Réf. : Rapport public annuel de la Cour des comptes (2008)
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N2048BEL
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen
le 07 Octobre 2010
Le rapport porte sur l'amélioration du service rendu aux demandeurs d'emploi. La Cour des comptes a examiné les évolutions récentes intervenues dans le cadre d'une politique active de lutte contre le chômage, dans le souci d'aider davantage le demandeur d'emploi à retrouver un emploi ou de lui proposer une formation. D'une part, elle s'est intéressée à l'organisation institutionnelle mise en place depuis la loi de cohésion sociale, en 2005 (loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005, de programmation pour la cohésion sociale N° Lexbase : L6384G49) : le rapprochement entre les Assedic et l'ANPE dans des domaines aussi structurant que l'implantation territoriale et les systèmes d'informations ; la sous-traitance à des opérateurs privés de placement. D'autre part, la Cour a examiné les dispositifs mis en place, aussi bien par l'Unedic que l'ANPE, portant sur le suivi des demandeurs d'emploi.
I. Optimiser l'organisation institutionnelle pour une meilleure prise en charge des demandeurs d'emploi
A - Le rapprochement largement inabouti des structures en charge des demandeurs d'emploi
Dans son rapport public thématique publié en mars 2006, la Cour des comptes (dans le prolongement d'autres études et travaux (2) recommandait un rapprochement des réseaux de l'Unedic et de l'ANPE (implantations immobilières et les systèmes d'information), en vue d'améliorer l'accueil et le suivi des demandeurs d'emploi. A côté de ces réseaux opérationnels ont été mis en place, depuis 2005, les maisons de l'emploi.
Les observations formulées par la Cour des comptes restent d'actualité, même si le législateur les a mises (en partie) en oeuvre, avec la loi n° 2008-126 du 13 février 2008. Rendre compte des analyses de la Cour doit assurer une meilleure compréhension des enjeux de la fusion ANPE-Unedic.
La définition du guichet unique a été précisée par l'ANPE et l'Unedic en février 2007 comme étant, soit un site commun, soit des sites mitoyens ou distants de moins de 200 mètres, soit des sites ANPE qui accueillent des agents Assedic ou des sites Assedic qui accueillent des agents ANPE. Ils permettent aux demandeurs d'emploi d'être reçus en une seule démarche par un agent de l'Assedic pour l'entretien d'inscription et par un conseiller de l'ANPE pour l'élaboration du projet personnalisé d'accès à l'emploi. Au 30 juin 2007, 254 sites, qu'il faut rapprocher des 531 antennes de l'Assedic et des 824 agences locales de l'ANPE, répondent à cette définition. La Cour relève la faible proportion des rapprochements "physiques" dans l'ensemble (17,3 %) et confirme la nécessité persistante de faire converger les politiques immobilières des deux institutions. L'ANPE prévoit d'installer 91 agences locales au sein des 227 maisons de l'emploi labellisées. L'Unedic prévoit la présence permanente d'agents dans 27 maisons (dont 25 doivent, aussi, accueillir une agence locale pour l'emploi).
La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (3) assignait à la maison de l'emploi d'être, à la fois, une instance chargée de recenser les ressources humaines et de prévoir les besoins locaux en emplois, un lieu dédié au traitement particulier des chômeurs en difficulté, après orientation par les grands réseaux, notamment, celui de l'ANPE, un lieu regroupant tous les services susceptibles d'être offerts en matière d'aide à la création de leur propre emploi par les chômeurs, et l'association de tous les partenaires de l'emploi et de la formation, fédérés au sein d'une structure juridique (4). A la fin 2006, 82 maisons, seulement, étaient conventionnées. A la fin mai 2007, sur les 227 maisons labellisées, 128 étaient conventionnées, soit 56 %. Elles ne couvraient, en moyenne, selon la DARES, que 37 % des demandeurs d'emploi. Au 10 septembre 2007, 152 maisons étaient conventionnées, soit 67 % des maisons labellisées. Sur les 75 projets restants, certains ne verront, sans doute, jamais le jour ; pour d'autres, la convention est en discussion.
La Cour des comptes relève que la mise en place des maisons de l'emploi était une occasion (qui n'a pas été saisie) de mettre un peu de cohérence dans l'entrecroisement déjà existant des périmètres des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale avec ceux des plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), des missions locales, des comités de bassins d'emploi, ainsi qu'avec le découpage territorial des différents partenaires (agences locales pour l'emploi, antennes Assedic en particulier). L'intervention de l'Etat a été essentielle mais empirique et, parfois, hésitante, selon la Cour des comptes. Elle s'est centrée sur l'élaboration de documents (textes réglementaires, documents types, offre de services du service public de l'emploi, charte des maisons de l'emploi, fiches de questions-réponses), l'appui aux collectivités et aux services pour l'élaboration des conventions pluriannuelles, la mise en place des subventions, la préparation de l'auto-évaluation (2007) et de l'évaluation nationale (2008).
B - Le recours à des opérateurs privés de placement
La Cour des comptes a examiné, de nouveau, le déroulement des expériences de recours à des opérateurs privés de placement depuis le début 2005 (5). Comme elle l'avait constaté pour l'une des opérations, lancée dès l'automne 2004, le choix des opérateurs privés de placement de la première phase n'a pas toujours donné lieu à une mise en concurrence formalisée. La rémunération des prestataires, assez élevée, comportait une partie fixe prépondérante et n'incitait guère à obtenir un retour durable à l'emploi.
En matière de retour à l'emploi, la valeur probante des statistiques d'accès à l'emploi qui ont été tirées du suivi mis en oeuvre par l'Unedic est faible. Ces données ne fournissent aucune information sur l'efficacité comparée des opérateurs privés de placement par rapport aux autres formes d'accompagnement. Elles ne permettent pas d'apprécier dans quelle mesure les demandeurs d'emploi pris en charge par ces opérateurs sont sortis durablement du chômage au cours, et à la suite, de l'accompagnement. Une étude de l'ANPE a tenté de comparer l'impact des opérateurs privés de placement et d'un accompagnement par l'ANPE. Elle ne montre aucune différence sensible entre les deux types d'accompagnement. Ses résultats n'emportent, cependant, pas, non plus, la conviction, car la comparaison peut être faussée par la dissemblance des populations étudiées.
Pour la Cour des comptes, l'incertitude demeure, à la fois, sur la rentabilité de l'investissement d'accompagnement très renforcé, qui consomme beaucoup de temps, pouvant être aussi consacré à d'autres actions, et sur l'efficacité comparée des prestations des opérateurs privés de placement et de l'ANPE. Pour lever ces incertitudes, il conviendrait de s'interroger sur la nécessité d'obtenir, ou non, l'adhésion des demandeurs d'emploi à une orientation vers des opérateurs privés ou "Cap vers l'entreprise" et de réduire l'écart de diagnostic entre l'outil de profilage qui semble encore perfectible et les prescriptions des agents de l'ANPE.
II. L'accueil et l'accompagnement des demandeurs d'emploi
L'accueil et l'accompagnement des demandeurs d'emploi ont été profondément modifiés par trois dispositions depuis le début 2006 : la mise en place, depuis le 1er janvier 2006, pour chaque demandeur, d'un entretien mensuel à compter du 4ème mois d'inscription, ces entretiens étant assurés par un même conseiller ; la mise en place, depuis le 1er janvier 2006 également, d'un "profilage statistique" de tous les demandeurs d'emploi, indemnisés, ou non ; enfin, la substitution, en juin 2006, au dispositif d'accompagnement précédent, le PARE-PAP, des parcours du PPAE.
A - Les étapes du processus d'accompagnement du demandeur d'emploi
- L'expérimentation des techniques de profilage par l'ANPE et l'Unedic, même si elle a été engagée tardivement, a débouché sur la mise en place progressive, à partir de la fin avril 2006, d'un outil statistique conçu conjointement par les deux organismes permettant de mesurer "la distance à l'emploi" de chaque demandeur d'emploi, indemnisable ou non, dès son premier entretien d'inscription à l'Assedic, en fonction de ses caractéristiques personnelles et de celles du bassin d'emploi local. Depuis le 1er janvier 2007, cette technique de profilage est appliquée à tous les demandeurs qui s'inscrivent. Trois catégories de demandeurs d'emploi sont identifiées en fonction de leur probabilité individuelle de chômage de longue durée dans leur bassin d'emploi : risque faible de chômage de longue durée (RS1), risque modéré (RS2) et risque élevé (RS3). Sur la période de calibrage de l'outil de classement, 15 % des demandeurs étaient classés dans la catégorie RS1, 67,2 % dans la catégorie RS2, 17,8 % dans la catégorie RS3.
La Cour des comptes déplore que le souci de préserver les domaines d'intervention des deux institutions ait conduit à limiter la portée de cet outil de profilage : ainsi, ne comporte-t-il aucun renseignement sur le niveau de formation des demandeurs d'emploi, ni sur le type d'emploi qu'ils recherchent, au motif que ces indications relèveraient de la seule compétence des conseillers de l'ANPE. D'ailleurs, le diagnostic du profilage et le parcours proposé au demandeur d'emploi ne coïncident que dans 20 à 30 % des cas. L'outil de profilage doit donc être remanié et ses résultats plus largement pris en compte par les conseillers de l'ANPE.
- Avec le passage, au 1er janvier 2007, du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE-PAP) au Projet personnalisé d'accompagnement à l'emploi (PPAE) (en application de la convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006 (6), les modalités d'accompagnement vers l'emploi ont été profondément réformées. Comme l'avait recommandé la Cour des comptes, la sélectivité des dispositifs a été renforcée et une définition plus précise a été donnée aux objectifs des différents accompagnements.
Il existe trois parcours d'accompagnement du demandeur d'emploi vers l'emploi : le parcours de recherche accélérée (pour les demandeurs d'emploi les plus proches de l'emploi ou à la recherche d'un métier porteur ou en tension) ; le parcours de recherche active (pour les demandeurs d'emploi moyennement éloignés de l'emploi) ; le parcours de recherche accompagnée (permettant aux demandeurs d'emploi ayant une distance à l'emploi supérieure à douze mois avec un besoin d'accompagnement d'articuler les différents dispositifs existants) ; le parcours créateur/repreneur d'entreprise (entretiens de suivi de l'avancement du projet réalisé par l'ANPE aux 6ème et 9ème mois et par l'Assedic aux 3ème et 11ème mois). Deux parcours supplémentaires sont en cours de définition : le parcours spécifique aux allocataires en chômage saisonnier et le parcours spécifique aux allocataires en activité réduite.
La logique de parcours, qui repose principalement sur l'évaluation de la distance à l'emploi, vise à fournir à chaque demandeur, au-delà d'un appui, les prestations qui sont les plus propres à réduire la durée de son inactivité. Les parcours visent aussi à favoriser les incitations du demandeur à chercher un emploi. Toutes ces évolutions sont positives, selon la Cour des comptes, mais la définition des parcours devrait, cependant, être améliorée, car elle n'est pas encore assez sélective, le parcours de recherche active ayant un contenu trop large. Par ailleurs, la mise en oeuvre initiale de cette grille de parcours n'a pas été satisfaisante. En effet, depuis la mise en place du dispositif jusqu'à fin février 2007, 701 652 demandeurs d'emploi ont été orientés vers un parcours personnalisé, dès leur premier entretien professionnel à l'ANPE : 38 038 en parcours de recherche accélérée (5,4 %), 483 803 en parcours de recherche active (69,0 %), 159 830 (dont 7 600 en parcours de mobilisation vers l'emploi) en parcours de recherche accompagnée (22,8 %), 19 981 en parcours créateur repreneur d'entreprise (2,8 %). La part des parcours de recherche accélérée est trop faible (5,4 %) et très inférieure à ce qui était prévu (environ 15 % d'après les tests de l'outil de profilage).
- Depuis le 1er janvier 2006, avec la mise en place du suivi mensuel personnalisé, chaque demandeur d'emploi est reçu tous les mois, à partir du 4ème mois d'inscription, par un même conseiller, le conseiller référent, qui le suit, ainsi, de façon active en lui proposant continûment des services et en le relançant par téléphone s'il est absent à un entretien. L'entretien mensuel personnalisé a entraîné en 2006 un doublement des entretiens réalisés par l'ANPE. Appliquées à tous les demandeurs d'emploi depuis le printemps 2007, cette continuité et cette personnalisation du suivi modifient profondément la nature de l'accompagnement.
B - La gestion des aides financières versées par l'Unedic pour favoriser le retour à l'emploi
La Cour des comptes avait relevé, dans son rapport public thématique de mars 2006, que les volumes des aides financières versées par l'Unedic étaient relativement limités et que leur mode de répartition entre les différentes Assedic engendrait une trop grande rigidité dans l'affectation des crédits aux actions.
Les évolutions n'ont pas été corrigées, elles se sont même accentuées. L'enveloppe financière annuelle globale fixée à 472 M euros sur la période antérieure a été maintenue à ce niveau en 2005 et elle a été diminuée en 2006 (440 M euros). De ce fait, le nombre de bénéficiaires dont la Cour avait relevé qu'il était relativement limité au regard du nombre des demandeurs d'emplois a fortement diminué. Comme au cours de la période antérieure, la répartition de l'enveloppe globale entre les différentes aides s'est notablement écartée, des objectifs fixés par le Groupe paritaire national de suivi au profit de l'aide dégressive à l'employeur.
La fusion entre l'ANPE et l'Unedic en cours (loi 18 février 2008, préc.) doit, avant tout, entraîner un accroissement de l'efficience du service public de l'emploi, qui devrait se traduire à la fois par une amélioration du service et une réduction de son coût pour la collectivité. Dans cette perspective, la Cour des comptes a tiré les conclusions et recommandations suivantes :
- suivi des demandeurs d'emploi : la Cour prend acte de l'intensification et de la diversification des actions menées. Elle recommande que l'outil de profilage soit amélioré et complété, et que son utilisation par les conseillers de l'emploi soit systématique ; que la gamme des prestations proposées par l'ANPE soit mieux adaptée à chaque "parcours" ; que les conditions d'attribution des aides financières accordées par l'assurance chômage tiennent mieux compte des spécificités régionales ; dans la ligne des améliorations constatées, que l'effort en faveur de l'évaluation des incidences sur le retour à l'emploi soit poursuivi.
- recours à des opérateurs privés de placement : la Cour prend acte de ce qu'il a été remédié à certains dysfonctionnements de la période d'expérimentation. Elle note que l'ANPE a, pour sa part, mis en place le dispositif "Cap vers l'entreprise". Elle souligne l'intérêt du mode d'évaluation innovant mis en place. Le principe du volontariat étant à l'origine du faible effectif entrant dans ce dispositif, il devrait être repensé à l'issue des phases d'expérimentation et au vu des résultats des évaluations.
- maisons de l'emploi : il est impératif d'introduire des règles du jeu plus claires, et, notamment, de dessiner la carte des bassins ou regroupements de bassins au niveau desquels doit se positionner une maison de l'emploi. Le renouvellement de la participation de l'Etat pourrait être conditionné au respect de la carte cible.
(1) Le chapitre I du Rapport 2008 est consacré aux politiques publiques : l'Agence des participations de l'Etat ; le bilan de la gestion des défaisance ; le rôle et la stratégie du CNRS ; les universités des villes nouvelles franciliennes ; le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique ; structures et services aux demandeurs d'emploi ; les péages autoroutiers ; la dotation de continuité territoriale aérienne avec l'outre-mer ; les aides au développement agricole ; la participation de la France aux corps militaires européens permanents.
Le Chapitre II est consacré à la gestion des services de l'Etat et des organismes publics : la réforme de la gestion des pensions des fonctionnaires de l'Etat ; la redevance audiovisuelle ; l'Imprimerie nationale ; les conservations des hypothèques ; le service des droits des femmes et de l'égalité ; la gestion des ressources humaines de l'ANPE ; l'Institut national de l'audiovisuel ; l'établissement public de santé national de Fresnes ; les Thermes nationaux d'Aix-les-Bains ; les établissements publics locaux d'enseignement.
(2) V. aussi, dans le même sens, J. Marimbert, Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité sur le rapprochement des services de l'emploi, 2004 ; IGAS, Le Rapprochement de l'ANPE et de l'Unedic, Rapport annuel 1994, Doc. fr. ; P. Lacarrière et M.-T. Join-Lambert, Rapport relatif à l'Agence nationale pour l'emploi et au service public de l'emploi, Inspection générale des finances/Inspection générale des affaires sociales, octobre 1989.
(3) Y. Rousseau, Du monopole public du placement à un nouveau service public de l'emploi, Dr. soc., 2005, p. 456 ; M. Véricel, La réorganisation du service public de l'emploi, JCP éd. G, 2005, I, 115 ; nos obs., La réforme du service public de l'emploi par la loi de cohésion sociale : une évolution prévisible, TPS 2005, chron. 6.
(4) J. Bastide, D. Bourdeaux, H. Brin et C. Larose, Avis Conseil économique et social, 2004 ; lire nos obs., Loi de cohésion sociale : Chômage, Placement, Lexbase Hebdo n° 152 du 27 janvier 2005 - édition sociale (N° Lexbase : N4390AB9).
(5) D. Balmary, Rapport de l'instance d'évaluation de la politique de l'emploi relatif au recours aux opérateurs externes, Commissariat général au Plan ; A.M. Dockery et T. Stromback, Externalisation des services publics de l'emploi : évaluation préliminaire de l'expérience australienne, Revue internationale du Travail, vol. 140, n° 4, 2001 ; D. Gelot et P. Nivolle, Les intermédiaires des politiques publiques d'emploi, Cahier Travail et Emploi, DARES, Doc. fr., 2000 ; OCDE, Les politiques du marché du travail et le service public de l'emploi : principales caractéristiques, nouveaux enjeux, OCDE, 2000.
(6) M. Véricel, Le nouvel accord sur l'assurance-chômage pour 2006-2008. De l'indemnisation des salariés au chômage à l'accompagnement de la démarche de recherche d'emploi, Dr. soc., 2006, p. 129 ; nos obs., Actualité de l'assurance chômage : Convention d'assurance chômage et règlement annexé du 18 janvier 2006, Rapport de la Cour des comptes, Lexbase Hebdo n° 208 du 30 mars 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N6354AKK).
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