[Jurisprudence] Loi de finances pour 2022 : focus sur la décision du Conseil constitutionnel

Mots-clés : loi de finances • budget • finances publiques • Conseil constitutionnel • cavaliers budgétaires

Présenté lors du Conseil des ministres du 22 septembre 2021, le projet de loi de finances pour 2022 a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 16 novembre. Le Sénat a rejeté en première lecture l’article d’équilibre contenu dans la première partie du texte, entraînant le rejet de l’ensemble du projet de loi. Après un passage en commission mixte paritaire, non conclusif, et un nouveau rejet du texte par le Sénat en deuxième lecture – l’opposition dénonçant un budget insincère et à la « folie dépensière » [1] – le projet de loi définitif a été adopté par l’Assemblée nationale le 15 décembre 2021.

Le 16 décembre, la loi de finances pour 2022 a fait l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel. Trois recours ont été déposés – deux provenant de plus de 60 députés et un troisième émanant de plus de 60 sénateurs – critiquant la procédure d’adoption de cette loi, son absence de sincérité ainsi que ses articles 165, 194 et 211.

Dans la décision en date du 28 décembre 2021, le Conseil constitutionnel a formulé une décision de non-conformité partielle. À l’exception de dix dispositions considérées comme des « cavaliers budgétaires » – et par conséquent censurées – l’intégralité des mesures de la loi de finances pour 2022 a été déclarée conforme à la Constitution. Le juge constitutionnel a, par exemple, validé l’article 211 de la loi de finances insérant une nouvelle disposition au sein du Code des transports [2]. Ce dispositif prévoit les conditions de versement et de consignation de ressources financières d’un aérodrome détenu par l’État à son nouvel exploitant, une fois son contrat de concession arrivé à terme.

Il s’agira ici de commenter de manière successive les griefs exposés par les requérants et la réponse que le Conseil constitutionnel y a apportée.

I. La procédure d’adoption de la loi de finances pour 2022 (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 2 à 10)

Les requérants font grief au Gouvernement d’avoir fait voter la loi de finances pour 2022 selon une procédure viciée. Le Gouvernement aurait d’une part méconnu les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires en abusant de son droit d’amendement. Il aurait, d’autre part, porté atteinte au droit d’amendement des parlementaires.

Sur le respect des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires

Les députés requérants font grief au Gouvernement d’avoir méconnu les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires [3]. Selon eux, le texte déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ne contenait pas de nombreuses mesures annoncées publiquement en amont par le président de la République, le Premier ministre et les membres du Gouvernement. Cela n’aurait pas permis aux parlementaires, confrontés à de très nombreux amendements déposés en cours d’examen, de légiférer dans le respect des principes de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

L’enjeu ici ne réside pas dans le simple dépôt d’amendements gouvernementaux, mais dans l’importance tant quantitative que qualitative de ces amendements : « le procédé ne serait pas contestable si le nombre d’amendements restait marginal, mais ce n’est absolument pas le cas lors de cette loi de finances » [4]. Le Gouvernement a déposé au total 234 amendements qui ont engendré près de 20 milliards d’euros de dépenses nouvelles par rapport à la version initiale du projet de loi de finances pour 2022.

Selon les requérants, ce procédé porterait atteinte à la sincérité budgétaire et à la portée de l’autorisation parlementaire, en ce que ces amendements auraient dû être inscrits dès le texte initial et non par voie d’amendement gouvernemental.

Pour rappel, le Conseil constitutionnel a posé des limites à l’exercice du droit d’amendement en se fondant sur les différences que la Constitution établit entre l’initiative générale de la loi – dépôt de projets et propositions de loi – prévue à l’article 39 de la Constitution et le droit d’amendement prévu à l’article 44 du même texte [5]. Par exemple, les projets de loi de finances, avant leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale, doivent faire l’objet d’une étude d’impact et d’un avis du Conseil d’État. Tel n’est pas le cas des amendements au projet de loi de finances.

Ainsi les requérants relèvent que le Gouvernement aurait abusé de son droit d’amendement en introduisant des dispositifs importants, par leur ampleur et leur impact politique – revenu d’engagement, plan d’investissement « France 2030 » –, par cette voie sans que ceux-ci n’aient à faire l’objet d’une étude d’impact et d’un avis du Conseil d’État [6].

Précisons que le Conseil constitutionnel condamne l’usage manifestement excessif du droit d’amendement [7]. Il considère comme contraires à la Constitution, d’une part, les cavaliers législatifs (cf. infra) et, d’autre part, les amendements dépassant par leur objet – rapport avec le texte – ou leur portée – ampleur et importance – les limites inhérentes au droit d’amendement [8]. Dans ce deuxième cas, il s’agit pour le Conseil constitutionnel de « sanctionner les abus manifestes qui, par des astuces de procédure ou de présentation, tentent d’échapper aux exigences d’un vrai débat parlementaire, respectant les échanges nécessaires » [9]. Il s’agit donc de censurer les projets de loi déguisés en amendement.

En l’espèce, il était permis de penser qu’une telle profusion d’amendements, modifiant de manière substantielle les prévisions de dépenses, ne permet pas aux parlementaires de se prononcer en pleine connaissance de cause sur le vote de ce budget. De sorte que le travail parlementaire aurait été entravé.

Or, le Conseil constitutionnel a écarté le grief reprochant à l’exécutif la méconnaissance du principe de sincérité des débats parlementaires au motif que « les dispositions nouvelles introduites à l’Assemblée nationale par voie d’amendement du Gouvernement n’ont, ni en raison de leur nombre ni en raison de leur objet, porté atteinte au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » [10]. Le Conseil constitutionnel semble confirmer son abandon de la théorie des amendements dépassant par leur objet et leur portée les limites inhérentes au droit d’amendement [11].

Sur le droit d’amendement des parlementaires

Le deuxième argument que les députés requérants invoquent afin de démontrer que la procédure d’adoption de la loi de finances pour 2022 a été viciée est une atteinte à leur droit d’amendement. Ils estiment que « l’amendement du Gouvernement relatif à la mise en œuvre du plan « France 2030 » aurait méconnu le droit d’amendement des parlementaires, faute pour ceux-ci d’avoir pu le sous-amender » [12]. Ils font valoir, d’une part, que les amendements de crédit ne sont pas « matériellement sous-amendables », et, d’autre part, que, en tout état de cause, l’amendement n° II-2389 relatif au plan « France 2030 » a été déposé après l’expiration du délai opposable aux parlementaires pour déposer leurs propres amendements [13].

Pour rappel, le Conseil constitutionnel a jugé que le droit de sous-amendement est indissociable du droit d’amendement reconnu aux membres du Parlement par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution [14]. Il est, par ailleurs, nécessaire de préciser que le bon déroulement du débat démocratique suppose que soit pleinement respecté le droit d’amendement conféré aux parlementaires ; sous réserve des irrecevabilités constitutionnelles [15].

Le Gouvernement oppose à cette argumentation des députés que, d’une part, aucun délai ne peut être opposé à la recevabilité d’un sous-amendement [16]. Et que, d’autre part, « à supposer que les dispositions, figurant à présent au cinquième alinéa de l’article 98 du règlement de l’Assemblée nationale, selon lesquelles « les sous-amendements ne peuvent contredire le sens de l’amendement », aient fait obstacle à ce que des députés suppriment les montants d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement que comportait l’amendement n° II-2389 du Gouvernement, il demeurait loisible à la commission saisie au fond de déposer des amendements entrant en concurrence avec l’amendement déposé et d’offrir ainsi la faculté aux députés de présenter leurs propres amendements nonobstant l’expiration du délai de forclusion, de même qu’il demeurait loisible aux députés de présenter des amendements lors de l’examen du texte en nouvelle lecture, faculté dont ils ont, en l’espèce, fait usage » [17].

En tout état de cause, le Conseil constitutionnel écarte également ce grief, car il estime que les députés ne prouvent pas qu’ils ont été empêchés de présenter des sous-amendements. Il ajoute qu’ « il ne ressort pas des travaux parlementaires que l'irrecevabilité aurait été opposée à tort à de tels sous-amendements » [18]. 

Le Conseil constitutionnel juge donc que la procédure d’adoption de la loi de finances pour 2022 est conforme à la Constitution. Mais, au fond, un enseignement découle de l’étude de la procédure budgétaire : si la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) constitue un véritable progrès en matière de transparence des finances publiques et d’information des parlementaires par rapport à l’ordonnance organique de 1959, la logique de la procédure budgétaire qu’elle met en œuvre conduisant à réduire le Parlement à une simple chambre d’enregistrement de l’action gouvernementale apparaît contraire aux idées de parlementarisme et de démocratie.

La question de l’étendue des pouvoirs dévolus au Parlement notamment au moment du vote des lois de finances n’est pas nouvelle. Elle se pose en France depuis 1989 [19]. Il serait donc injuste d’imputer à la LOLF toute la responsabilité du déséquilibre des pouvoirs en matière budgétaire. Ce déséquilibre s’inscrit plus largement dans l’esprit de la Constitution qui « place au cœur de son dispositif la stabilité et l’efficacité de l’action gouvernementale » [20].

II. La sincérité de la loi de finances pour 2022 (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 11 à 19)

Le principe de sincérité budgétaire [21] implique que, lors du vote de la loi de finances, les informations que le Gouvernement communique au Parlement soient adéquates, loyales, claires, précises et complètes. Concrètement la sincérité de la loi de finances se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine [22].

Le Conseil constitutionnel a prévu trois éléments à la sincérité, qui sont autonomes : en premier lieu, le contenu de la loi de finances doit être sincère, en deuxième lieu l’évaluation des dépenses et des recettes doit être sincère, en dernier lieu les informations données au Parlement doivent être sincères.

En l’espèce, les députés et sénateurs requérants font grief au Gouvernement d’avoir méconnu le principe de sincérité en déposant un projet de loi incomplet sur le bureau de l’Assemblée nationale et, de plus, en sous-évaluant les recettes.

Sur l’incomplétude du projet de loi originel

Les députés et sénateurs requérants font valoir que le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ne prenait pas en compte les conséquences budgétaires de plusieurs mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement avant son dépôt, comme le plan d'investissement « France 2030 », le revenu d'engagement pour les jeunes et le plan « Grand Marseille » ; tous ces éléments ont été ajoutés au cours des débats par voie d’amendement gouvernemental (cf. supra). Ceci contreviendrait au principe de sincérité budgétaire.

À ce titre, ils se réfèrent à l'avis du Haut conseil des finances publiques (HCFP) du 17 septembre 2021 aux termes duquel ce dernier estimait, pour ce motif, ne pas pouvoir « rendre un avis pleinement éclairé sur les prévisions de finances publiques pour 2022 » [23].

Il convient de nuancer cet avis en le réinscrivant dans son contexte. Le rôle du HCFP n’est pas de contrôler la sincérité des projets de loi de finances qu’il examine. Il relève des attributions du HCFP de contrôler le respect, par le projet de loi de finances, de la trajectoire budgétaire tracée dans la loi de programmation des finances publiques et partant, de contrôler le respect du principe d’équilibre. Pour rappel, le principe d’équilibre n’est pas d’application stricte s’agissant des finances de l’État – les dépenses n’ont pas à être intégralement couvertes par les recettes, l’État peut donc présenter un budget en déficit. Mais, depuis la ratification, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), en 2012, la France a intégré dans son droit interne la « règle d’or » selon laquelle le déficit structurel de la France ne doit pas excéder 0,5 % du Produit intérieur brut (PIB). Le respect de la règle d’or est assuré par les lois de programmation des finances publiques.

Or, contrôler le respect du principe d’équilibre implique que le projet de loi de finances soumis à examen soit sincère, notamment en intégrant la totalité des dépenses envisagées.

Dans une société ayant de plus en plus recours aux moyens d’information numériques et aux réseaux sociaux l’on voit apparaître des expressions très nombreuses comme « le président de la République annonce », « le Gouvernement envisage » ou encore « le président de la République a exprimé la volonté lors d’une allocution télévisée ». Ces formules laissent dubitatif : faut-il accorder une quelconque valeur juridique à l'annonce de telles promesses ?

La réponse du Conseil constitutionnel est négative. Pour rejeter ce grief, il juge que « les mesures nouvelles avaient fait l'objet de simples annonces à la date du dépôt du projet de loi de finances. Le Gouvernement a ainsi pu, sans méconnaître les exigences précitées, prendre en compte au cours de l'examen du texte les conséquences budgétaires de ces mesures » [24]. Même présidentielle ou gouvernementale, une promesse reste ce qu’elle est : un engagement qui vaut ce que vaut la vertu de celui qui le souscrit. Les annonces faites par le président de la République et le Gouvernement n’ont, en tant que telles, aucune valeur. Par conséquent, ceux-ci ne sont pas tenus d’intégrer de telles annonces au projet de loi de finances.

De plus, le décalage entre le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l’Assemblée nationale et l’ajout de ces annonces par amendement peut s’expliquer. La faisabilité financière et surtout l’impact des mesures faisant l’objet d’annonces ne sont, en général, étudiés que postérieurement par les services ministériels ; ce qui exige du temps.

En tout état de cause, le Conseil constitutionnel considère que la sincérité ne s’apprécie pas seulement au moment du dépôt du projet de loi de finances, mais pendant toute la durée d’examen de cette loi [25].

Sur la sous-évaluation des recettes

Les députés auteurs du premier recours relèvent également que la loi de finances pour 2022 serait fondée sur une prévision de croissance « délibérément minorée » et que, par ailleurs, les prévisions de recettes fiscales seraient sous-évaluées [26].

L’objectif de cette manipulation serait de « permettre au Gouvernement de présenter une exécution plus favorable en fin d'exercice » [27].

À titre de remarque liminaire, précisons que nous sommes sur le point d’entrer dans une année électorale. Ainsi, excepté le cas où Emmanuel Macron serait réélu à la présidence de la République en avril prochain, le Gouvernement ayant présenté la loi de finances initiale en décembre 2021 ne sera pas le même que celui qui présentera la loi de règlement de l’exercice en fin d’année 2022. Il ne semble pas y avoir un intérêt quelconque pour le Gouvernement actuel, en pleine campagne présidentielle, de minorer les prévisions de croissance économique et de sous-évaluer les recettes ; ce qui a pour conséquence d’accroître artificiellement le déficit budgétaire.

En tout état de cause, le Conseil constitutionnel écarte le grief tiré du défaut de sincérité en rappelant que le HCFP, dans ses deux avis rendus avant et après les amendements intégrant les plus importants dispositifs – « France 2030 » notamment –, a jugé les prévisions de croissance plausibles et prudentes [28]. Il est nécessaire de préciser par là même que le rôle du Conseil constitutionnel n’est pas d’apprécier les données économiques ; cela relève du champ de compétences du HCFP, qui, d’ailleurs, ne dispose d’aucun pouvoir de coercition et ne rend que des avis non contraignants [29].

De surcroît, le Conseil constitutionnel fait une distinction entre l’application du principe de sincérité pour les lois de finances initiales et rectificatives et pour les lois de règlement. Le rôle des lois de règlement étant de constater les résultats financiers de chaque année civile, le Conseil a une définition beaucoup plus stricte du principe de sincérité, qu’il entend comme imposant l’exactitude des comptes.

En revanche, s’agissant des lois de finances initiales et des lois de finances rectificatives : le Conseil tolère une marge d’erreur importante, puisqu’un grand nombre de données sont des prévisions sur lesquelles le Gouvernement est par nature dans l’incertitude. De ce fait, le Conseil ne censure que les erreurs manifestes.

Enfin, il résulte d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, au sein de laquelle s’inscrit la décision commentée, que celui-ci a une approche formaliste des principes budgétaires : ce sont des principes liés à la procédure budgétaire et non pas au contenu de la loi de finances.

Par conséquent, d’une part, le juge constitutionnel ne se considère pas comme un censeur du législateur, mais comme un « aiguilleur » du Parlement. S’il revient à ce dernier de voter la loi et d’en apprécier la qualité, il n’est pas pour autant souverain, y compris dans les domaines budgétaire et fiscal. Le législateur n’exerce sa compétence que sur une habilitation expresse du pouvoir constituant –la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution et des principes qu’elle édicte [30]. Cet état de fait justifie le contrôle de constitutionnalité ; le juge constitutionnel « se borne alors à indiquer que la mesure censurée ne pouvait pas être adoptée en forme législative, mais seulement en forme constitutionnelle » [31].

D’autre part, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il ne relève pas de ses attributions de contrôler au fond les choix budgétaires opérés par le législateur, ce sont des choix qui appartiennent aux organes politiques élus au suffrage universel. Il s’agit ici de distinguer la question juridique – celle que le juge peut résoudre – et la question politique – celle à laquelle le juge ne peut pas répondre et qu’il appartient au législateur de trancher [32].

Ainsi, « il incombe au législateur, lorsqu'il arrête ces prévisions [de dépenses et de recettes], de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui a une incidence sur l'article d'équilibre » [33] et « en dernier lieu, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d'apprécier, en l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés » [34].

III. Les cavaliers budgétaires (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 20 à 24 et paragraphes 46 à 56)

L’article 34 de la Constitution ainsi que les articles 1^er et 34 de la LOLF circonscrivent strictement le contenu des lois de finances. Sont donc irrecevables et inconstitutionnelles les dispositions qui sont étrangères au domaine des lois de finances. C’est ce que l’on appelle communément les « cavaliers budgétaires ».

Pendant longtemps « les Gouvernements ont profité des facilités de la procédure budgétaire pour faire adopter rapidement des dispositions qui n’avaient nulle raison d’être inscrites en loi de finances » [35]. Depuis une vingtaine d’années, le Conseil constitutionnel censure systématiquement tous les cavaliers budgétaires l’idée étant que « la censure des dispositions étrangères au champ ainsi défini vise à éviter le dévoiement de cette procédure [budgétaire] ou une dénaturation de l’objet des lois de finances, qui deviendraient des lois fourre-tout relatives à l’ensemble des politiques publiques » [36].

Dans sa décision du 28 décembre 2021, le Conseil constitutionnel a censuré dix cavaliers budgétaires, il conviendra d’analyser séparément les cavaliers qui ont été soulevés d’office par le Conseil constitutionnel de la disposition de l’article 165 qui avait fait l’objet d’une critique par 60 députés [37].

Sur les cavaliers budgétaires soulevés d’office par le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 46 à 56)

Ce sont neuf cavaliers budgétaires qui ont été soulevés d’office et censurés par le Conseil constitutionnel. Les Sages n’ont, par ailleurs, soulevé d’office aucune autre question de conformité à la Constitution.

À cet égard, il convient de préciser que les articles de la loi de finances qui sont censurés, non pas sur le fond, mais pour ce motif de procédure, pourront être réintroduits par la suite, dans un autre texte législatif. D’autant plus lorsque de telles dispositions sont grandement attendues et bénéfiques.

Par exemple, le Conseil constitutionnel a censuré l’article 97 de loi de finances qui facilitait, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, pour l'État et ses établissements publics, ainsi que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements, le recours au paiement différé pour les contrats publics de performance énergétique.

Cette disposition représentait une évolution prometteuse pour le développement de ces contrats. Il s’agissait, d’une part, de réduire le montant des dépenses de l’année, compte tenu du mécanisme de différé de paiement. D’autre part, l’expérimentation devait déboucher sur la conclusion de nouveaux contrats de performance énergétique par les services de l’État [38].

Le Conseil constitutionnel censure ces neuf cavaliers budgétaires « sans […] préjuger de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles » 39].  Pour cette raison, l’analyse des cavaliers budgétaires se révèle souvent creuse. Le Conseil constitutionnel, par souci d’économie de moyens, se limite à cette analyse de forme. Mais il est des dispositions qui révèlent de vrais questionnements de fond et dont on aurait aimé avoir une analyse plus poussée de la part des Sages.

Sur l’article 165 relatif au soutien de l’État à la société « Les mines de potasse d’Alsace », chargée de sécuriser le stockage souterrain de certains produits dangereux (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 20 à 24)

Contrairement aux cavaliers budgétaires analysés ci-dessus, la question de la conformité de l’article 165 n’a pas été soulevée d’office par le Conseil constitutionnel. Le Conseil a été saisi d'un recours par plus de 60 députés qui contestaient la constitutionnalité de l’un de ses paragraphes [40]. Ce paragraphe conférait à la société « Les mines de potasse d’Alsace » une autorisation de stockage en couches géologiques profondes, pour une durée illimitée, de produits dangereux non radioactifs sur la commune de Wittelsheim, située dans la banlieue de Mulhouse (Haut-Rhin).

Le Conseil juge que les dispositions de l’article 165 de la loi de finances pour 2022 ne trouvent pas « leur place dans une loi de finances », sans préjuger de « la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles » [41].

C’est donc la forme qui est ici censurée par les Sages, sans aucune analyse du fond ; alors que les députés requérants avaient soulevé deux moyens. Ils considéraient, d’une part, que les dispositions de l’article 165 étaient constitutives de cavaliers budgétaires et, d’autre part, que ces dispositions étaient contraires au neuvième alinéa du préambule de la Charte de l’environnement [42].

Le Conseil constitutionnel ne répond donc qu’au premier moyen en laissant de côté la question de la contrariété au préambule de la Charte de l’environnement.

En se retranchant derrière une forme impropre, le Conseil constitutionnel a manqué l’occasion d’analyser la conformité de cet article sur le fond. Cela aurait, par ailleurs, permis de donner davantage de consistance aux termes du préambule de la Charte de l’environnement qui, bien qu’ayant une valeur constitutionnelle [43], n’ont quasiment jamais été utilisés par le Conseil de sorte que « [les considérants du préambule de la Charte] semblent se suffire à eux-mêmes (…) et l’on n’en entend déjà pratiquement plus parler même si le Conseil constitutionnel a repris la notion d’intérêts fondamentaux de la Nation dans sa décision sur le secret de la défense nationale (Cons. const., décision n° 2011-192 QPC, du 10 novembre 2011 N° Lexbase : A9093HZS) » [44] et en a tiré un objectif à valeur constitutionnelle de protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains [45].

Il est donc regrettable qu’en se limitant à une analyse de pure forme et en privilégiant une censure sur la base du non-respect de la LOLF, le Conseil constitutionnel fasse prévaloir les intérêts contenus dans ladite loi organique sur les principes exprimés dans le bloc de constitutionnalité.

IV. Sur l’article 194 de la loi de finances pour 2022 : calcul de l’effort fiscal de chaque commune (Cons. const., décision n° 2021-833 DC, paragraphes 25 à 35)

En matière de finances locales, nul n’est plus important que le principe de libre administration. De ce principe découle le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales qui signifie que les collectivités disposent d’une autonomie financière et en particulier de ressources propres qui doivent représenter une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources [46].

Mais l’autonomie financière ne doit pas aboutir à aggraver les disparités entre collectivités, c’est la raison pour laquelle la Constitution prévoit que la loi devra assurer une péréquation de façon à garantir l’égalité entre les collectivités territoriales [47]. La péréquation peut être considérée comme un mécanisme financier de correction des inégalités entre collectivités locales. Il en existe deux catégories. D’une part, la péréquation verticale financière qui permet une péréquation de l’État vers les collectivités territoriales. Elle passe essentiellement par la dotation globale de fonctionnement (DGF), mais il existe d’autres dotations, notamment la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Et d’une deuxième part, la péréquation horizontale financière qui permet une redistribution de richesse entre les collectivités territoriales – en principe des collectivités les plus riches vers les plus pauvres.

Or, dans la décision commentée, les sénateurs requérants font valoir que les dispositions de l’article 194 de la loi de finances pour 2022 conduiraient à désavantager, dans l'attribution des dotations de péréquation, les communes qui sont fortement intégrées au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), « il en résulterait une méconnaissance du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution » [48].

L’article 194 de la loi de finances prévoit une réforme des modalités de calcul de l’indicateur d’effort fiscal de chaque commune.

Pour mémoire, l’effort fiscal est utilisé pour le calcul des principales dotations de péréquation. Cet indicateur avait initialement pour objet de mesurer le degré de pression fiscale des communes sur leurs ménages au travers des taxes pesant sur eux – notamment la taxe d’habitation. Il repose sur le principe qu’une part plus importante de la péréquation doit être dirigée vers des communes fragiles, mobilisant déjà fortement leurs bases fiscales qu’en direction de communes qui disposent encore de marges fiscales importantes [49].

Les sénateurs requérants font valoir qu’avec la réforme prévue à l’article 194 « l’indicateur aurait désormais pour fonction non plus de mesurer la pression fiscale exercée sur les ménages d’une commune donnée, mais de mesurer la fiscalité effectivement levée par une commune par rapport à la fiscalité qu’elle peut effectivement mobiliser, ce qui implique de prendre pour référence non plus les ménages, mais la commune et par conséquent d’exclure les produits intercommunaux du calcul de l’indicateur » [50]. Plus clairement, alors qu’était prise en compte dans l’effort fiscal l’intégralité de la fiscalité mise en œuvre par la commune, peu important que le produit fiscal était affecté à la commune ou à l’EPCI auquel elle appartient, les nouvelles modalités de calcul ne prendraient en compte que les produits fiscaux effectivement affectés à la commune.

Ainsi les requérants soutiennent que les dispositions de l’article 194 pénaliseraient les communes « fortement intégrées » affectant une grande part de leur fiscalité à des EPCI, ce qui contreviendrait au principe d’égalité prévu à l’article 72-2 alinéa 5 [51].

Tout d’abord, il convient de rappeler que cet alinéa, qui a pour but de concilier le principe d’autonomie des collectivités avec celui d’égalité par l’instauration de mécanismes de péréquation financière, n’impose pas que chaque type de ressources fasse l’objet d’une péréquation [52].

Par ailleurs, il résulte des observations du Gouvernement que la réforme de l’indicateur d’effort fiscal a principalement pour but d’accompagner la réforme de la fiscalité locale [53]. De cette réforme résulte notamment la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales [54] « qui était prise en compte au numérateur et au dénominateur du rapport définissant l’effort fiscal » [55]. Ainsi les dispositions de l’article 194 visent, en premier lieu, à adapter le périmètre du calcul de l’effort fiscal au nouveau panier de ressources perçu par les collectivités territoriales.

Enfin, ainsi que l’indiquent l’exposé des motifs de l’article 194 et les observations du Gouvernement « l’objectif poursuivi […] serait désormais de comparer les impôts effectivement levés par une commune aux impôts qu’elle pourrait lever si elle appliquait les taux moyens [nationaux] d’imposition » [56].

Il convient, à ce stade, de préciser qu’en vertu du principe de légalité de l’impôt posé à l’article 34 de la Constitution, il revient au législateur de fixer les ressources des collectivités territoriales – non seulement les ressources fiscales, mais aussi toutes les autres ressources, notamment les dotations de l’État – mais également de fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Ce principe fait obstacle à la reconnaissance d’une autonomie fiscale constitutionnellement garantie au profit des collectivités territoriales. Aussi, le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision du 29 décembre 2009 [57] qu’aucune disposition constitutionnelle ne garantissait une autonomie fiscale au profit des collectivités territoriales. Mais cela n’exclut pas que la loi garantisse une certaine autonomie fiscale aux collectivités.

Ainsi, sur le plan fiscal, les collectivités territoriales disposent d’au moins deux compétences : le vote des taux d’un certain nombre d’impôts locaux et le pouvoir d’instituer des impôts locaux facultatifs. Les impôts locaux dits « facultatifs » sont des impôts que le législateur institue et que les collectivités peuvent ou non mettre en place sur décision locale – nous pensons par exemple à la taxe de séjour, à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, à la taxe sur la publicité dans la commune.

Les organes délibérants ont également la possibilité de prendre, par délibération, des mesures d’exonération, de dégrèvement ou d’augmentation des abattements pour tel ou tel motif prévu dans la loi [58].

Ainsi il est tout à fait possible aux élus locaux de mener une politique fiscale locale, tenant compte de la situation des contribuables, grâce aux divers régimes prévus dans le Code général des impôts (CGI) par le législateur.

Fort de ce constat, le Gouvernement a souhaité que les choix de politique fiscale locale soient pris en compte dans le calcul de l’effort fiscal et donc dans le calcul des principales dotations de péréquation [59].

Les dispositions de l’article 194 aboutissent à ce que, pour un même montant de recettes fiscales, une commune qui a fait le choix d’appliquer des taux d’imposition inférieurs à la moyenne nationale reçoive une dotation de péréquation moindre qu’une commune qui a mis en œuvre les taux moyens.

Le Conseil constitutionnel juge cette disposition conforme à la Constitution, et plus précisément à l’article 72-2 alinéa 5, car « un tel indicateur, qui permet de déterminer les marges fiscales dont dispose une commune, n'est pas dépourvu de caractère objectif et rationnel au regard d'un objectif de péréquation financière » [60] et que, loin d’entrer en contrariété avec le principe d’égalité entre collectivités territoriales, cette réforme permet de l’approfondir en ne faisant pas peser sur les autres collectivités les choix de politique fiscale d’une seule commune.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable