consultées à l'issue de l'enquête publique. Elle était, notamment, accompagnée d'un document portant sur les modifications pouvant être apportées au plan pour donner suite à ces différentes remarques, et mentionnant la création d'un secteur Nx autorisant les affouillements et exhaussements de sol au titre des installations et travaux divers sur une superficie de moins de trois hectares. Le Conseil a estimé qu'au vu de la communication de ces différents documents et de la très faible superficie qui représentait moins d'un millième de celle de la commune, le droit d'information des conseillers avait été respecté et n'imposait pas de produire, à l'avance, les motifs du choix de ce secteur et les éléments permettant d'apprécier le bien-fondé de l'emplacement retenu pour ce site d'accueil de déchets inertes. Le Conseil d'Etat relève donc l'erreur de droit du juge d'appel. Celle-ci ne suffira pourtant pas à provoquer l'annulation de l'arrêt car le juge de cassation va confirmer l'analyse de la cour sur le second point.
II - L'analyse de l'avis du commissaire enquêteur
Le Conseil d'Etat précise son contrôle sur l'appréciation des faits par le juge du fond à propos de la portée exacte de l'avis du commissaire enquêteur. La question de l'appréciation souveraine des juges du fond est particulièrement délicate. On sait qu'elle n'est pas contrôlée par le juge de cassation, hormis dans le cas de dénaturation qui n'est pas très souvent admis, bien qu'il soit très fréquemment invoqué dans les pourvois. En revanche, le juge de cassation contrôle les erreurs de qualification juridique des faits dont la démonstration est souvent étroitement liée à l'appréciation des faits qui, il faut le rappeler, n'est pas susceptible de définition puisqu'elle se situe dans une zone intermédiaire entre la simple constatation des faits et leur qualification juridique. Le Conseil d'Etat tire, d'ailleurs, parti de la difficulté de cette matière pour éviter de lier, à l'avance, son contrôle dont le moins qu'on puisse dire est qu'il peut paraître aléatoire et, en tout état de cause, difficile à prévoir.
En l'occurrence, la question concernait la nature exacte des conclusions du commissaire enquêteur. L'article R. 123-19 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L0742ISB) (et non R. 123-22 N° Lexbase : L0739IS8 comme le mentionne l'arrêt) impose à ce dernier de produire, à l'issue de l'enquête, un rapport relatant son déroulement, dans lequel il examine les observations qu'il a recueillies. Le commissaire doit également consigner, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. La jurisprudence a déjà eu l'occasion de censurer des rapports ne respectant pas ces contraintes. Le commissaire enquêteur doit ainsi préciser les motifs qui l'ont conduit à ne pas prendre en compte certaines observations (3). Le rapport ne peut se borner à rappeler les modalités d'organisation de l'enquête publique, le nombre d'observations présentées et leur analyse par un cabinet d'études, ainsi que la signification de certains classements et les objectifs du PADD sans indiquer les raisons qui ont déterminé le sens de l'avis (4). De même un l'avis favorable qui fait état de l'intérêt collectif "évident" du projet est insuffisamment motivé (5).
Le conseil municipal n'est pas lié par l'avis du commissaire. Encore faut-il que ce dernier ait formulé un véritable avis. En l'occurrence, la cour administrative d'appel avait considéré que tel n'était pas le cas puisque que l'avis favorable émis à la fin du rapport ne contenait pas les réserves annoncées et ne se prononçait pas sur les avis émis par les personnes associées, et, notamment, celui du syndicat intercommunal suggérant la création d'une zone Nx. Le juge du fond avait donc censuré les contradictions internes de l'avis, ainsi que ses lacunes. Devant des telles insuffisances, on ne pouvait considérer que le commissaire enquêteur avait fourni un avis selon les conditions imposées par le Code de l'environnement.
Le Conseil d'Etat rejette le moyen tiré de la dénaturation qui ne semblait pas fondé : les circonstances relevées par la décision (contradictions et lacunes du rapport) ne laissaient apparemment assez peu de place à ce grief, les critiques relevées par la cour apparaissant on ne peut plus objectives. L'un des deux moyens étant susceptible de justifier l'annulation de la délibération attaquée et du jugement de première instance, le Conseil d'Etat rejette le pourvoi.
La jurisprudence n'a pas dit son dernier mot sur les conditions d'application de l'article R. 600-1 du Code de l'urbanisme. L'arrêt du 14 novembre 2012 vient apporter une nouvelle pierre à l'édifice. On sait que cette disposition impose à l'auteur d'un recours contre une autorisation d'urbanisme de notifier ledit recours à l'auteur de la décision et à son bénéficiaire. L'objectif de cette notification est double : elle doit permettre, d'une part, d'informer le (ou les) futur(s) défendeur(s) de l'ouverture d'une instance juridictionnelle ou d'un recours gracieux. Elle doit permettre, d'autre part, de limiter le nombre de recours par l'irrecevabilité qui est la sanction du défaut de notification. Il faut bien reconnaître que l'habitude des greffes consistant à informer systématiquement les requérants de l'obligation et de sa sanction réduit sensiblement la portée de ce deuxième objectif. L'arrêt précise les liens entre cette obligation et les effets d'une annulation juridictionnelle au regard du droit à construire (I), ainsi qu'avec l'affichage de l'autorisation sur le terrain (II).
I - Notification et annulation juridictionnelle
La notification de l'article R. 600-1 s'impose aux recours gracieux et contentieux dirigés contre les autorisations d'urbanisme. Elle est, également, imposée en cours de procédure : dès lors que le recours de première instance est soumis à cette obligation, il n'existait aucune raison valable de dispenser les recours dirigés contre les décisions de justice de cette obligation. Il reste qu'entre les divers degrés de juridiction, la situation est compliquée par le fait que les décisions ont pu modifier l'état du droit initial et faire, ainsi, naître une obligation de notification au titre de l'article R. 600-1 alors que celle-ci n'existait pas en première instance.
En effet, la notification n'est obligatoire qu'en ce qui concerne les autorisations limitativement énumérées par le code : il s'agit des certificats d'urbanisme, des décisions de non-opposition à une déclaration préalable ou des permis de construire, d'aménager ou de démolir. En revanche, les décisions refusant ces autorisations ne sont pas soumises à l'obligation de notification. L'appel dirigé contre un jugement de première instance annulant une autorisation n'est donc pas soumis à l'obligation de notification, étant donné que l'annulation juridictionnelle a fait entièrement disparaître l'acte attaqué. L'obligation de notification ne s'impose donc ni au pétitionnaire (6), ni à l'auteur de la décision (7), ni au ministre, dans la continuité d'un déféré préfectoral.
En revanche, dans certains cas, l'incompétence (non pas au sens juridique) des autorités administratives provoque des situations qu'il convient de démêler, tel un écheveau. Dans l'affaire soumise au Conseil d'Etat, directement compétent en tant que juge de cassation d'un jugement de tribunal administratif rendu dans le cadre d'une déclaration de travaux, le maire avait accumulé les maladresses. A la suite du dépôt, le 20 juillet 2007, d'une déclaration préalable de travaux pour la pose, sur la façade d'un commerce, d'un bardage métallique et d'une enseigne publicitaire, le maire, par un arrêté du 23 août 2007, s'était opposé à cette déclaration de travaux puis, par un arrêté du 19 décembre 2007, avait rejeté le recours gracieux formé par la société contre cet arrêté. Par un jugement du 11 juin 2009, le tribunal administratif avait très normalement estimé que, faute pour le maire de s'être opposé aux travaux dans le délai d'un mois prévu à l'article L. 422-2 du Code de l'urbanisme ([LXB=6344IDC]), une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable de travaux était née le 20 août 2007. En effet, l'article L. 424-5 (N° Lexbase : L4088IRT) dispose que les décisions de non opposition à travaux ne peuvent pas faire l'objet d'un retrait. Dès lors que l'autorité a laissé passé le délai d'un mois, le pétitionnaire se retrouve donc titulaire de son autorisation qui ne peut plus être remise en cause. L'arrêté du 23 août 2007 était donc illégal et ne pouvait avoir eu aucun effet sur l'autorisation de travaux implicite.
Le tribunal a donc, d'une part, annulé cet arrêté qu'il a justement requalifié en décision de retrait de l'autorisation tacite, et a, d'autre part, annulé la décision de rejet du recours gracieux. Le maire, malgré les évidences, s'est obstiné et a pris, le 13 juillet 2009, un nouvel arrêté de retrait de la décision tacite de non-opposition. Le jugement du 10 juin 2010, contre lequel la commune se pourvoit en cassation, a, très logiquement annulé ce second arrêté.
Le Conseil d'Etat estime fort justement que le pourvoi est irrecevable, faute d'avoir fait l'objet de la notification de l'article R. 600-1. Il considère, en effet, "qu'à l'issue du jugement du 10 juin 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé le retrait par le maire [...] de sa décision tacite de non opposition à déclaration préalable de travaux, la société [...] s'est trouvée rétablie dans le droit à construire qui résultait de la décision originelle". Il en déduit, par une application extensive de l'article R. 600-1, qu'il résulte que l'exigence de notification doit être regardée "comme s'appliquant également au recours exercé contre une décision juridictionnelle dont résulte le rétablissement d'un droit à construire".
Cette application rigoureuse, mais juste, de l'article R. 600-1 découle de sa combinaison avec l'article L. 424-5. D'une part, les recours contre les décisions accordant une autorisation de travaux doivent être notifiés. L'obligation concerne tant les décisions explicites qu'implicites, ces dernières n'étant nullement exclues. D'autre part, le retrait d'une non-opposition implicite à déclaration de travaux est impossible, ce qui permet au Conseil d'affirmer que le jugement annulant ce retrait ouvertement illégal rétablit le pétitionnaire dans son droit à construire. Par conséquent, dans ces conditions, le pourvoi en cassation doit être classé dans la catégorie des recours dirigés contre une autorisation d'urbanisme dont la notification est obligatoire.
En l'occurrence, le pourvoi n'avait pas été notifié. Une telle lacune est pour le moins surprenante car, en cas de doute, il est bien évident qu'il convient toujours de procéder à une notification, fût-elle superflue. Cette décision démontre également que l'article R. 600-1 reçoit une portée différente selon les diverses étapes de la procédure, la nature de la décision attaquée et les effets des décisions de première instance, voire d'appel. Ce faisant, le Conseil applique au pourvoi en cassation sa jurisprudence antérieure relative à l'appel. Un arrêt du 5 avril 2006 avait, ainsi, censuré un arrêt pour avoir omis de vérifier que l'appel porté contre le jugement annulant un retrait tardif, et donc illégal, de non-opposition à travaux avait bien été notifié par l'auteur de l'appel (8).
II - Obligation de notification et affichage sur le terrain
Confronté au moyen tiré de l'irrecevabilité de son pourvoi, la commune a donc tenté de se tirer de ce mauvais pas, puisque l'irrecevabilité, au moment où elle a été soulevée, ne pouvait plus être régularisée. La notification doit, en effet, intervenir dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours. La pratique, devant le Conseil d'Etat, consiste à conserver le délai de recours par le dépôt d'un pourvoi sommaire qui est, dans un second temps, complété par un mémoire ampliatif. Le délai de quinze jours avait donc expiré depuis longtemps lorsque le défendeur a été mis en mesure de produire ses observations en défense, ce qui lui a permis d'opposer l'irrecevabilité du pourvoi.
La commune devait donc tenter de refouler ce moyen, faute de pouvoir régulariser son recours. Elle a donc invoqué les dispositions de l'article R. 424-15 pour tenter de démontrer qu'elle n'était pas soumise à l'obligation de notification. L'argument pouvait paraître séduisant. L'alinéa 2 de cet article précise, en effet, que l'affichage sur le terrain "mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R. 600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable". En l'occurrence, le bénéficiaire de la décision de non-opposition tacite n'avait pas procédé à cet affichage réglementaire. La commune invoquait donc le moyen selon lequel l'absence de notification de l'article R. 600-1 ne pouvait lui être opposée, dès lors "qu'il n'a pas été fait mention de cette obligation par un affichage sur le terrain postérieurement au jugement du 11 juin 2009".
Le Conseil considère, cependant, que cette lacune ne peut exonérer l'auteur de la décision de son obligation de notification. Se référant à l'objectif poursuivi par le pouvoir réglementaire, il relève, en effet, que "les obligations d'affichage prévues par l'article R. 424-15 du Code de l'urbanisme sont destinées à informer les tiers et non l'auteur de la décision ou le bénéficiaire de la décision prise sur la réclamation préalable". Cette affirmation est incontestable : les contraintes relatives à l'affichage de la décision sur le terrain ont pour unique objet d'informer les tiers et de permettre de fixer le déclenchement du délai de recours à leur égard. Cette mention relative au droit de recours est un élément indispensable pour permettre aux tiers de préserver leurs droits (9). Ainsi que le prévoit l'article R. 600-2 (N° Lexbase : L7750HZ3), "le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15".
Toutefois, la sanction du défaut de mention de l'obligation de notification n'avait pas encore fait l'objet d'une décision de principe. Un avis de 2008 précise que l'absence de mention dans l'affichage de l'obligation de notification du recours a pour seul effet de rendre inopposable l'irrecevabilité prévue à l'article R. 600-1, mais n'empêche pas le déclenchement du délai de recours contentieux (10). En effet, cette mention, qui concerne une règle de procédure qui doit être accomplie postérieurement à l'introduction du recours contentieux, est destinée à mieux informer les éventuels requérants de leur obligation de notification et des risques d'irrecevabilité qu'ils encourent à ne pas l'accomplir et elle n'est pas au nombre des éléments dont la présence est une condition au déclenchement du délai. L'absence, sur le panneau d'affichage, de la mention de l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis, fait donc obstacle à ce que soit opposé à l'auteur du recours l'irrecevabilité prévue par l'article R. 600-1. Plusieurs arrêts d'appel ont adopté cette solution (11).
L'arrêt du 14 novembre 2012 vient donc préciser les conséquences de l'absence de la mention de l'obligation de notification sur le panneau d'affichage : cette absence ne dispense pas l'auteur de la décision qui est, par définition, informé de celle-ci, de notifier son recours. Le Conseil opère, ainsi, une distinction entre les tiers et l'auteur de la décision dans l'application de l'article R 600-1. Voilà une nouvelle subtilité du droit de l'urbanisme, certes justifiée par l'économie des textes, mais qui vient encore compliquer l'état du droit.
Le juge de cassation conclut donc que la commune "qui est l'auteur de la décision de non-opposition dont le retrait a été par la suite annulé, ne peut se prévaloir de la méconnaissance des obligations d'affichage qui résultent des dispositions de l'article R. 424-15 du Code de l'urbanisme". Irrecevable, le pourvoi est donc rejeté.
La récente réforme des surfaces, opérée par l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011, relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme (N° Lexbase : L2512IRH), et son décret d'application en date du 29 décembre 2011 (décret n° 2011-2054 N° Lexbase : L5063IRX), a modifié les règles de partage entre permis de construire et déclaration préalable. Les surfaces prises en compte pour le choix de l'une ou l'autre de ces procédures d'autorisation ont été redéfinies : les SHOB (surfaces hors oeuvre brute) et la SHON (surface hors-oeuvre nette), utilisées depuis 1967, ont disparu au profit de la "surface de plancher" et de "l'emprise au sol". Depuis le 1er mars 2012, ces deux notions servent de critère pour déterminer si un projet est soumis à permis de construire ou à déclaration préalable, ou s'il est dispensé de formalités. On ne s'étonnera pas de ces nouvelles complications supplémentaires. Elles viennent se superposer à la complexité issue d'autres notions jurisprudentielles telles que celle "d'ensemble immobilier unique". L'arrêt du 12 novembre 2012, rendu dans le cadre d'une demande visant la construction de nouveaux toboggans sur une piscine de loisirs, vient faire application de cette notion et préciser les conséquences de cette qualification juridique sur les divers régimes d'autorisation. Il convient de rappeler le contenu de cette notion (I) avant d'apprécier les conséquences de cette qualification juridique (II).
I - La notion d'ensemble immobilier unique
L'ensemble immobilier unique n'est pas clairement défini par la jurisprudence. Cette notion découle des dispositions de l'article L. 421-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3427HZX) qui impose à l'autorité administrative d'apprécier, non seulement, le détail du projet qui lui est soumis, mais également sa globalité. Cet article dispose, en effet, que "le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique". L'administration doit donc se livrer à une appréciation globale de la demande au regard de l'ensemble de la législation applicable. Il était donc normal que le Conseil d'Etat soit conduit à se référer à une notion fonctionnelle pour lui permettre, dans certains cas limites, de vérifier que le respect rigoureux de la lettre de la réglementation ne va pas à l'encontre des objectifs recherchés. La notion d'ensemble immobilier unique constitue, ainsi, un critère malléable permettant au juge de décider du régime juridique applicable à une opération.
Cette notion n'est pas susceptible d'une définition rigoureuse, d'autant que la jurisprudence est relativement rare en la matière. D'une manière générale, le Conseil d'Etat reconnaît un ensemble immobilier unique dans le cas d'une construction constituée de plusieurs éléments unis entre eux par des liens physiques ou fonctionnels (12). Répondent à ce critère un stade et un parc de stationnement sous-jacent ayant fait l'objet d'une conception architecturale globale (13). Sans faire référence de manière explicite à la notion, le Conseil a également jugé que constitue une construction unique deux corps de bâtiments séparés au rez-de-chaussée par un passage ouvert et comportant chacun une toiture indépendante mais communiquant à partir du premier étage, les logements qui y sont aménagés y étant accessibles par un même escalier et étant desservis par des circulations communes (14).
En revanche, il a été jugé qu'au vu de leur absence de liens physiques ou fonctionnels, deux projets, ayant pour objet le réaménagement d'un bâtiment à usage agricole et le réaménagement avec extension d'un autre bâtiment à usage agricole, en vue de transformer chacun des bâtiments existants en une maison d'habitation, ne constituent pas un ensemble immobilier indivisible (15). La même solution est adoptée, a fortiori, pour des projets concernant deux logements séparés n'ayant pas fait l'objet d'une conception d'ensemble, appartenant à des propriétaires différents et ayant une vocation fonctionnelle autonome (16).
II - Les conséquences de la qualification d'ensemble immobilier unique
La jurisprudence a apporté plusieurs précisions sur les conséquences de cette qualification juridique.
En principe, un projet répondant à cette définition doit faire l'objet d'une demande de permis de construire unique (17). Un arrêt de principe du 10 octobre 2007, énonce à ce sujet que "des constructions indivisibles doivent faire l'objet d'un permis de construire unique [...] il en résulte qu'un permis de construire ne peut être délivré à une partie seulement d'un ensemble indivisible [...] dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation de construire une construction indivisible d'une autre construction ayant déjà fait l'objet d'un premier permis de construire, elle ne peut délivrer l'autorisation demandée qu'à la double condition que le permis de construire initial ne puisse être retiré et qu'elle ait tiré toutes les conséquences juridiques de l'indivisibilité des deux ouvrages" (18).
Toutefois, cette première conséquence n'est pas absolue, l'existence d'un ensemble immobilier unique n'emportant pas nécessairement l'obligation de déposer une seule demande de permis de construire. Le Conseil s'attache à vérifier la réalité du contrôle opéré par l'administration sur les dossiers de demande de permis. Dès lors que l'autorité est en mesure, dans le cadre d'une appréciation globale portant sur la totalité du projet, de s'assurer que la délivrance de deux permis permet de garantir le respect des règles et intérêts généraux qu'aurait assuré la délivrance d'un permis unique, l'existence d'un ensemble immobilier unique n'interdit pas la délivrance de deux autorisations, a fortiori lorsque les deux permis ont fait l'objet d'une instruction commune et ont été délivrés le même jour (19).
L'arrêt du 12 novembre 2012 vient apporter un élément supplémentaire au régime des ensembles immobiliers uniques. Le Conseil énonce que "des travaux qui relèvent en principe, en vertu des articles L. 421-4 (N° Lexbase : L8127HEQ) et R. 421-9 (N° Lexbase : L7457HZ9) du Code de l'urbanisme, du régime de la déclaration préalable, doivent cependant être autorisés par un permis de construire, le cas échéant modificatif, dans les cas où, soit ils forment avec une construction déjà autorisée par un permis de construire en cours de validité et dont la réalisation n'est pas encore achevée un ensemble immobilier unique, soit, en l'absence même d'un ensemble immobilier unique, ils modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement".
Le champ d'application de la déclaration de travaux se trouve donc réduit dans deux hypothèses qui ont pour caractéristique commune de concerner des travaux non encore achevés.
Tout d'abord, la solution ainsi dégagée par le Conseil ne s'applique pas, en effet, lorsque les travaux faisant l'objet de la demande sont réalisés sur une construction achevée. Une telle solution est en conformité avec les dispositions générales relatives aux travaux sur l'existant et qui nécessitent, soit un permis (C. urba, art. R. 421-14 N° Lexbase : L7462HZE), soit une déclaration (C. urba, art. R. 421-17 N° Lexbase : L7465HZI). Le Conseil ne pouvait pas, en effet, créer un régime pour les travaux sur l'existant alors que celui-ci est déjà prévu par le code.
Ensuite, dans une première hypothèse, l'existence d'un ensemble immobilier unique impose la délivrance d'un permis de construire lorsque les nouveaux travaux, bien que relevant matériellement du champ d'application de la déclaration, forment avec la construction existante un tel ensemble. D'une part, on notera que le Conseil n'apporte pas de précision supplémentaire quant à la définition de cette notion. D'autre part, on relèvera que le recours à la notion d'ensemble immobilier unique demeure, bien entendu, dans le champ d'application du permis de construire : même si les travaux nouveaux relèvent matériellement du champ de l'autorisation, la notion ne permet de les assujettir à une demande de permis que si les premiers travaux, avec lesquels ils ont un lien fonctionnel ou physique, sont eux-mêmes soumis à permis de construire et non à déclaration de travaux.
Enfin, la modification d'une construction préalablement autorisée par des travaux relevant matériellement de la déclaration, impose, néanmoins, la délivrance d'un permis. On peut, d'une part, s'interroger sur la portée exacte de cette seconde hypothèse par rapport à la première qu'elle semble recouvrir et dépasser. Le champ d'application de ce cas dépasse, en effet, évidemment largement celui de l'ensemble immobilier unique, ne serait-ce qu'à cause de la formulation même de l'arrêt, ainsi que le confirme l'incise "en l'absence même d'un ensemble immobilier unique". En revanche, on peut se demander s'il elle la recouvre ? On pourrait le supposer, dès lors que l'existence du lien fonctionnel entre les deux travaux impose nécessairement des modifications du premier projet afin d'assurer ce lien qui n'était pas obligatoirement prévu. Mais ce n'est, toutefois, pas nécessairement le cas. D'autre part, malgré la rédaction imprécise de cette partie de l'arrêt, il faut comprendre que les premiers travaux doivent, eux-mêmes, relever du régime du permis de construire, ainsi que le confirme la référence à un permis modificatif. Il serait, en effet, contraire aux critères de répartition entre permis et déclaration d'imposer un permis modificatif pour des travaux modifiant une construction qui relève du régime de l'autorisation. Sauf, bien entendu, si les nouveaux travaux viennent placer l'ouvrage dans son entier sous le régime du permis. Il ne serait pas, dans ce dernier cas, admissible que le pétitionnaire puisse diviser artificiellement la réalisation de son projet dans le temps pour solliciter des autorisations successives alors que l'intégralité du projet relève du champ d'application du permis de construire.
En l'occurrence, le Conseil confirme l'analyse du tribunal. S'il ne qualifie pas ouvertement l'opération en cause d'ensemble immobilier unique, une telle qualification aurait pu être retenue puisque les nouveaux toboggans étaient unis aux constructions précédemment autorisées par un lien physique et fonctionnel évident. Toutefois, le Conseil fait entrer les faits dans la seconde catégorie, ce qui tend à démontrer qu'elle recouvre bien la première. Il confirme que le tribunal n'a commis ni erreur de droit, ni dénaturation, en jugeant que les nouveaux toboggans faisant l'objet de la déclaration litigieuse nécessitaient, bien que relevant en principe du champ de la déclaration préalable, le dépôt d'une demande de permis de construire, dès lors que la réalisation de ces ouvrages conduisait à une modification de certaines constructions déjà autorisées par le permis de construire modificatif du 28 juin 2007 et que le pétitionnaire n'apportait pas la preuve que ces dernières constructions avaient été achevées. Le pourvoi est donc rejeté.
(1) CAA Marseille, 1ère ch., 4 juin 2010, n° 08MA03259, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0928IXN).
(2) CE 1° et 6° s-s-r., 26 juillet 2011, n° 320457, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8284HWQ).
(3) CAA Marseille, 1ère ch., 26 octobre 2000, n° 96MA00827, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4329BMB).
(4) CAA Bordeaux, 6ème ch., 24 mai 2011, n° 10BX02046, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8684HSG).
(5) CAA Lyon, 25 juin 2002, n° 00LY01047 (N° Lexbase : A8770AZT).
(6) CE 2° et 6° s-s-r., 9 juin 1999, n° 169158, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3168AXM).
(7) CE 3° et 5° s-s-r., 17 mars 1997, n° 162075, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8982ADZ).
(8) CE 2° et 7° s-s-r., 5 avril 2006, n° 264269, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9436DNS).
(9) CE 9° et 10° s-s-r., 1er juillet 2010, n° 330702, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6070E39).
(10) CE 2° et 7° s-s-r., 19 novembre 2008, n° 317279, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3204EBB).
(11) CAA Lyon, 1ère ch., 2 mars 2010, n° 09LY01072, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1248EUR), CAA Bordeaux, 1ère ch., 27 mai 2010, n° 09BX01823, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4926IY4), CAA Douai, 1ère ch., 26 janvier 2012, n° 11DA00798, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A0785IES).
(12) CE Sect., 17 juillet 2009, n° 301615, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9201EIM).
(13) CE Sect., 17 juillet 2009, n° 301615, préc..
(14) CE 2° et 6° s-s-r., 25 septembre 1995, n° 120438, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5351ANI).
(15) CAA Nantes, 2ème ch., 16 février 2010, n° 09NT00832, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4442EU3).
(16) CAA Bordeaux, 1ère ch., 1er avril 2010, n° 09BX00275, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6128HMW).
(17) CE Sect., 17 juillet 2009, n° 301615, préc..
(18) CE 1° et 6° s-s-r., 10 octobre 2007, n° 277314, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7255DYD).
(19) CE Sect., 17 juillet 2009, n° 301615, préc..
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