[Jurisprudence] Le Conseil d'Etat annule les arrêtés d'agrément de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004

CE 1 SS, 7 mai 2004, n° 255886, Association AC ! et autres, n° 255886, 255887, 255888, 255889, 255890, 255891 et 255892 (N° Lexbase : A1829DCQ)

Textes applicables : C. trav., art. L. 351-8 (N° Lexbase : L6252ACK), L. 352-1 (N° Lexbase : L6273ACC), L. 352-2 (N° Lexbase : L6274ACD) et L. 352-2-1 (N° Lexbase : L6275ACE)

Liens base : (N° Lexbase : E5378ALR)

1. Demande d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté en date du 5 février 2003, par lequel le ministre des Affaires Sociales, du Travail et de la Solidarité a agréé les accords d'application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage.

2. Les dispositions des arrêtés en date du 5 février 2003 par lesquels le ministre des Affaires Sociales, du Travail et de la Solidarité a agréé les stipulations de l'article 2, du e) de l'article 4, de l'article 6 et du b) du paragraphe 2 de l'article 10 du règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, en tant que ces stipulations renvoient à des délibérations de la commission paritaire nationale, ainsi que l'accord d'application n° 11 de cette convention sont annulées.

Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement, les dispositions autres que celles annulées à l'article 2 de l'arrêté agréant le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 et celles des arrêtés agréant cette convention, les annexes I à XII à ce règlement et les accords d'application numérotés de 1 à 10 et 12 de cette convention sont annulées à compter du 1er juillet 2004. L'arrêté en date du 5 février 2003 par lequel le ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité a agréé les accords d'application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage est annulé en tant qu'il agrée l'accord d'application n° 11. Les dispositions, autres que celles annulées à l'article 4, des arrêtés en date du 5 février 2003 par lesquels le ministre des Affaires Sociales, du Travail et de la Solidarité a agréé les stipulations des accords modifiant ou complétant la convention du 1er janvier 2001 sont annulées. Toutefois, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement, les effets antérieurs à cette annulation des dispositions en cause doivent être réputés définitifs.

1. Le ministre chargé du Travail ne peut procéder à l'agrément d'un accord relatif à l'assurance chômage des travailleurs privés d'emploi qu'après avis du Comité Supérieur de l'Emploi.

2. Des personnes n'ayant pas été nommées ou désignées par le ministre sont regardées comme régulièrement membres du Comité Supérieur de l'Emploi ou de sa commission permanente, alors même que leur qualité de représentants des organisations d'employeurs ou de travailleurs intéressées ne serait pas contestée.

3. L'article 1er de la loi du 17 juillet 2001 prévoit qu'une aide à la mobilité géographique peut être accordée aux demandeurs d'emploi par l'ANPE. Les stipulations des accords d'application des conventions des 1er janvier 2001 et 1er janvier 2004 qui confient le pouvoir d'attribuer cette aide aux Assédic sont illégales.

4. Compte tenu des conséquences manifestement excessives d'une annulation rétroactive pour la continuité du régime et la situation des allocataires et cotisants, il y a lieu de regarder comme définitifs les effets des arrêtés agréant les avenants à la convention du 1er janvier 2001 et ses accords d'application, à l'exception de ceux concernant l'aide à la mobilité géographique, ainsi que de reporter de quelques semaines les effets de l'annulation des arrêtés d'agrément de la convention du 1er janvier 2004 et de ses actes annexés.

• Motifs procéduraux : consultation du Comité Supérieur de l'Emploi

Le régime d'assurance chômage est fixé par voie d'accords, conclus entre employeurs et travailleurs, et agréés, pour la durée de validité de ces accords, par le ministre chargé du Travail, après avis du Comité Supérieur de l'Emploi (C. trav., art. L. 351-8 N° Lexbase : L6252ACK, L. 352-1 N° Lexbase : L6273ACC, L. 352-2 N° Lexbase : L6274ACD et L. 352-2-1 N° Lexbase : L6275ACE). Lorsque l'accord n'a pas été signé par la totalité des organisations syndicales d'employeurs et de travailleurs (CE 1/2 SSR, 29 mars 2000, n° 207444, Association des officiers dans les carrières civiles et autres N° Lexbase : A9503AG3), le ministre ne peut procéder à son agrément que si le Comité Supérieur de l'Emploi a émis un avis favorable motivé. En outre, en cas d'opposition écrite et motivée de deux organisations d'employeurs ou de deux organisations de travailleurs qui y sont représentées, le ministre ne peut donner l'agrément qu'au vu d'une nouvelle consultation du comité, sur la base d'un rapport qui précise la portée des dispositions en cause ainsi que les conséquences de l'agrément (C. trav., art. L. 352-1, L. 352-2 et L. 352-2-1). Par l'arrêt rapporté, logiquement, le Conseil d'Etat en tire la conséquence que la consultation du Comité Supérieur de l'Emploi revêt le caractère d'une formalité substantielle.

Les auteurs de la requête ont invoqué l'irrégularité de la composition de ce comité et le Conseil d'Etat les a suivis. Le Comité Supérieur de l'Emploi est composé notamment de 10 représentants des organisations professionnelles d'employeurs les plus représentatives et 10 représentants des organisations syndicales de travailleurs les plus représentatives, nommés par arrêté du ministre chargé du Travail sur proposition de ces organisations. La commission permanente, créée au sein de ce comité pour rendre au nom de celui-ci les avis sur les questions présentant un caractère d'urgence, est composée notamment de 5 représentants des organisations professionnelles d'employeurs et 5 représentants des organisations syndicales de travailleurs désignés par le ministre parmi les membres du comité, sur proposition de celui-ci.

Le Conseil d'Etat décide, à bon droit, que ne peuvent siéger au sein du comité ou de la commission des personnes qui, n'ayant pas été nommées ou désignées par le ministre, ne sauraient être regardées comme membres de ce comité ou de cette commission, alors même que leur qualité de représentants des organisations d'employeurs ou de travailleurs intéressés ne serait pas contestée.

En l'espèce, la commission permanente du Comité Supérieur de l'Emploi a été consultée le 15 janvier 2003 puis, à la suite de l'opposition écrite et motivée de deux organisations de travailleurs, le 6 février 2003, sur le projet d'agrément par le ministre de l'Emploi, des accords conclus le 27 décembre 2002 (relatifs aux conventions du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004). Plusieurs des personnes ayant siégé lors des deux réunions de la commission permanente n'avaient pas été nommées au Comité Supérieur de l'Emploi par le ministre chargé du Travail. Aussi, la commission permanente du Comité Supérieur de l'Emploi s'est réunie le 15 janvier et le 4 février 2003 dans une composition irrégulière.

• Légalité de certaines clauses des accords agréés

- Le Conseil d'Etat est compétent pour apprécier la validité des clauses d'une convention d'assurance chômage

Le contenu de la convention collective nationale d'assurance chômage n'est pas fixé librement par les partenaires sociaux, mais doit respecter les prescriptions législatives et réglementaires. Le Conseil d'Etat, dans son arrêt Union nationale de coordination des associations militaires, rappelle cette solution (CE, 18 mai 1998, n° 187836, Union nationale de coordination des associations militaires et autres N° Lexbase : A7752ASW).

- Appréciation des clauses de la convention d'assurance chômage de 2001 et de 2004

Compétence de la commission paritaire nationale

L'article 5 de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004 prévoit la création d'une commission paritaire nationale composée de représentants des seules organisations signataires de cette convention. Cette commission est chargée de définir les cas dans lesquels une démission est considérée comme légitime, ceux dans lesquels un départ volontaire n'interdit pas de bénéficier de l'allocation, la procédure d'admission au bénéfice des allocations des salariés dont l'entreprise a réduit ou cessé son activité sans que leur contrat de travail ait été rompu, ainsi que les cas de réouverture des droits en cas de départ volontaire.

Ces stipulations réservent donc aux seules organisations signataires de la convention, membres de la commission paritaire nationale, le soin de définir dans ces domaines les règles complétant cette convention. Or, l'ensemble des organisations syndicales les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs ont le droit de participer à la négociation et à la conclusion des accords d'assurance chômage (C. trav., art. L. 352-2 N° Lexbase : L6274ACD). Il en résulte, pour le Conseil d'Etat, que les signataires de ces accords ne peuvent légalement renvoyer le soin d'en modifier ou compléter les stipulations à des actes issus de négociations auxquelles ne participeraient pas l'ensemble des organisations syndicales les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs ou qui ne feraient pas l'objet d'un agrément du ministre chargé du Travail (arrêt rapporté).

Aide à la mobilité géographique

La loi du 17 juillet 2001 (loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001, portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel N° Lexbase : L1823ATP) avait fixé le régime juridique de l'aide à la mobilité géographique (article 1er, al. 1 et 2).

Les contributions des employeurs et des salariés au régime d'assurance chômage (C. trav., art. L. 351-3-1 N° Lexbase : L6263ACX) peuvent être utilisées par le régime d'assurance chômage pour financer les mesures favorisant la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de l'allocation de chômage. Lorsqu'un chômeur indemnisé accepte un emploi dans une localité éloignée du lieu de sa résidence habituelle, il peut bénéficier, sur prescription de l'ANPE, d'une aide à la mobilité géographique. Ces dispositions donnent ainsi compétence à l'ANPE pour octroyer une aide à la mobilité géographique aux demandeurs d'emploi indemnisés. Or, le Conseil d'Etat relève, par l'arrêt rapporté, que les accords d'application n° 11 des conventions des 1er janvier 2001 et 1er janvier 2004 stipulent que l'aide est accordée au regard des priorités et orientations fixées par le bureau de l'Assédic et que son montant est plafonné dans la limite de l'enveloppe financière affectée à ce type d'aide par le bureau de l'Assédic, selon les modalités fixées par le groupe paritaire national de suivi. Aussi, en donnant compétence aux Assédic pour l'octroi de cette aide, les signataires de l'accord ont méconnu les dispositions législatives, selon le Conseil d'Etat : elles ne pouvaient donc légalement faire l'objet d'un agrément par le ministre de l'Emploi.

Si le Conseil d'Etat s'est montré conforme aux attentes habituelles qu'il suscite dans son contrôle, la portée de la décision d'annulation des arrêtés d'agrément des conventions d'assurance chômage du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004 est beaucoup plus surprenante et inédite. L'intérêt principal de cet arrêt du 11 mai 2004 réside là.

2. Conséquences juridiques de l'illégalité des arrêtés d'extension

• Principe d'une dérogation à l'effet rétroactif d'une annulation contentieuse

Le Conseil d'Etat reconnaît au juge, par le présent arrêt, un pouvoir de modulation dans le temps des effets de l'annulation d'un acte administratif. Une telle annulation implique en principe, selon le Conseil d'Etat, que cet acte soit réputé n'être jamais intervenu, conformément au droit commun, aussi bien public que privé. Mais le Conseil d'Etat module, pour la première fois dans sa jurisprudence, les effets dans le temps de cette annulation.

En effet, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives, en raison tant des effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, le juge administratif est tenu de prendre en considération les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation.

Selon le Conseil d'Etat, il revient au juge administratif (donc, lui-même) d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et de prévoir dans sa décision d'annulation que tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être considérés comme définitifs ou même que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

• Mise en oeuvre circonstanciée de cette dérogation par le juge administratif

Le Conseil d'Etat a lui-même mis en application le principe (énoncé par lui-même !) d'un régime dérogatoire de l'effet rétroactif de l'annulation d'un acte administratif. Il faut dès lors distinguer l'annulation de certaines dispositions de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001 de celle du 1er janvier 2004.

Ce pouvoir de moduler dans le temps l'annulation d'un acte administratif ne doit pas s'arrêter, selon le Conseil d'Etat, à la seule circonstance que la rétroactivité de l'annulation pourrait avoir une incidence négative pour les finances publiques, ni entraîner des complications pour les services administratifs chargés d'en tirer les conséquences.

Date d'effet de l'annulation de certaines dispositions de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004

La disparition rétroactive des dispositions des arrêtés agréant les stipulations illégales relatives aux pouvoirs de la commission paritaire nationale et à l'aide à la mobilité géographique entraînerait des conséquences manifestement excessives, eu égard aux intérêts en présence et aux inconvénients que présenterait une limitation dans le temps des effets de leur annulation. Il n'y a pas lieu, selon le Conseil d'Etat, d'assortir l'annulation de ces dispositions d'une telle limitation. Leur annulation doit être donc rétroactive, conformément au droit commun de l'annulation d'un acte administratif.

Mais, s'agissant des autres dispositions annulées, le Conseil d'Etat, en l'espèce, relève que la loi fait obligation aux syndicats d'employeurs et de salariés et au ministre chargé du Travail de prendre les mesures propres à garantir la continuité du régime d'assurance chômage. Il incombera nécessairement aux pouvoirs publics, en cas d'annulation de l'arrêté par lequel le ministre chargé du Travail a agréé les conventions d'assurance chômage du 1er janvier 2001 et 1er janvier 2004, de prendre les mesures nécessaires. Or, eu égard à l'intérêt qui s'attache à la continuité du versement des allocations et du recouvrement des cotisations, à laquelle une annulation rétroactive des dispositions des arrêtés attaqués qui agréent les stipulations de la convention du 1er janvier 2004 autres que celles relatives aux pouvoirs de la commission paritaire nationale et à l'aide à la mobilité géographique, porterait une atteinte manifestement excessive, il y a lieu, selon le Conseil d'Etat, pour permettre au ministre chargé du Travail de prendre les dispositions nécessaires à cette continuité, de n'en prononcer l'annulation totale qu'à compter du 1er juillet 2004. Ce report d'annulation n'a lieu que sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision.

Date d'effet de l'annulation de certaines dispositions de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001

La disparition rétroactive des dispositions des arrêtés portant sur la convention du 1er janvier 2001 et agréant les stipulations illégales relatives à l'aide à la mobilité géographique entraînerait des conséquences manifestement excessives de nature à justifier une limitation dans le temps des effets de leur annulation.

Il résulte en l'espèce, selon le Conseil d'Etat, que la disparition rétroactive des dispositions des arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier 2001 autres que celles agréant les stipulations relatives à l'aide à la mobilité géographique, en faisant revivre les règles antérieurement en vigueur, serait à l'origine des plus graves incertitudes quant à la situation et aux droits des allocataires et des cotisants et pourrait provoquer des demandes de remboursement de cotisations et de prestations dont la généralisation serait susceptible d'affecter profondément la continuité du régime d'assurance chômage. Une annulation rétroactive de l'ensemble des dispositions des arrêtés attaqués relatifs à cette convention d'assurance chômage aurait des conséquences manifestement excessives. Dans ces conditions, le Conseil d'Etat a, par l'arrêt rapporté, limité dans le temps les effets de l'annulation. Mais les arrêtés d'agrément du ministre de l'Emploi annulés n'ont produit effet que du 1er janvier au 31 décembre 2003 : ils ne sont dès lors plus susceptibles de donner lieu à régularisation. C'est pourquoi le Conseil d'Etat décide, par l'arrêt rapporté, que les effets des dispositions des arrêtés litigieux autres que celles qui agréent l'accord d'application n° 11 relatif à la convention du 1er janvier 2001 doivent être regardés comme définitifs (sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement).