[Textes] Loi n° 2006-457 du 21 avril 2006, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise : "much ado about nothing" (1)

Le contrat première embauche, intégré dans la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances (loi n° 2006-396 pour l'égalité des chances, article 8 N° Lexbase : L9534HHL), validé par le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 2006-535 DC, du 30 mars 2006, loi pour l'égalité des chances N° Lexbase : A8313DN9) a été promulgué et publié au Journal officiel le 2 avril 2006 (2). Mais la pression des étudiants, des syndicats et de certains partis politiques a eu raison de ce nouveau contrat de travail spécial, abrogé 19 jours -seulement !- après sa mise en place, par la loi n° 2006-457 du 21 avril 2006, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise. En un espace de temps si court, le législateur, faisant preuve d'une efficacité remarquable mais confinant à la précipitation, a examiné la proposition de loi n° 3013, déposée le 10 avril 2006. Deux rapports ont été rédigés et publiés (L. Hénart, Rapport Assemblée nationale n° 3016, 11 avril 2006, soit le lendemain du dépôt de la proposition de loi, le 10 avril 2006 : rapport rédigé pendant la nuit, ou antérieur au dépôt de la proposition de loi ? ; A. Gournac, Rapport n° 311, 2005-2006, Sénat, 12 avril 2006, soit le surlendemain de la proposition de loi, déposée le 10 avril 2006). Le législateur, pendant ces quelques semaines, n'a, en réalité, pas mis en place de nouveaux outils de lutte contre le chômage des jeunes, mais s'est contenté de réactiver des dispositifs existant déjà : extension du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje, plus communément appelé contrat jeune en entreprise) à l'ensemble des jeunes titulaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis) ; développement des formations organisées dans le dispositif du Civis et institution d'un système de tutorat permettant un suivi des jeunes une fois qu'ils auront accédé à l'emploi. Pour prendre la mesure exacte de cette réforme du Seje et du Civis, il faudra attendre les décrets pris en application de la loi du 21 avril 2006.

1. Réforme du dispositif soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (Seje)

Le Seje, contrat aidé destiné à favoriser l'embauche de jeunes peu ou pas qualifiés dans le secteur marchand, a été institué par la loi du 29 août 2002 (loi n° 2002-1095 du 29 août 2002, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise N° Lexbase : L6286A4L ; C. trav., art. L. 322-4-6 N° Lexbase : L3120HIE ; circulaire DGEFP, n° 2002-41, du 23 septembre 2002, relative à la mise en oeuvre du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise N° Lexbase : L7541A43 ; décret n° 2005-221, du 9 mars 2005, relatif au dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise N° Lexbase : L0854G87 ; circulaire DGEFP, n° 2005-10, du 19 mars 2005, relative à la réforme du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise N° Lexbase : L1478G8A) (3) et a été modifié par la loi du 18 janvier 2005 (loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale N° Lexbase : L6384G49), puis par la loi du 31 mars 2006.

Dans les deux cas, il s'agissait essentiellement d'élargir le champ d'application du dispositif. La loi du 21 avril 2006 poursuit cet élargissement.

1.1. Réformes récentes du contrat Seje

• Loi de cohésion sociale

La loi du 18 janvier 2005 a entendu favoriser l'entrée dans le dispositif Seje de jeunes sortis du système scolaire sans qualification (4). Cette catégorie de bénéficiaires ne représentait, en effet, que 20 % de l'ensemble des entrées dans le dispositif.

La loi permet la modulation, en fonction du niveau de formation, du montant de la prime versée à l'employeur. Depuis le 1er avril 2005, pour les salariés à temps plein dont la rémunération est égale au salaire minimum de croissance applicable dans l'entreprise, le montant du soutien de l'Etat (C. trav., art. L. 322-4-6) est fixé à 150 euros par mois, porté à 300 euros par mois pour les salariés d'un niveau de formation V bis ou VI (décret n° 2005-221 du 9 mars 2005, art. 1).

