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N9428BTD
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par Lauréline Fontaine, Professeur de droit public, Université de la Sorbonne Nouvelle - Paris III
le 21 Novembre 2013
Le contentieux provoqué par ces dispositions européennes est plus abondant s'agissant de la liberté d'association et de la liberté syndicale que s'agissant de la liberté de réunion et de manifestation, et il faut donc distinguer la portée des arrêts selon la liberté concernée, tout en n'oubliant pas que, parce que considérées ensemble, elles entretiennent entre elles un rapport étroit. Néanmoins, on doit noter que les deux textes européens parlent bien de "réunion pacifique" et que c'est bien seulement sous cet aspect que la liberté est consacrée. Considérant cela, le droit français paraît lui-même envisager la liberté de réunion sous son angle essentiellement répressif et sécuritaire, en pénalisant tant le défaut de respect de la réglementation sur l'organisation et la tenue des réunions, censée garantir leur caractère pacifique, que les obstacles illégaux qui peuvent être mis à l'exercice de cette liberté et qui peuvent souvent conduire à leur ôter leur caractère pacifique. Le régime de la liberté de réunion, parce qu'il s'est aussi diversifié pour distinguer entre plusieurs types de rassemblements, oscille donc constamment entre un exercice spécifiquement conditionné et organisé de la liberté de réunion et de manifestation (I) et une limitation -voire une pénalisation- des entraves de toutes natures et origines qui pourraient aboutir à une privation ou à une dénaturation de l'exercice de la liberté de réunion (II).
I - Un exercice conditionné et organisé de la liberté de réunion dans le but de préserver son caractère pacifique
Si l'exercice de la liberté de réunion est effectivement réglementé, il est nécessaire d'identifier dans un premier temps les éléments nécessaires à son exercice. Il existe ainsi des sujets de la liberté de réunion, individuels ou collectifs, qui disposent ou utilisent un temps nécessaire à la réunion, qui, en outre, se déroule toujours en un lieu déterminé. Il peut arriver que ces éléments ne soient pas toujours réunis là où ils le devraient, constituant a priori des obstacles à l'exercice de la liberté de la réunion.
Les sujets de la liberté de réunion
Tous les individus sont, en principe, les sujets de la liberté de réunion. Si on envisage presque toujours la liberté de réunion de manière négative, il est possible de l'envisager de manière négative, s'agissant des mineurs par exemple. Dans le cadre d'une procédure de divorce, un arrêt de la cour d'appel de Paris se prononçant sur la question des modalités d'exercice de l'autorité parentale a ainsi estimé qu'il n'est pas "dans l'intérêt actuel des enfants de continuer à se rendre aux réunions des Témoins de Jéhovah, Monsieur Denis X [...] devant plutôt essayer de passer le temps de l'exercice de son droit de visite et d'hébergement à développer des relations personnelles avec elles ; qu'il doit se contenter pour l'instant de leur expliquer s'il désire la philosophie du mouvement sans qu'elles soient tenues d'assister aux réunions qui ne leur sont pas destinées et qui sont beaucoup trop longues pour des petites filles de leur âge" (3).
La liberté de réunion est donc aussi une liberté de ne pas se réunir. En tout état de cause, son exercice, comme pour un certain nombre d'autres libertés, est inhérent aux conditions des détenus, qui, de ce fait, ne sauraient utilement s'en prévaloir (4). C'est ainsi aussi que, si une décision administrative qui rétablit des contrôles frontaliers peut, de fait, empêcher la libre participation à une manifestation publique parce que cette mesure a provoqué un encombrement du poste-frontière empêchant certains participants de s'y rendre, les circonstances d'ordre public qui ont motivé la décision ne la rendent pas illégale et ne constituent pas une ingérence dans l'exercice de la liberté de réunion pacifique (5). De la même manière, la dissolution d'un groupement, s'il a pour effet d'empêcher que ses membres ne se réunissent dans un certain but, constitue une mesure d'ordre public qui trouve son fondement dans la loi et la tentative de réunion constitue un délit (C. pén., art. 431-13 N° Lexbase : L1908AMM et suivants).
Il apparaît également que la liberté de réunion est très souvent liée à l'exercice de la liberté d'association, à laquelle d'ailleurs les textes européens l'associent. Toutefois, les mesures de dissolution de groupes et groupements que l'autorité publique peut prononcer, si elles ont nécessairement une incidence sur la liberté de réunion de leur membre, sont justifiées par des nécessités d'ordre public, le législateur organisant la procédure en question (C. pén., art. 431-13 et suivants ou article L. 332-18 du Code du sport N° Lexbase : L8831ITA, tel qu'appliqué notamment par la décision du Conseil d 'Etat du 2 mai 2008 à propos de la dissolution de l'"Association nouvelle des Boulogne Boys" (6)).
Le temps nécessaire à l'exercice de la liberté de réunion
Il est vrai que la disposition du temps est nécessaire pour se réunir, et elle fait l'objet d'un certain nombre d'enjeux dans le cadre des relations de travail et l'exercice des libertés syndicales. En dehors de cette hypothèse, il n'existe pas de principe général sur cette question, et le juge administratif a déjà eu l'occasion d'affirmer que, si une loi qui avait pour effet de rendre un jour férié travaillé, modifiait en effet le temps de travail, ce qui indirectement est susceptible d'affecter le temps disposé pour l'exercice de la liberté de travailler, il n'y a pas d'atteinte manifestement illégale à cette dernière (7).
Des lieux pour se réunir
Cette question fait l'objet d'un contentieux régulier, notamment lorsqu'il s'agit pour les autorités publiques d'accepter de mettre des lieux à disposition pour l'exercice de la liberté de réunion. Selon l'article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L6480A77), "des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande. Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation". La commune doit, en tout état de cause, sauf si une discrimination est justifiée par l'intérêt général, veiller à l'égalité de traitement entre les associations, syndicats et partis politiques, dans sa décision d'octroi ou de refus sous peine d'être sanctionnée par le juge administratif (8).
Un certain nombre d'arrêts sont venus préciser le principe. Par un arrêt du 30 mai 2006 (9), la cour administrative d'appel de Lyon a estimé "que si ces dispositions permettent au maire de refuser la mise à disposition d'une salle communale à des associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande, pour des motifs tirés des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services ou du maintien de l'ordre public, cette autorité doit concilier l'exercice de ces pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion, dont bénéficie notamment tout parti politique légalement constitué". Ainsi, la cour a conclu que le refus du maire de Lyon, en date du 6 mai 1997, de mettre à la disposition du Front national, pour la tenue d'une réunion publique le 19 mai 1997, la salle de la Bourse du travail, était justifié dès lors que "dans les circonstances de l'espèce, le déroulement de la réunion prévue par le Front national au sein de ce bâtiment était de nature à menacer l'ordre public et l'intégrité matérielle des locaux communaux dans des conditions telles qu'il ne pouvait être paré à tout danger par des mesures de police appropriées". Ayant appris la tenue de la réunion du Front national, plusieurs syndicats qui disposaient librement d'une salle de réunion dans le même bâtiment et à côté du lieu où devait se tenir celle du Front national avaient décidé d'organiser une contre-manifestation dans la salle voisine.
D'une manière générale, le maire d'une commune peut exclure le prêt ou la location d'une salle communale par les associations ou organismes à caractère politique, hors des périodes de campagne électorale, dès lors que cette exclusion est organisée par une délibération en ce sens du conseil municipal afin de mettre l'utilisation des locaux communaux à l'abri des querelles politiques ou religieuses (10).
Faute d'une telle délibération, il a été ainsi plusieurs fois obtenu en référé l'annulation d'une mesure d'interdiction, concernant le plus souvent des groupements politiques ou des associations cultuelles. S'agissant, par exemple, de l'université d'été du Front national, la commune d'Annecy avait décidé d'en interdire la tenue sans que puisse être invoquée sérieusement un trouble à l'ordre public tel qu'aucune autre mesure n'aurait permis de les prévenir. Le Conseil d'Etat, en référé, par son ordonnance du 19 août 2002 (11), suspendit la décision de la commune et estima qu'il était porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de réunion dont bénéficient les partis politiques légalement constitués.
S'agissant d'une réunion des Témoins de Jéhovah, le maire de Paris avait prononcé l'interdiction de leur réunion au stade Charléty, et le tribunal administratif de Paris, en référé, le 13 mai 2004, suspendit aussi cette décision pour permettre ladite réunion, en l'absence de trouble grave à l'ordre public : "la circonstance qu'une association se voit reconnaître ou non le caractère d'association cultuelle n'est pas de nature à justifier le refus exprimé par le maire de Paris dans sa décision du 22 avril 2004". En outre, ajoute-t-il, "la ville de Paris n'invoque aucun fait précis dont il ressortirait que la réunion fixée au 23 mai 2004 présenterait un trouble à l'ordre public ; les rapports d'enquêtes parlementaires, dénués de toute valeur juridique, ne sauraient servir de fondement légal à la décision du maire" (12). Plus récemment, par une ordonnance du 26 août 2011 (13), le Conseil d'Etat a confirmé les ordonnances de référé du tribunal administratif de Cergy-Pontoise qui avait enjoint à la commune de Saint-Gratien de mettre un local à la disposition de l'association franco-musulmane de la commune qui souhaitait organiser ses réunions dans un local communal pendant la durée du ramadan, à raison d'une heure par semaine pour l'exercice du culte de ses adhérents, car il n'était pas établi que ces réunions soient de nature à troubler l'ordre public.
Cette jurisprudence est également applicable aux réunions publiques qui se tiennent dans des établissements publics, bien que la jurisprudence paraisse un peu moins libérale, à l'instar de l'ordonnance de référé du Conseil d'Etat du 7 mars 2011 (14), validant la décision de la directrice de l'Ecole Normale Supérieure de refuser la mise à disposition d'une salle de réunion au "collectif Palestine ENS" pour ne pas associer dans l'opinion publique son établissement à une campagne politique internationale en faveur du boycott des échanges scientifiques et économiques avec un Etat.
Le régime de la liberté de réunion : de la liberté réelle aux procédures d'autorisation
Hors périodes particulières relevant de régimes légaux (état de siège ou état d'urgence) ou constitutionnels (circonstances exceptionnelles), le principe est la liberté de se réunir, qui appartient, sauf le cas particulier des détenus, à l'ensemble des sujets de droit.
Le régime n'est, en principe, pas le même selon la nature de la réunion, ce qui doit emporter la nécessité de bien déterminer la nature ou la catégorie de réunion en cause. Dans ses conclusions sous le fameux arrêt du Conseil d'Etat en date du 19 mai 1933 "Benjamin" (15), le commissaire du Gouvernement Michel définit la réunion publique, pour la distinguer de la manifestation, de l'association, du spectacle ou encore de la conférence lorsqu'elle peut être assimilée à une réunion privée. La réunion publique serait ainsi "un groupement momentané de personnes formé en vue d'entendre l'exposé d'idées ou d'opinions, ou de se concerter sur la défense d'idées ou d'intérêts". Dans ses conclusions sous l'arrêt "Bujadoux" (16), quelque temps plus tard et à propos de l'interdiction d'un banquet que devait présider Charles Maurras à Lyon, le commissaire du Gouvernement Lagrange faisait remarquer que les inscriptions étaient largement ouvertes et qu'une large publicité également avait été faite, empêchant de maintenir le moyen tiré de l'argument du caractère privé de la réunion. Ces distinctions n'apparaissent, toutefois, plus aussi importantes aujourd'hui. Ce qui compte réellement, c'est l'objet de la réunion. On peut ainsi formuler un principe général pour les réunions privées, mais s'apercevoir qu'un régime particulier existe pour les manifestations culturelles ou sportives, et que les rassemblements festifs à caractère musical sont également spécifiquement encadrés. Si les réunions publiques sont elles aussi régies par un principe général, les réunions électorales sont également spécifiques et les manifestations sur la voie publique font encore l'objet d'une législation propre, à distinguer de celle concernant les attroupements.
Le principe est que la liberté est presque totale pour les réunions privées, sur lesquelles a priori l'autorité publique ne peut pas intervenir, mais cette liberté concerne pour l'essentiel les réunions dans les domiciles privés, ne faisant participer qu'un nombre réduit d'individus. Il faut encore mettre à part le cas de la liberté de réunion au sein des entreprises, la plupart du temps liée à l'exercice de la liberté syndicale et qui fait l'objet de nombreuses dispositions au sein du Code du travail (C. trav., art. L. 3142-51 N° Lexbase : L0635H9E). En tout état de cause, il est difficile de qualifier de "réunions privées" des manifestations culturelles ou spectacles en tout genre, au motif qu'elles se tiennent dans des lieux privés. Ce sont les raisons pour lesquelles il existe finalement d'assez nombreuses hypothèses de réunions initialement et théoriquement privées où le législateur est venu apporter un certain nombre de restrictions, soit en instituant un régime déclaratoire, éventuellement poussé, soit en donnant la possibilité à l'autorité publique de prononcer des mesures restrictives. D'une manière générale, les spectacles, de leur création à leur diffusion, sont considérés somme toutes comme des réunions publiques, car la plupart du temps se tenant dans des lieux qualifiés d'établissements recevant du public (CCH, art. R. 123-2 N° Lexbase : L7905ABE). Ils font l'objet le plus souvent d'un régime d'autorisation organisé par l'ordonnance du 13 août 1945, réformée plusieurs fois. Il existe plusieurs types de "licences" qui permettent aux spectacles de se monter et de se tenir dans des conditions telles que l'autorité publique s'assure qu'ils se produisent et se diffusent dans des conditions conformes à l'ordre public. La tenue d'un spectacle nécessite la plupart du temps l'accord du maire de la commune, ou celui du préfet de département dans certains cas, dans laquelle il se tient, dans les conditions correspondant à ses particularités (par exemple, il y a une différence entre un spectacle de curiosité et une représentation théâtrale).
Certains rassemblements festifs, en raison de leur particularisme, font encore l'objet d'une législation particulière, comme c'est le cas des rave parties, pour lesquelles le législateur a instauré un régime déclaratoire poussé. Dans une réponse ministérielle (17), il est indiqué qu'en 2012, 43 manifestations de ce type ont été organisées, dont 33 n'avaient pas été déclarées, nonobstant la législation applicable. Le décret n° 2002-887 du 3 mai 2002 (N° Lexbase : L5033IS9) définit la rave partie comme un rassemblement, organisé sur un terrain public ou privé, qui doit donner lieu à la diffusion de musique amplifiée, réunir de manière prévisible au moins 500 personnes et être annoncé par voie de presse, d'affichage, de diffusion de tracts ou par tout moyen de communication ou de télécommunication. En outre, l'article 1er du décret indique que "le rassemblement est susceptible de présenter des risques pour la sécurité des participants, en raison de l'absence d'aménagement ou de la configuration des lieux", expliquant le régime particulier qui a été organisé. Ce sont ainsi les articles L. 211-5 (N° Lexbase : L5206ISM) à L. 211-8 du Code la sécurité intérieure qui instaurent un régime déclaratoire obligeant les organisateurs à indiquer quelles sont les mesures envisagées pour garantir la sécurité, la salubrité, l'hygiène et la tranquillité publiques. Si le préfet estime les mesures insuffisantes, une concertation est organisée, "destinée notamment à adapter lesdites mesures et, le cas échéant, à rechercher un terrain ou un local plus approprié". Une mesure d'interdiction peut être prononcée en cas de troubles graves à l'ordre public ou si "en dépit d'une mise en demeure préalable adressée à l'organisateur, les mesures prises par celui-ci pour assurer le bon déroulement du rassemblement sont insuffisantes" (C. secu. int., art. L. 211-7 N° Lexbase : L5208ISP).
Nonobstant ces différentes hypothèses concernant les spectacles et les rassemblements festifs, c'est le principe de liberté qui s'applique à la possibilité de tenir et de participer à des réunions publiques. Elles ne sont plus soumises à un régime déclaratoire depuis la loi de 1907, à la condition de ne pas se tenir sur la voie publique et de ne pas, sauf exceptions, se prolonger au-delà de onze heures du soir (loi du 30 juin 1881, art. 6). Toutefois, l'exercice de cette liberté s'accompagne du respect de certaines prescriptions (obligation de la tenue d'un bureau et obligation de laisser une place à disposition du fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire qui peut être délégué -articles 8 et 9 de la loi-, prescriptions dont le non-respect et punie de peines de simples polices -article 10).
Au-delà de ces prescriptions relatives à la tenue des réunions, celles-ci peuvent faire l'objet de certaines modulations sur le fondement de l'invocation de troubles à l'ordre public qui peuvent motiver les décisions éventuelles de limitation ou d'interdiction de l'autorité de police. L'article L. 2212-2 (N° Lexbase : L3470ICI) du Code général des collectivités territoriales dispose ainsi que "la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : [...] 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics".
Il faut enfin mentionner le cas spécifique des réunions électorales qui font l'objet d'un régime d'aménagement lié notamment aux règles tendant à garantir le pluralisme des courants d'opinion. La réunion électorale est définie à l'article 5 de la loi du 30 juin 1881. C'est celle qui a pour but "le choix ou l'audition de candidats à des fonctions publiques électives, et à laquelle ne peuvent assister que les électeurs de la circonscription, les candidats, les membres des deux chambres et le mandataire de chacun des candidats". Comme toute réunion publique envisagée par la loi du 30 juin 1881, elles ne font pas l'objet d'une déclaration préalable, et doivent se tenir dans un local clos, tenir un bureau et laisser une place au délégué de l'autorité publique. Les locaux scolaires en dehors de leur utilisation habituelle peuvent accueillir des réunions électorales pendant la période de campagne électorale. Quelques règles particulières sont inscrites dans le Code électoral qui prévoit, par exemple, dans son article L. 52-1 (N° Lexbase : L9941IPU), que l'annonce d'une réunion électorale par voie de presse écrite, parlée ou audiovisuelle dans les trois mois précédant l'élection est interdite. Elle ne peut, par ailleurs, et en principe, se faire que sur les emplacements réservés à l'affichage électoral (C. élect., art. L. 51 N° Lexbase : L9942IPW).
Peuvent enfin être considérées comme des réunions publiques d'un genre particulier les manifestations qui se tiennent sur la voie publique autres que celles qui ont un caractère festif, sportif ou culturel. L'article L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L5202ISH) dispose que "sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique". La déclaration doit être faite dans un certain délai (trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation, voir l'article L. 211-2 du Code de la sécurité intérieure N° Lexbase : L5203ISI) et indiquer, outre les coordonnées des organisateurs, le but, le lieu, la date et l'heure de la manifestation, et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté (même article). Comme dans le cas de tout régime déclaratoire, il s'agit de permettre à l'autorité publique de s'assurer du bon respect des lois et de l'absence de troubles à l'ordre public. L'autorité compétente doit donc aussitôt délivrer récépissé de la déclaration qui permet que la manifestation se tienne, mais elle peut aussi, en vertu de l'article L. 211-4 (N° Lexbase : L5205ISL), interdire la manifestation par un arrêté qu'elle notifie aux signataires de la déclaration. Le régime déclaratoire permet aussi de prendre les mesures nécessaires au bon déroulement de la manifestation. En-deçà de l'interdiction de l'interdiction même de la manifestation, l'autorité publique peut, "si les circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public [...] interdire, pendant les vingt-quatre heures qui la précèdent et jusqu'à dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d'objets pouvant constituer une arme au sens de l'article 132-75 du Code pénal" (article L. 211-3 Code de la sécurité intérieure N° Lexbase : L5204ISK, en considérant que "l'aire géographique où s'applique cette interdiction se limite aux lieux de la manifestation, aux lieux avoisinants et à leur accès, son étendue devant demeurer proportionnée aux nécessités que font apparaître les circonstances").
Le régime général des manifestations sur la voie publique n'est pas exclusif de celui sur les "attroupements", considérés comme "tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public" (C. pén., art. 431-1 N° Lexbase : L7626IP7). Par définition, un attroupement n'est pas considéré comme légal et n'est pas soumis à un régime particulier pour son organisation puisqu'il autorise au contraire des mesures de police spécifique visant à y mettre fin, surtout s'il est avéré que des individus y participant sont porteurs d'une arme. D'ailleurs, la "provocation directe à un attroupement armé, manifestée soit par des cris ou discours publics, soit par des écrits affichés ou distribués, soit par tout autre moyen de transmission de l'écrit, de la parole ou de l'image, est punis d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende" (C. pén., art. 431-6 N° Lexbase : L1801AMN), la peine étant portée à sept ans et à 100 000 euros d'amende dans le cas où la provocation est suivie d'effet.
En fonction des lieux pourtant, ce qui peut être considéré comme un simple groupement ici (réunion de quelques petites dizaines de personnes dans une grande agglomération), sera considéré comme un attroupement, éventuellement dangereux, là (petite commune). La notion d'attroupement pénalisé n'est ainsi pas applicable à tout rassemblement sur la voie publique qui n'aurait pas fait l'objet d'une déclaration, dès lors qu'il n'y a pas de trouble à l'ordre public. Et si trouble il y a, celui-ci doit être suffisamment grave : une simple gêne de la circulation, alors que le rassemblement est calme et pacifique, peut ne constituer qu'une simple contravention (18).
II - Une limitation des entraves à l'exercice de la liberté de réunion dans le but de ne pas priver ou dénaturer l'exercice de la liberté de réunion pacifique
La question s'apprécie dans plusieurs sens relativement distincts mais, semble-t-il, destinés à maintenir le caractère pacifique de la liberté de réunion et de manifestation qui fait l'objet d'une protection juridique. D'une part, il s'agit de permettre aux autorités publiques de limiter l'exercice de la liberté de réunion et de manifestation qui occasionnerait des troubles à l'ordre public, tout en limitant les mesures restrictives à une stricte nécessité. D'autre part, il s'agit de sanctionner les entraves des particuliers à la liberté de réunion. Enfin, il s'agit de faire que l'exercice de la liberté de réunion ne soit entravé par des actions individuelles ou collectives, comme il s'agit de sanctionner les infractions qui seraient occasionnées par l'exercice de la liberté de réunion afin de ne pas dénaturer la protection qui lui est accordée.
Les interdictions et dissolutions prononcées par l'autorité publique
Le juge est régulièrement confronté à des cas d'intervention de l'autorité publique dans l'exercice de la liberté de réunion et de manifestation. Des exigences quant aux conditions dans lesquelles la réunion est susceptible de se tenir, à la dissolution de la réunion ou à son interdiction pure et simple, l'autorité publique peut poser des obstacles à l'exercice de la liberté de réunion, considérés selon les hypothèses comme justifiés ou injustifiés.
En matière de réunion publique, la jurisprudence s'est dans l'ensemble montré plutôt libérale, en examinant avec suspicion les cas d'interdiction. Ainsi, avec l'arrêt "Benjamin" du 19 mai 1933, le Conseil d'Etat pose que l'exercice du droit de réunion est libre, y compris lorsqu'il s'agit de réunions publiques, et que l'autorité de police ne saurait prononcer de mesures d'interdiction en invoquant un trouble à l'ordre public qu'un encadrement par les forces de police à disposition ne permettraient pas de faire cesser ou d'empêcher (même chose avec l'arrêt "Bujadoux" déjà cité). L'idée est que, comme pour toutes les libertés dont l'exercice est libre, le juge estime, en effectuant un contrôle de proportionnalité, qu'une mesure restrictive n'est justifiée sur le fondement de l'ordre public que si aucune autre mesure moins sévère n'est susceptible d'empêcher ou de faire cesser le trouble. A la suite de l'arrêt "Benjamin", le Conseil d'Etat estima d'ailleurs que le maire de la ville de Nevers qui avait interdit la conférence de M. Benjamin avait commis une faute lourde engageant la responsabilité de la ville (19). Conformément à cette jurisprudence, le fait que plusieurs réunions, mêmes privées, susceptibles de constituer un trouble à l'ordre public se trouvent organisées en différents points d'un territoire qui nécessiteraient la mobilisation d'un contingent de forces de police plus important que celui existant, justifie des mesures d'interdictions (20). En revanche, les mesures ponctuelles d'interdiction ne peuvent jamais conduire légalement à une interdiction qui serait, de fait, générale et absolue. Le tribunal administratif d'Orléans, par une ordonnance du 3 octobre 1985, a ainsi sursis à l'exécution de la décision du maire de Dreux qui avait interdit toute installation de stand fixe de caractère politique ou parapolitique pendant toute la durée de la foire de Dreux, soit pendant cinq jours (21). Dans le même esprit mais portant sur une question politique et particulièrement sensible, la Cour européenne des droits de l'Homme elle-même, dans sa décision du 20 février 2003 "Djavit An c. Turquie" (22), a condamné le Gouvernement turc pour avoir systématiquement empêché que les chypriotes turcs rencontrent ceux de la partie grecque.
D'une manière générale, la mesure faite par le juge dépend des circonstances et du climat idéologique et politique du moment, mais c'est bien en vertu de ce que le trouble est anormal ou exceptionnel qu'une mesure restrictive peut être justifiée. Rappelons que le refus des communes de mettre à disposition, selon les modalités qu'elles définissent, les locaux sollicités par des groupements pour tenir des réunions publiques, s'il n'est pas légalement fondé sur des motifs d'ordre public, peut être, en quelque sorte, assimilé à une mesure restrictive de l'exercice de la liberté de réunion. La Cour européenne, encore une fois, a conclu que l'évacuation des sans-papiers d'une église pouvait constituer une ingérence à la liberté de réunion et de manifestation justifiée par des objectifs d'ordre public (23). D'une manière générale, la loi du 30 juin 1881 prévoit que le représentant de l'autorité publique peut prononcer la dissolution d'une réunion "s'il en est requis par le bureau, ou s'il se produit des collisions et voies de fait".
Le Code pénal prévoit encore le cas des attroupements illicites qui font l'objet de dispositions spécifiques. En vertu de l'ordonnance du 12 mars 2012, "un attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser restées sans effet" (C. pén., art. 431-3, alinéa 2 N° Lexbase : L4960ISI). Les conditions dans lesquelles sont adressées les sommations de se disperser sont déterminées à l'article L. 211-9 du Code de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L5210ISR) qui visent principalement les autorités habilitées à le faire mais qui permet aussi que "les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement sage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent".
La sanction des entraves des particuliers à l'exercice de la liberté de réunion et de manifestation
Elle concerne la liberté de réunion ou de manifestation en général, mais il existe aussi certaines dispositions spécifiques à propos de la liberté de réunion syndicale. Le Code du travail prévoit par exemple un délit d'entrave par l'employeur découlant de l'article L. 2315-6 (N° Lexbase : L2678H93) qui indique que l'employeur "met à la disposition des délégués du personnel le local nécessaire pour leur permettre d'accomplir leur mission et, notamment, de se réunir". C'est la non mise à disposition qui constitue ainsi un délit d'entrave (24).
L'article 431-1 du Code pénal sanctionne ainsi le fait d'entraver, "d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation [...] est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende". Le deuxième alinéa monte les peines à trois ans d'emprisonnement et à 45 000 euros d'amende dans le cas où l'entrave a été constituée "à l'aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations". Le fait de troubler quelques instants la réunion du conseil municipal ne constitue pas une entrave au sens de l'article 431-1 du Code pénal (25). En revanche, à l'occasion de la conférence publique d'un député européen organisée par l'Université de Strasbourg, le fait pour un groupe d'étudiants, dont il est avéré que leur comportement était concerté, de se livrer à des voies de fait et des violences qui ont dégénéré en une échauffourée (les étudiants en question étaient montés sur les tables en criant des menaces et des slogans empêchant le conférencier de prendre la parole, ils avaient jeté des oeufs, provoqué des bagarres et une bousculade générale) constitue bien un délit d'entrave au sens de l'article 431-1 du Code pénal (26).
Les infractions ou autres mesures négatives occasionnées par l'exercice (ou l'invocation de l'exercice) de la liberté de réunion
En principe, la participation à une réunion ou une manifestation pacifique n'est pas susceptible d'être sanctionnée. C'est ce que relève notamment la Chambre civile de la Cour de cassation à propos de la sanction disciplinaire contre un avocat qui avait participé à une manifestation autorisée contre la loi "sécurité et liberté" (loi n° 81-82 du 2 février 1981, renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes N° Lexbase : L8215HI4) en sa qualité de responsable d'un syndicat d'avocat. Toutefois, la Chambre civile rappelle que des excès avaient été commis lors de cette réunion, notamment par l'inscription d'expressions injurieuses sur tous les murs du palais de justice, visant le corps des magistrats, ainsi qu'un conseiller à la cour d'appel nommément désigné et une personnalité du département exerçant la profession d'avocat, et que l'avocat sanctionné n'avait à aucun moment exprimé sa désapprobation de ces excès, ni abandonné le cortège pour se désolidariser de ces actes délictueux (27).
D'une manière générale, l'exercice de la liberté de réunion et de manifestation qui ne respecterait pas les règles propres au régime de cette liberté entraîne des sanctions de nature pénale, de la simple contravention au délit. Leur gradation est organisée par les différents textes législatifs et réglementaires.
S'agissant de la liberté de réunion, lorsqu'il existe des prescriptions spécifiques non liées à un régime déclaratoire, elles sont en général sanctionnées par de simples contraventions. En revanche, le Code pénal réunit les articles 431-9 à 431-12 sous une section intitulée "Des manifestations illicites et de la participation délictueuse à une manifestation ou à une réunion publique". S'agissant, ainsi, du non-respect des règles relatives aux manifestations sur la voie publique, les sanctions sont plus sévères et ce sont des peines délictuelles qui sont encourues par les organisateurs. Ainsi, "est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait : 1° d'avoir organisé une manifestation sur la voie publique n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; 2° d'avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; 3° d'avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée". Le contentieux vise souvent des cas où, bien que la manifestation a été interdite ou limitée, ses organisateurs n'ont pas fait en sorte que la manifestation ne se tienne pas (28) ou se tienne dans les conditions fixées par l'autorité publique (29). S'agissant des rave-parties, les forces de l'ordre peuvent aussi saisir administrativement et provisoirement (six mois au maximum) les matériels utilisés, notamment les appareils de sonorisation (décret n° 2002-887 du 2 mai 2002, art. 9).
Les peines montent encore d'un cran lorsque l'article 431-4 du Code pénal prévoit que "le fait, pour celui qui n'est pas porteur d'une arme, de continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations est puni d'un an emprisonnement et de 15 000 euros d'amende", la dissimulation du visage étant une circonstance aggravante susceptible de multiplier la peine par trois depuis la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 (N° Lexbase : L6036IGN). La même proportion ne s'applique pas si la participation à un attroupement se faisant avec une arme, punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (C. pén., art. 431-5 N° Lexbase : L6116IGM), la personne se dissimule aussi le visage (peines de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende).
Il faut enfin signaler l'existence de l'article 225-16-1 du Code pénal (N° Lexbase : L2385AMB), issu de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs (N° Lexbase : L8570AIA), et qui a pour objet de réprimer les actions de bizutage : "hors les cas de violences, de menaces ou d'atteintes sexuelles, le fait pour une personne d'amener autrui, contre son gré ou non, à subir ou à commettre des actes humiliants ou dégradants lors de manifestations ou de réunions liées aux milieux scolaires et socio-éducatif est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende".
L'exercice de la liberté de réunion et de manifestation est également susceptible d'occasionner la commission d'infractions qui ne sont pas, en tant que telles, un non-respect des règles spécifiques au régime de la liberté de réunion. Il s'agit, en quelque sorte, d'infractions susceptibles d'être commises à l'occasion de réunions ou de manifestations publiques mais qui peuvent aussi être commises en dehors de ce cadre. L'exercice de la liberté de réunion et de manifestation est souvent délicat dès lors que ses modalités dépendent le plus souvent des comportements de l'ensemble des individus participants. Mais, au-delà, la réunion et la manifestation sont souvent assimilées à des moyens de pression collective qui conduisent à commettre des infractions. C'est le cas évidemment du "fait, en vue d'entraver ou de gêner la circulation, de placer ou tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d'employer, ou de tenter d'employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle", qui est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. Cette disposition a fait l'objet d'un contentieux qui a conduit la France devant la Cour européenne des droits de l'Homme. En effet, un blocage de la circulation sur une autoroute par des véhicules poids-lourds avait conduit à une condamnation, sur le fondement de ce que les prévenus, informés par les policiers de l'illégalité de leur comportement, avaient délibérément fait obstacle au passage des véhicules (30).
La Cour européenne, dans son arrêt "Barraco c/ France" du 5 mars 2009 (31), a considéré qu'"il ne prête pas à controverse entre les parties que la condamnation du requérant constitue bien une ingérence des autorités publiques dans son droit à la liberté de réunion pacifique, qui englobe la liberté de manifestation. Cette ingérence avait une base légale, à savoir l'article L. 412-1 du Code de la route, relatif au délit d'entrave à la circulation publique, et tel qu'interprété par les tribunaux nationaux, à la lumière de la jurisprudence des hautes juridictions. Elle était ainsi "prévue par la loi" au sens de l'article 11 § 2 de la Convention. Reste la question de savoir si l'ingérence poursuivait un ou plusieurs buts légitimes et était nécessaire dans une société démocratique" (point n° 39). Au point n° 46, la Cour relève "que le requérant n'a pas été condamné pour avoir participé à la manifestation du 25 novembre 2002 en tant que telle, mais en raison d'un comportement précis adopté lors de la manifestation, à savoir le blocage d'une autoroute, causant par là même une obstruction plus importante que n'en comporte généralement l'exercice du droit de réunion pacifique". Constatant qu'un blocage complet avait été provoqué à plusieurs reprises, la Cour conclut finalement que, "dans ces conditions, mettant en balance l'intérêt général à la défense de l'ordre et l'intérêt du requérant et des autres manifestants à choisir cette forme particulière de manifestation, et compte tenu du pouvoir d'appréciation reconnu aux Etats en cette matière, la condamnation pénale du requérant n'apparaît pas disproportionnée aux buts poursuivis" (point n° 48). Dans un autre ordre d'idée, le Conseil d'Etat a pu conclure que les déversements de plusieurs centaines de tonnes de pommes de terre effectués à l'occasion d'une manifestation agricole dans les rues de l'agglomération et rendant impossible toute circulation automobile constituait bien une entrave au sens de l'article L. 412-1 du Code de la route (N° Lexbase : L1633DKP) (32).
(1) Cons. const., décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 (N° Lexbase : A8320AC7).
(2) CEDH, 26 avril 1991, Req. 21/1990/212/274 (N° Lexbase : A6371AWU).
(3) CA Paris, 5 juillet 2001.
(4) CE référé, 27 mai 2005, n° 280866, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5044DIN).
(5) CE 5° et 7° s-s-r., 30 juillet 2003, n° 237649, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2452C9P), à propos d'une manifestation de soutien aux membres de l'ETA emprisonnés en France et en Espagne.
(6) CE référé, 2 mai 2008, n° 315724, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0144EAL) à propos de la dissolution de l'"Association nouvelle des Boulogne Boys".
(7) CE référé, 3 mai 2005, n° 279999, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1783DIU).
(8) CE, 15 octobre 1969, n° 73563, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0676B8K).
(9) CAA Lyon, 6ème ch., 30 mai 2006, n° 01LY01853 (N° Lexbase : A5958DQQ).
(10) CE 3° et 5° s-s-r., 21 mars 1990, n° 76765, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5544AQE).
(11) CE, 19 août 2002, n° 249666 (N° Lexbase : A2256AZL).
(12) Voir aussi, à propos de la même association, CE référé, 30 mars 2007, n° 304053, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8164DUW).
(13) CE référé, 26 août 2011, n° 352106, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7595HXL).
(14) CE référé, 7 mars 2011, n° 347171, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3278G48).
(15) CE, 19 mai 1933, n° 17413, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3106B8K).
(16) CE, 5 février 1937.
(17) Publiée au JORF du 22 janvier 2013, p. 865.
(18) Voir l'ancienne jurisprudence, Cass. crim., 24 novembre 1899.
(19) CE, S., 3 avril 1936, Syndicat d'initiative de Nevers et Benjamin.
(20) CE Ass., 23 décembre 1936, Bucard.
(21) TA Orléans, 3 octobre 1985.
(22) CEDH, 20 février 2003, Req. 20652/92 (N° Lexbase : A7760KP4).
(23) CEDH, 9 avril 2002, Req. 51346/99 (N° Lexbase : A4984AYA).
(24) Cass. crim., 7 janvier 1981, n° 79-94.255 (N° Lexbase : A6267AAD).
(25) Cass. crim., 11 juin 2013, n° 12-85.104, FS-P+B (N° Lexbase : A5765KGM).
(26) Cass. crim., 22 juin 1999, n° 98-81.831 (N° Lexbase : A5834CIW).
(27) Cass. civ. 1, 19 juin 1985, n° 84-10.104 (N° Lexbase : A4508AA9).
(28) Cass. crim., 2 avril 1998, n° 97-81.805 (N° Lexbase : A3020ACT).
(29) Cass. crim., 26 octobre 1965, n° 64-92.241, publié au bulletin (N° Lexbase : A1047CKY).
(30) Cass. crim., 8 mars 2005, n° 04-83.979, F-P+F (N° Lexbase : A7646DHN).
(31) CEDH, 5 mars 2009, Req. 31684/05 (N° Lexbase : A5604EDW).
(32) CE 3° et 5° s-s-r., 18 novembre 1998, n° 173183, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9091ASI).
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