[Projet, proposition, rapport législatif] Remise du rapport "Le Bouillonnec" : le financement de l'aide juridictionnelle a encore du chemin...

Jamais un rapport ne se sera fait autant attendre que celui sur l'aide juridictionnelle. Annoncé comme remis à Matignon et à la Chancellerie, il était encore au stade l'"Arlésienne" pour la Profession, jusqu'à sa publication, en catimini, le 9 octobre 2014 en fin de journée, accompagnée d'un communiqué du Premier ministre annonçant "sans délai" le lancement d'une concertation avec les avocats. A la lecture d'un rapport quelque peu complexe, voire indigeste, les réactions ont été assez fortes : entre le barreau de Paris qui refuse de "payer à la place de l'Etat", le CNB qui déplore l'idée d'une cotisation de solidarité inter barreaux et l'absence de transparence globale des pistes proposées. I - Historique du rapport

Par lettre de mission du 8 juillet 2014, le Premier ministre avait confié au député Jean-Yves Le Bouillonnec, une mission tendant à favoriser l'aboutissement de discussions avec la profession d'avocat dans le domaine de l'aide juridictionnelle. L'attente du Premier ministre était centrée sur deux objectifs complémentaires d'évolution de l'aide juridictionnelle :

- s'agissant du financement permettre, "dans un souci de concertation" et "dans un contexte de contrainte budgétaire", de "mettre en oeuvre dès 2015 des mesures opérationnelles de financement, sans exclure aucune source" et selon "un mode global, équitable et garant, à long terme, tant de l'efficience de l'accès à la justice que d'une juste rétribution des avocats" ;

- s'agissant de la gouvernance proposer, "sans écarter aucune piste, un dispositif de gestion associant pleinement la profession d'avocat, tant dans la détermination de l'usage des crédits d'AJ que pour évaluer la qualité du service rendu".

II - Les constats posés

Pour la mission "Le Bouillonnec", "les avocats de tous bords font exceptionnellement front, au nom du caractère libéral et indépendant de leur profession, pour refuser que celle-ci participe davantage à l'équilibre financier de l'AJ, y compris par un mécanisme de solidarité interne. Cette position est paradoxale pour ce qui concerne les avocats pratiquant le plus l'AJ et pour les barreaux dont les effectifs impliquent un lourd engagement à ce titre. Cette position traduit une réelle évolution d'une partie des avocats qui, sans ignorer les impératifs que suggère leur serment, évoluent vers une dimension purement économique de leurs activités, s'éloignant des inspirations traditionnelles du barreau à la française".

Le rapport met en avant que le financement de l'AJ doit être mis en oeuvre par tous.

Par les justiciables d'abord. La revalorisation du droit fixe de procédure pénale à la charge de tout condamné, non revalorisé depuis 1993, semblerait naturelle. Il en est de même de la revalorisation de la taxe forfaitaire sur les actes d'huissier, non modifiée depuis 1998, d'autant que cette taxe a été instituée initialement, en 1992, pour contribuer au financement de l'AJ. L'institution d'un droit pour la délivrance d'une copie exécutoire du jugement est concevable dès lors que les bénéficiaires de l'AJ en seraient exemptés et qu'elle pourrait être intégrée dans les dépens. Enfin, la revalorisation du droit de timbre en appel est par ailleurs prévue pour alimenter le FIDA et il serait possible d'en affecter une part au financement de l'AJ.

Par les usagers d'actes juridiques ensuite. La mission souligne que raisonnement de nombreux rapports sur le financement de l'AJ est que tout acte juridique porte la potentialité d'un conflit donc d'une sollicitation de l'AJ. Ainsi, une surtaxation pour l'AJ des contrats d'assurance de protection juridique (APJ) est plus spécialement ciblée, au motif de leur relation naturelle avec l'AJ via le principe de subsidiarité posé par la loi de 1991 (loi n° 91-647, 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique N° Lexbase : L8607BBE) et du quasi non-jeu de cette subsidiarité dans les faits. L'augmentation des droits d'enregistrement affectant une grande variété d'actes dont les recettes vont au budget de l'Etat est également envisagée.

Par les professions du droit et, par extension, de l'assurance et du chiffre aussi. Qu'il s'agisse de taxer le chiffre d'affaires ou le revenu, cette idée a été globalement et fortement rejetée par les professions à l'exception des assureurs qui peuvent envisager une taxation minime de leur chiffre d'affaires à condition qu'elle soit mise en oeuvre pour l'ensemble des professions juridiques. Pour marquer son implication dans la gouvernance de l'AJ, le rapport "Le Bouillonnec" estime que la profession d'avocat devrait organiser une solidarité entre barreaux sur la question spécifique du niveau de la rétribution des missions. Ainsi, il attend de la profession d'avocat la mise en place d'un dispositif de solidarité entre les barreaux, marquant son implication et sa propre gouvernance dans l'amélioration de la rétribution des avocats intervenant à l'AJ. Et cette solidarité professionnelle devrait se traduire par une cotisation de solidarité inter-barreaux pour le service de l'aide juridique, dans un cadre national défini et géré au niveau du CNB. La mission propose donc d'inscrire dans la loi de 1971 (loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 N° Lexbase : L6343AGZ) l'obligation pour le CNB d'organiser, par voie de cotisations à redistribuer, un dispositif de péréquation entre barreaux afin de tenir compte des charges spécifiques que l'AJ représente dans certains d'entre eux en raison par exemple des réalités socioprofessionnelles de la population locale ou des contrainte géographiques. Et, c'est plus précisément ce point qui a provoqué l'ire et du barreau de Paris et du CNB.

Par l'Etat, enfin. En vue d'un travail de refonte du barème pour l'adapter plus précisément aux réalités des avocats, le rapport préconise une mise à plat du système de l'unité de valeur et de celui des forfaits, et tendre à un dispositif décloisonné. Il faut reprendre chaque ligne de tarif, organiser les redistributions justifiées, prioriser les hausses nettes dans un plan à trois ans, les lier aux efforts conduits par ailleurs par tous les acteurs pour maîtriser les coûts et améliorer la qualité.

Et la mission insiste sur l'esprit de la loi de 1991 qui est de raisonner en termes de poids de chaque mission permettant d'aboutir à un barème cohérent et non en termes de coûts réels de mission comme le fait actuellement la profession en revendiquant un doublement de l'AJ...

III - Les pistes préconisées

1 - Participation exclusive des avocats

Cette participation pourrait se faire soit par une taxation du chiffre d'affaires, soit une contribution forfaitaire par tranche de revenu, soit, enfin, par l'acquittement d'une cotisation de solidarité à travers un mécanisme de péréquation inter-barreaux.

Sur la taxation du chiffre d'affaires

Selon l'enquête services de l'INSEE, les activités juridiques des avocats en 2007 représentaient un chiffre d'affaires de 10,9 milliards d'euros en 2007. Le rendement d'une taxe de 0,5 % sur le chiffre d'affaires serait donc de 54,5 millions d'euros (en données 2007). En appliquant le taux de croissance des activités juridiques entre 2007 et 2011 d'après les données INSEE (+ 18,6 %), le rendement de la taxe pourrait être de 64,6 millions d'euros (en données 2011).

Sur la contribution forfaitaire par tranche de revenu

D'après le rapport d'activité 2012 de la CNBF, le revenu global de la profession s'est élevé à 3 989 millions d'euros en 2011. Le rendement d'une taxe de 1,0 % en moyenne sur les revenus serait donc de 39,9 millions d'euros (en données 2011).

Sur la cotisation de solidarité à travers un mécanisme de péréquation inter-barreaux

L'hypothèse d'une cotisation de solidarité relève d'un mécanisme interne à la profession qui devra donc en évaluer le montant de collecte escompté.

Réactions

L'ensemble de la profession d'avocat est uni contre la taxation de son activité estimant qu'une profession exerçant un service public n'a pas à le financer. Le ministère de la Justice maintient, pour sa part, que cette piste permettrait donc d'établir une forme de solidarité au sein de la profession (42 % des avocats font de l'AJ, dont 61.3 % avec moins de deux missions par mois). Du côté de Bercy, la mise en place de cette taxe est techniquement faisable, mais contraire à l'objectif d'allègement de la fiscalité. Si elle suivait le même circuit que la CPAJ (affectation à l'AJ via le CNB), elle irait à contre-courant de l'objectif de réduction des taxes affectées (charte de budgétisation). De plus la création d'une nouvelle taxe peut nécessiter de nouveaux formulaires et de nouvelles télé-procédures ce qui en alourdit la gestion. Si cette piste devait être retenue, il apparaîtrait ainsi plus simple pour la DGFiP de recourir à la taxation du chiffre d'affaires, ce qui peut être réalisé via l'annexe à la déclaration de TVA 3310 A. Dans une note du 9 mai 2014, la DAJ de Bercy écartait l'hypothèse d'une contribution volontaire pour financer directement l'AJ indiquant que celle-ci serait requalifiée en "impôt de toute nature", l'AJ étant une mission de service public dont le bénéficiaire est le justiciable et non l'avocat. Dans une seconde note en date du 22 août 2014, elle indique en revanche qu'une cotisation spécialement affectée au financement d'un mécanisme de solidarité au titre de l'AJ interne à la profession pourrait être envisagée.

2 - Participation de l'ensemble des professions du droit au fonctionnement de l'AJ

Cette participation se ferait par le biais soit d'une taxation du chiffre d'affaires des professions juridiques, soit par une contribution forfaitaire par tranche de revenu.

Sur la taxation du chiffre d'affaires des professions juridiques

Selon l'élaboration des statistiques annuelles d'entreprises de l'INSEE, les activités juridiques en 2011 (dernière année disponible) ont généré un chiffre d'affaires de 22 341,11 millions d'euros. Le rendement d'une taxe de 0,25 % serait donc de 55,9 millions d'euros (en données 2011).

Et l'idée d'étendre la taxation aux activités comptables permettrait d'élargir l'assiette à 38 062,18 millions d'euros, et donc d'avoir un rendement de la taxe à 0,25 % de 95,2 millions d'euros.

Sur la contribution forfaitaire par tranche de revenu

Selon une étude de la DGCIS sur les professions règlementées de novembre 2012, le revenu cumulé des avocats, greffiers des TC, huissiers de justice et notaires, s'est élevé à 5,71 milliards d'euros en 2010.

Le rendement d'une taxe de 1,0 % en moyenne sur les revenus serait donc de 57,1 millions d'euros (en données 2010).

Réactions

La profession est contre cette solution qui alourdirait encore ses charges hormis les huissiers (et dans une moindre mesure les assureurs) qui estiment plus pertinent de taxer l'ensemble des professions du droit plutôt qu'une seule.

Pour le ministère de la Justice, faire participer l'ensemble des professionnels du droit établit une forme d'égalité, même si l'ensemble des professions juridiques n'interviennent pas à l'AJ dans les mêmes proportions.

Pour le ministère des Finances, la mise en place de cette taxe est, là encore, contraire à l'objectif d'allègement de la fiscalité. Selon la DLF, il serait nécessaire de modifier la partie du CGI relative aux taxes sur le chiffre d'affaires (à partir l'article 302 septies A). La principale difficulté tient à l'identification des professions, ce qui ne devrait pas être problématique pour les professions règlementées (avocats, notaires, huissiers, greffiers des tribunaux de commerce,...) mais pourrait l'être pour d'autres (ex. : audit financier).

3 - Suppression de la franchise à la TVA dérogatoire pour les avocats

L'idée serait de supprimer les dispositions du III, 1 de l'article 293 B du CGI (N° Lexbase : L4024I3G). Les gains attendus sont de l'ordre de 17 millions d'euros dans le cas de la suppression totale de la franchise. Mais pour Bercy, il n'y a pas de justification économique à cette dérogation qui pourrait, d'ailleurs, ne pas être conforme avec le droit communautaire. Ainsi le ministère des Finances n'est pas favorable à l'affectation sur l'AJ des recettes de TVA (fiscalité trop générale déconnectée de l'AJ). En revanche, il estime que le sujet des professions bénéficiant d'une franchise de TVA dérogatoire pourrait être abordé plus généralement.

4 - Revalorisation/Majoration de la taxe forfaitaire collectée par les huissiers de justice (CGI, art. 302 bis Y N° Lexbase : L0471IHW)

La revalorisation permettrait déjà de prendre en compte l'inflation de 1998 à 2014. La taxe augmenterait de 9,15 euros à 11,80 euros (+ 29,0 %) pour une recette de 14,5 millions d'euros.

De plus, le montant de cette taxe est inchangé depuis le 1er janvier 1998. Selon les chiffres fournis en octobre 2010 par la CNHJ pour l'année 2008, il y a eu environ 9 millions d'actes délivrés, dont 5 890 546 assujettis à la taxe forfaitaire et 2 979 373 qui en ont été exonérés. Le rendement de cette taxe s'est élevé à 49,99 millions d'euros en 2013 (données DGFiP). Pour une augmentation de 4,60 euros (+ 50,3 %), la recette supplémentaire serait de 25,1 millions d'euros.

Réactions

Dans l'ensemble, les professionnels, y compris les huissiers, ne se sont pas montrés défavorables à cette piste. Mais pour le ministère des Finances, comme il s'agit d'un prélèvement obligatoire affecté au budget général, il faudrait réaffecter cette taxe à l'AJ (via le CNB comme pour la CPAJ). C'est là encore contraire à l'objectif d'allègement de la fiscalité et de réduction des taxes affectées (charte de budgétisation).

5 - Contribution des assureurs

L'idée serait d'augmenter le taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TCA) (CGI, art. 991 et suivants). Le tarif de la TCA est fixé par l'article 1001 du CGI (N° Lexbase : L0701IZY). Le taux est de 9 % pour les contrats d'assurances en protection juridique. D'après Bercy, les recettes perçues en 2012 ont été de 8,77 milliards d'euros (0,11 milliards d'euros au profit de l'Etat, 2,03 milliards d'euros au profit de la CNAF et de la CNAM, et 6,63 milliards d'euros au profit des départements). Pour une augmentation des différents taux de + 0.1 % le gain serait de 88 millions d'euros. A cela s'ajouterait la création d'une taxe spécifique sur les contrats de protection juridique. Et serait instaurée pour les assureurs une obligation d'étendre le périmètre couvert par les contrats d'assurance juridique au contentieux de la famille et au droit pénal.

Réactions

Les assureurs sont totalement opposés à cette taxation. Ils estiment que leur activité n'est pas en lien avec l'AJ. Selon eux, la hausse serait immédiatement répercutée sur le consommateur.

Pour la Chancellerie, il y a une facilité à recouvrer et les montants sont facilement calculables, mais le lien entre l'AJ et une augmentation généralisée de la TCA est faible. Par ailleurs la création d'une taxe spécifique sur les contrats de protection juridique va à l'encontre du développement de cette catégorie de contrats. Bercy est totalement opposé à une telle taxation, l'assurance de protection juridique étant un véritable outil d'accès au droit qui participe à la déjudiciarisation des litiges et au désengorgement des tribunaux.

6 - Instauration à la charge des assureurs de protection juridique d'un versement compensatoire correspondant à ce qu'ils doivent prendre en charge dans un certain type de contentieux

Il s'agirait de déterminer chaque année, par sondage effectué sur un échantillon de justiciables bénéficiaires de l'AJ, du nombre de cas où le principe de subsidiarité aurait dû s'appliquer. Les sondages et le calcul seront effectués par un organisme comprenant des représentants des sociétés et des mutuelles d'assurance. Cette proposition, issue du rapport "Delmas-Goyon" sur le juge du XXIème siècle, n'a pas été débattue avec les professionnels concernés. Mais, selon la Chancellerie, elle va dans le sens contraire de la démarche engagée avec les assureurs à travers le décret sur la subsidiarité.

7 - Augmentation des droits d'enregistrement sur les actes juridiques soumis à enregistrement (CGI, art. 635 N° Lexbase : L4355IXL)

Plusieurs scénarii sont envisageables : relever les droits sur l'ensemble des actes ; cibler sur les actes qui représentent les plus grosses recettes ; cibler les actes dont le domaine concerne l'AJ ; revaloriser de l'inflation les droits fixes non mis à jour depuis plusieurs années.

Réactions

Les professions, en particulier les avocats, sont favorables à cette solution. Pour le ministère de la Justice, cette solution établit un lien entre la contribution et l'objectif d'accès à la justice, et permet de faire porter l'effort de solidarité sur les transferts de biens et de patrimoine. Pour le ministère des Finances, si cette solution suivait le même circuit que la CPAJ (affectation à l'AJ via le CNB), elle irait à contre-courant de l'objectif de réduction des taxes affectées (charte de budgétisation). Il serait préférable de cibler quelques actes soumis à enregistrement car relever les droits pour tous les actes, qui font l'objet de tarifications très diverses (droits fixes, proportionnels, par tranche...), nécessiterait la réécriture de nombreux articles du CGI.

8 - Revalorisation du droit fixe de procédure en cas de condamnation pénale (CGI, art. 1018 A N° Lexbase : L8150IRB)

La revalorisation tiendrait compte de l'inflation de 1993 à 2014 (+ 40,3 %). Les sommes recouvrables se sont établies à 52,6 millions d'euros en 2010.

Réactions

Les professionnels ne sont pas opposés à cette solution. Cette solution permet de faire contribuer directement les usagers de la justice et présente, pour Bercy, l'avantage de ne pas alourdir la fiscalité.

9 - Recouvrement des sommes avancées par l'Etat pour le paiement des avocats assistant les personnes gardées à vue conformément à l'article 64-1-1 de la loi du 10 juillet 1991

Le recouvrement passerait par l'émission d'un titre et le paiement d'un droit à l'issue de la condamnation à travers une majoration des droits fixes de procédure pénale. La somme dégagée passerait de 7,4 à 8,5 millions d'euros pour une majoration du droit fixe de procédure de 250 euros à 280 euros. Si les avocats sont dubitatifs sur la faisabilité de ce dispositif, tant la Chancellerie, que Bercy, y sont favorables.

10 - Renforcer les dispositifs existants en matière de subsidiarité du jeu de l'AJ au regard des parties aux procès

Ce renforcement passerait par une augmentation de 0,1 % à 8,0 % de l'usage de l'article 37 de la loi de 1991 et par le remplacement du système de recouvrement de l'AJ civile sur la partie perdante (art. 43) par un droit fixe à calculer au juste niveau.

Réactions

Les avocats sont globalement favorables au développement de l'article 37 mais considèrent que les magistrats méconnaissent la juste évaluation de leurs honoraires. Ils indiquent que cette solution présente des difficultés de mise en oeuvre dans les barreaux qui prévoient une provision d'AJ aux avocats.

11 - Instauration de l'acquittement d'un droit lors de la délivrance de la copie exécutoire des actes

Sans remettre en cause le principe de gratuité d'accès à la justice, cette recette consisterait à demander aux justiciables une contribution pour l'établissement par les juridictions d'un document à leur usage à l'issue d'un procès civil ou administratif. La mission évalue la recette à 24 millions d'euros pour une contribution de 20 euros.

Réactions

Les professionnels ne sont pas opposés à cette solution. Mais, ce droit de timbre ex-post ne recueille pas l'assentiment du ministère de la Justice

12 - Révision à la hausse le droit de timbre du FIDA (fonds d'indemnisation des avoués)

Les recettes complémentaires pourraient alimenter le budget AJ par un jeu de transferts de dotations budgétaires. Ce droit de timbre est de 150 euros et porte sur tous les appels au civil.

La revalorisation du timbre actuellement envisagée, à hauteur de 225 euros, permettrait de dégager environ 10 millions d'euros en 2015 mais qui ne seraient pas utilisés pour l'AJ. Une revalorisation du timbre au-delà, à 275 euros, permettrait de dégager 10 millions d'euros en 2015 pour l'aide juridictionnelle.

Réactions

Les professionnels n'ont pas été consultés sur cette solution.

IV - Des premières mesures concrètes dans le projet de loi de finances pour 2015

Dans son projet de budget 2015, présenté le 8 octobre 2015, en conseil des ministres, le Gouvernement a déjà retenu trois nouvelles sources de financement qui devraient permettre de lever l'an prochain 43 millions d'euros. Le projet de loi de finances prévoit ainsi une hausse de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance de protection juridique, du droit fixe de procédure pénale, payé par les personnes condamnées, et de la taxe forfaitaire sur les actes d'huissiers de justice.

Selon le président du Conseil national des barreaux, Jean-Marie Burguburu, 25 millions proviendront des contrats d'assurance, 7 millions des paiements des personnes condamnées et 11 millions sur la taxe sur les actes d'huissier. Au total, l'enveloppe globale de l'AJ augmente de 10 % dans le budget 2015, passant de 345 à 379 millions d'euros.

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