Le montant de l'aide est fixé (C. trav., art. D. 322-8 N° Lexbase : L1474G9H) à 225 euros par mois pour l'embauche d'un salarié à plein temps rémunéré au niveau du Smic. Le montant de l'aide est modulé lorsque le salaire versé est supérieur à ce seuil ou lorsque le salarié travaille à temps partiel. Mais, pour l'embauche de jeunes d'un niveau de formation V bis ou VI, qui n'ont pas achevé un cycle complet de CAP ou BEP ou qui n'ont pas eu accès à la classe de seconde, le montant de l'aide est de 300 euros par mois, qu'ils soient âgés de 16 à 22 ans révolus ou de 23 à 25 ans révolus et bénéficiaires d'un Civis (circulaire DGEFP n° 2005-10 du 19 mars 2005).

Dans le même sens, le législateur a porté de 22 à 25 ans révolus, pour les jeunes sans qualification bénéficiant du Civis, l'âge maximum d'accès au dispositif Seje (5). Le jeune doit être âgé de 16 à 22 ans révolus (jusqu'au 23ème anniversaire) au moment de la conclusion du contrat de travail. La limite d'âge est portée à 25 ans révolus (jusqu'au 26ème anniversaire) pour un jeune d'un niveau de formation VI ou V bis, sous réserve d'être bénéficiaire de l'accompagnement personnalisé dans le cadre du Civis (circulaire DGEFP n° 2005-10 du 19 mars 2005).

• Loi pour l'égalité des chances

L'article 25 de la loi du 31 mars 2006 a opéré un nouvel infléchissement. Le dispositif du Seje est étendu, sans condition de qualification, à l'ensemble des jeunes de 16 à 25 ans révolus résidant en zone urbaine sensible (Zus). De plus, la loi du 31 mars 2006 a unifié les conditions d'âge régissant l'accès au Seje en étendant son champ d'application aux contrats signés avec l'ensemble des jeunes de 16 à 25 ans dont le niveau de formation est inférieur à celui d'un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technique ou professionnel. Les jeunes sans qualification bénéficiant du Civis, auparavant expressément désignés par la loi, sont englobés dans ce champ d'application.

Il a aussi été prévu que le montant de la prime puisse être modulé non seulement en fonction du niveau de formation des bénéficiaires mais, aussi, en fonction de leur adhésion au Civis et de leur résidence dans une zone urbaine sensible. Enfin, l'accès au Seje a été étendu, jusqu'au 1er janvier 2007, à l'ensemble des jeunes au chômage depuis plus de 6 mois au 16 janvier 2006.

1.2. Nouvelle réforme du Seje par la loi du 21 avril 2006

La loi du 21 avril 2006 modifie les éléments suivants du régime juridique du Seje :
- le contrat Seje pourra, désormais, être signé avec des jeunes titulaires du Civis, lui-même modifié ;
- l'aide de l'Etat sera accordée pour une durée de 2 ans et non plus 3 ans. Cette diminution devrait provoquer une diminution de l'aide globale reçue par les employeurs. Les auteurs de la proposition de loi avaient souhaité que le montant versé soit fixé à 400 euros par mois pendant la première année et à 200 euros pendant la seconde. Ainsi, l'aide atteindrait-elle, au total, un montant de 7 200 euros (400 x 12 + 200 x 12) contre 9 000 euros (300 x 24 + 150 x 12) dans le dispositif actuel. La loi finalement adoptée n'a pas retenu cette solution.

Si le principe de l'interdiction de cumul de ces aides avec une autre aide de l'Etat à l'emploi est maintenu, la loi précise que les employeurs embauchant des jeunes en contrat de professionnalisation à durée indéterminée pourront bénéficier du dispositif Seje. Les actions de formation entreprises au titre du contrat de professionnalisation sont financées par l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) dont relève l'employeur. Le financement est calculé sur la base de forfaits horaires fixés par accord conventionnel ou, à défaut, sur une base de 11,15 euros par heure.

Dans le cas où l'employeur attribue un tuteur à la personne recrutée, ce qui est pour lui une possibilité et non une obligation, l'OPCA peut, également, financer tout ou partie de la formation éventuellement suivie par le tuteur à hauteur de 15 euros par heure, dans la limite de 40 heures, et couvrir une partie du coût lié à l'exercice des fonctions de tuteur à raison de 230 euros par mois au maximum, pendant 6 mois au plus.

2. Réforme du Civis

Le Civis, inséré dans le Code du travail par la loi de cohésion sociale, est un contrat d'accompagnement conclu entre un jeune de 16 à 25 ans ayant un niveau de qualification insuffisante et rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle et l'Etat (représenté soit par une mission locale pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes, soit par une permanence d'accueil, d'information et d'orientation). Le bilan doctrinal du Civis est très contrasté : peu ou pas d'attention portée par la doctrine juridique au Civis, mais un rapport rédigé par l'Igas en 2003 (6), dont ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire ne se sont vraiment inspirés.

2.1. Régime actuel

Le Civis comporte trois dispositifs :
- un volet destiné aux associations, visant les jeunes porteurs d'un projet social ou humanitaire, non visé par la loi de cohésion sociale (décret n° 2003-644 du 11 juillet 2003, relatif à l'insertion des jeunes dans la vie sociale N° Lexbase : L9288BHH (7) ; C. trav., art. D. 322-10-5 N° Lexbase : L1358G98 à D. 322-10-8 N° Lexbase : L1455G9R) ;
- un volet "accompagnement vers l'emploi", dans le prolongement de feu le programme Trace (abrogé par l'article 138 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, loi de finances pour 2004 N° Lexbase : L6348DM3), et jamais mis en oeuvre, faute de décret d'application ;
- et, enfin, un volet "aide à la création d'entreprise" (article 138 de la loi de finances 2004, là aussi jamais mis en oeuvre, faute de décret d'application).

La loi de cohésion sociale a uniquement réactivé la deuxième dimension du Civis, le volet accompagnement (formule abrégée, Civis accompagnement). Le Civis accompagnement est régi par trois dispositions législatives et réglementaires : la loi de cohésion sociale n° 2005-32 du 18 janvier 2005, le décret n° 2005-241 du 14 mars 2005 et, enfin, la circulaire DGEFP n° 2005-09 du 19 mars 2005.

- Régime du Civis accompagnement

La loi de cohésion sociale a ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans, dont le niveau de qualification est inférieur ou équivalent à un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel ou n'ayant pas achevé le premier cycle de l'enseignement supérieur et rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle, le bénéfice du Civis accompagnement, conclu avec l'Etat (C. trav., art. L. 322-4-17-3 N° Lexbase : L8954G7R).

Le Civis accompagnement est signé au nom de l'Etat (et non des régions) par le représentant légal de la mission locale pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes ou de la permanence d'accueil, d'information et d'orientation, ou toute personne dûment habilitée par lui et par le bénéficiaire de l'accompagnement. Le Civis accompagnement est conclu pour une durée d'un an, renouvelable pour une durée maximale d'un an lorsque l'objectif d'insertion professionnelle n'est pas atteint. Pour les jeunes de niveau de formation VI ou V bis, il peut être renouvelé par périodes successives d'une année, jusqu'à la réalisation du projet d'insertion professionnelle. Jusqu'alors, la durée maximale d'un Civis était de 2 ans, non renouvelable.

Le nouveau régime juridique du Civis accompagnement, fixé par la loi de cohésion sociale et le décret du 14 mars 2005, modifie sensiblement la durée du contrat Civis.

Le Civis accompagnement prévoit les engagements du bénéficiaire pour la mise en oeuvre de son projet d'insertion professionnelle, les actions engagées par l'Etat et les modalités de leur évaluation. Il peut être précédé d'une période d'orientation de 3 mois au cours de laquelle est élaboré le projet d'insertion. Les actions menées dans le cadre de ce projet comprennent des mesures de lutte contre l'illettrisme (C. trav., art. L. 322-4-17-3). Pour les jeunes d'un niveau de formation VI ou V bis, l'accompagnement personnalisé et renforcé est assuré par un référent. Il vise, en priorité, l'orientation et l'insertion vers les métiers en développement ou les secteurs d'activités pour lesquels sont identifiées des difficultés de recrutement (C. trav., art. D. 322-10-6 N° Lexbase : L1359G99).

Les bénéficiaires d'un Civis accompagnement sont affiliés au régime général de Sécurité sociale pour les périodes pendant lesquelles ils ne sont pas affiliés, à un autre titre, à un régime de Sécurité sociale. Les jeunes peuvent bénéficier d'un soutien de l'Etat sous la forme d'une allocation versée pendant les périodes durant lesquelles les intéressés ne perçoivent ni une rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, ni une autre allocation. Le bénéfice de l'allocation est ouvert pour toute la durée du contrat, dans la limite de 900 euros par an. Son montant mensuel est proposé par le représentant légal de la mission locale pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes ou de la permanence d'accueil, d'information et d'orientation, ou toute personne dûment habilitée par lui, à partir du nombre de jours pendant lesquels le bénéficiaire n'a perçu aucune des rémunérations ou allocations, à raison d'un montant minimum de 5 euros par jour et d'un montant maximum de 10 euros par jour. Le montant mensuel versé ne peut excéder 300 euros (C. trav., art. D. 322-10-9 N° Lexbase : L1454G9Q).

2.2. Réforme du Civis par la loi du 21 avril 2006

Le Civis peut, désormais, être conclu par toute personne de 16 à 25 ans révolus rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. Les conditions tenant au niveau de formation sont supprimées. Sont visés, notamment, les jeunes dont le niveau de qualification est inférieur ou équivalent à un diplôme de fin de second cycle long, ou n'ayant pas achevé le premier cycle de l'enseignement supérieur, ainsi que ceux qui se trouvent au chômage depuis plus de 6 mois.

La personne éligible bénéficie du Civis à sa demande. La rédaction précédente de l'article L. 322-4-17-3 du Code du travail comportait la formulation "peut bénéficier". Le Civis serait ainsi présenté comme un droit.

La loi du 21 avril 2006 énonce, par ailleurs, de façon synthétique l'objet de ce contrat : l'accompagnement personnalisé.

Le législateur a prévu que cet accompagnement est assuré, au sein d'une mission locale pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes, ou d'une permanence d'accueil, d'information et d'orientation, par un référent. Celui-ci établit avec le bénéficiaire du contrat, dans un délai de 3 mois à compter de sa signature, un parcours d'accès à la vie active. Seuls les bénéficiaires de niveaux V bis et VI bénéficiaient jusqu'à présent de l'accompagnement par un référent.

La loi du 21 avril 2006 énumère les quatre voies que le référent a la possibilité de proposer au titre du parcours d'accès à la vie active : un emploi, notamment en alternance, précédé, lorsque cela est nécessaire, d'une période de formation préparatoire ; une formation professionnalisante pouvant comporter des périodes en entreprise, dans un métier pour lequel des possibilités d'embauche sont repérées ; une action spécifique, pour les personnes connaissant des difficultés particulières d'insertion ; une assistance renforcée dans la recherche d'emploi ou la démarche de création d'entreprise, apportée par l'un des organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 311-1 (ces organismes sont ceux dont l'objet est la fourniture de services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi, ceux liés à l'Etat par une convention en vue du développement de l'insertion par l'activité économique, les entreprises de travail temporaire ou les agences de placement privées).

L'accompagnement peut être poursuivi pendant un an après l'accès à l'emploi.

Enfin, un décret d'application fixera les caractéristiques des personnes pouvant bénéficier de l'accompagnement (ce qui signifie que le décret précisera le contenu de la notion de "personne de 16 à 25 ans révolus rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle"), ainsi que la nature des engagements des parties, la durée maximale du contrat et les conditions de son renouvellement. La modulation en fonction des catégories de bénéficiaires n'est plus retenue.

La première observation conclusive se présente sous la forme d'un regret : celle que le législateur, dans sa précipitation, n'ait pas saisi l'occasion d'une réforme du Civis pour examiner des pistes de réflexion rendues publiques en 2003 (8). Les auteurs avaient formulé une demande d'adaptation des outils d'insertion sociale et professionnelle périphériques au Civis :
- sur l'accès au logement (les difficultés dans l'accès au logement sont soulignées, en particulier, en termes de disparités selon les départements dans l'attribution du fonds de solidarité logement. Des solutions peuvent cependant être mises en oeuvre vis-à-vis des jeunes peu ou non solvables, portant, notamment, sur des garanties du risque, des aides financières à l'accès au logement, l'accueil des jeunes en grande difficulté, la "solvabilisation" par les aides au logement ou le dispositif 1 % logement) ;
- sur les questions de santé (les problèmes de santé devraient faire l'objet d'une attention particulière lors de la conclusion d'un Civis).

Le rapport avait émis quelques propositions, autant de pistes d'amélioration intéressantes : étudier la possibilité d'une programmation par tranches du dispositif Civis ; instituer un dispositif lisible quant aux rôles et aux modalités d'intervention des collectivités territoriales ; offrir un cadre de contractualisation avec le jeune réciproque simple et clair ; instituer l'obligation d'un bilan en cours de parcours ; garantir une réelle formation ; systématiser le recours au double accompagnement ; sélectionner et accompagner les associations employeurs ; favoriser une orientation prioritaire des jeunes bac+2 sans diplôme universitaire vers le volet 2 du Civis ; renforcer les politiques d'accès au logement ; intégrer plus étroitement la VAE dans le déroulement du Civis ; faire participer les réseaux consulaires (...).

La seconde observation conclusive entend répondre à l'une des critiques formulées à l'encontre de feu le contrat première embauche (CPE), en ce que le législateur aurait été bien mieux avisé de mettre en place une réforme globale de l'emploi, sans discriminer et distinguer selon ses bénéficiaires, notamment les jeunes. Le CPE encourait donc le reproche d'être discriminatoire, contraire à l'égalité entre tous quant à l'accès au marché du travail, cristallisant sur le marché du travail une catégorie, les jeunes. Les économistes et statisticiens s'accordent sur la nécessité d'un ciblage des politiques de l'emploi, condition de son efficacité (9).

Christophe Willmann
Professeur à l'Université de Haute Alsace

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(1) "Beaucoup de bruit pour rien", pièce de théâtre de William Shakespeare écrite en 1598. Claudio et Benedick reviennent d'une campagne militaire victorieuse, commandés par Don Pedro contre son demi-frère bâtard Don John. Claudio s'éprend de la fille de Leonato, Hero, dont il veut obtenir la main, pendant que la nièce de Leonato, Beatrice, retrouve son vieil adversaire en parole, Benedick. Alors que leur entourage essaie de rapprocher Beatrice et Benedick, Don John veut empêcher le mariage et semer la discorde entre Leonato et Don Pedro. Il va faire croire dans la légèreté de moeurs de Hero. La fin est heureuse et deux mariages sont célébrés.
(2) C. Radé, Le contrat première embauche, Lexbase Hebdo n° 210 du 13 avril 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N6853AKZ) ; P. Morvan, Le contrat de travail première embauche, JCP éd. S, 11 avril 2006, étude 1289, p. 9.
(3) J. Savatier, Le nouveau dispositif de soutien à l'emploi des jeunes (loi du 29 août 2002), Dr. soc. 2002, p. 1047 ; Ch. Willmann, Une jeunesse en droit de l'emploi (à propos des emplois-jeunes et des contrats jeunes en entreprise), Dr. soc. 2003, p. 10 ; voir, aussi, Conseil économique et social, 2004, avis présenté par J. Bastide, D. Bourdeaux, H. Brin et C. Larose.
(4) Ch. Willmann, Fiche n° 2 : La réforme des contrats de travail spéciaux par la loi de cohésion sociale, Lexbase Hebdo n° 152 du 27 janvier 2005 - édition sociale (N° Lexbase : N4391ABA).
(5) Ch. Willmann, Les politiques publiques de l'emploi ; tendances récentes, RDSS 2005, p. 647
(6) A. Gournac et G. Lecoq, Rapport sur le contrat d'insertion dans la vie sociale, présenté par A. Gournac au premier ministre, Rapporteur G. Lecoq, Igas, La documentation française 2003.
(7) J.-Y. Kerbourc'h, Le contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis), TPS août-septembre 2003, chron. p. 5.
(8) Igas 2003, La doc. fr. 2003, Rapport sur le contrat d'insertion dans la vie sociale présenté par A. Gournac.
(9) Bibliographie très abondante. Voir, notamment, M. Badel, J.-P. Laborde, R. Lafore, La loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993 et l'insertion, RD sanit. soc. 1994, p. 532 ; Ballet, Emploi précaire des jeunes ou chômage différé, Dr. ouv. 1981, p. 82 ; TUC, SIVP : chômage-emploi en alternance pour les jeunes, Dr. ouv. 1982, p. 327 ; TUC, SIVP : chômage-emploi en alternance pour les jeunes, Dr. ouv. 1985, p. 417 ; Baudrillart et Colin, Les emplois d'utilité collective, quelques enseignements de l'expérience française, Dr. soc. 1981, p. 563 ; P. Chaumette P. et J.-Y. Kerbourc'h, L'accès des jeunes à l'emploi, in Les jeunes et l'emploi, Cahier Travail et emploi 1996, La Documentation française, p. 185-217.

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