[Focus] Les plaisanciers sollicités pour participer au financement des ports de plaisance

Mots clés : plaisance • domaine public • tourisme • tarifs portuaires • redevance d'occupation

Le port de plaisance évoque la pratique de loisirs, mais c'est également un moyen puissant d'attrait touristique et une source d'investissement tant pour les collectivités territoriales que pour les opérateurs privés.

La réalisation d'un port de plaisance ou son extension ne donnent pas lieu en principe à une étude des besoins des plaisanciers locaux, mais à une étude de marché éclairée par les données des listes d'attente des plaisanciers [1]. 

Ainsi l'intérêt des plaisanciers se dilue dans l'intérêt général de la réalisation du projet ou de la gestion des ouvrages [2]. On doit en déduire que l'on ne saurait leur faire supporter le financement de l'intégralité des travaux d'aménagement ou d'extension du port.

La participation financièresdes plaisanciers à ces travaux est encadrée sur le plan juridique, même s'il peut subsister des incertitudes quant à la réalisation des projets pour lesquels des tarifs d'usage ont été établis.

I. La faisabilité des projets et leur réalisation

Afin de retenir les touristes en France en évitant qu'ils se rendent dans les États de l'Europe du Sud, une mission interministérielle d'aménagements touristiques du Languedoc-Roussillon a été créée le 18 juin 1963. Il en est résulté l'aménagement de zones touristiques comprenant la réalisation de marinas [3] comme à la Grande-Motte, le Cap d'Agde... D'autres régions comme celles de Provence-Alpes-Côte d'Azur disposent de Marinas comme celle de la baie des Anges, ou de Normandie avec Port Deauville. Ces programmes comportent la construction de ports de plaisance et d'un ensemble immobilier, dont au moins une partie est réalisée sur le domaine public maritime.

Des actions contentieuses ont freiné la réalisation de certains projets comme celui de Bormes-les-Mimosas [4] ou de Port Deauville [5], ayant une incidence significative sur les coûts des opérations. Les programmes immobiliers et la réalisation de ports de plaisance étaient souvent imbriqués au point que les contrats de vente d'appartements dans les marinas prévoyaient un droit d'amarrage des embarcations des acquéreurs. Une telle pratique intervenait en méconnaissance des règles d'occupation du domaine public portuaire dont les principes sont fixés dans le Code général de la propriété des personnes publiques.

S'agissant des extensions de ports de plaisance, lorsqu'elles interviennent sur le domaine public maritime de l'État, en dehors des limites administratives des ports territoriaux, il résulte de l'article R. 5311-1 du Code des transports N° Lexbase : L3289I7X que « pour les ports relevant de la compétence des collectivités territoriales et de leurs groupements, les limites établies ne peuvent empiéter sur le domaine public de l'État qui n'aurait pas été mis à disposition de la collectivité ou du groupement compétent ou qui n'aurait pas fait l'objet, à leur profit, d'un transfert de gestion ». C'est-à-dire qu'avant toute extension de port sur le domaine public maritime naturel, il faut l'accord exprès de l'État.

Comme pour l'aménagement initial d'un port, les travaux d'extension ne peuvent être réalisés que si les ouvrages projetés sont compatibles avec les caractéristiques du site, et les documents d'urbanisme. Il a été jugé [6] que les travaux réalisés sur l'espace maritime bordant le littoral devaient être compatibles avec les dispositions des documents d'urbanisme. L'irrégularité juridique des travaux portuaires peut conduire les juridictions administratives à prononcer l'annulation des actes autorisant le projet et à ordonner la démolition des ouvrages [7]. Certes, il s'agit d'un cas extrême, mais il doit appeler l'attention des promoteurs et gestionnaires de ports à ne pas proposer hâtivement des tarifs présentés comme fermes à leurs clients ou usagers.

S'agissant des tarifs portuaires, ils font l'objet d'un encadrement réglementaire, mais des gestionnaires de ports prennent des initiatives dont la légalité est contestable [8].

II. Les tarifs portuaires et leur finalité

Il existe principalement deux finalités des tarifs portuaires, d'une part, pour l'usage des ouvrages et équipements, et d'autre part, afin de contribuer au financement des travaux d'aménagement et d'entretien.

Dans la première hypothèse, une distinction doit être faite entre la redevance d'occupation d'un poste d'amarrage et les redevances d'usage de l'outillage public (élévateur à bateau, hangar de stockage des embarcations, une fosse [9] pour la réparation des embarcations par exemple). Parfois, la mixité des prestations donne lieu qu'à une catégorie de redevance [10], comme c'est le cas lorsque la convention d'autorisation d'amarrage permet au plaisancier d'utiliser gratuitement un engin de manutention faisant partie de l'outillage public ; il s'agit dans ce cas d'une redevance d'occupation du domaine public portuaire. 

La redevance d'occupation du domaine public pour un poste d'amarrage est perçue sur le fondement de l'article R. 2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4561IQY selon lequel « la redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ». La jurisprudence précise progressivement la notion d'avantage. C'est le cas pour la localisation de l'amarrage dans le port [11] ou sur une même partie de voie d'eau [12], pour l'utilisation d'un élévateur à bateau, l'éclairage et l'existence d'un branchement électrique à proximité des postes d'amarrage, la proximité des commerces...

Il faut nécessairement que les avantages soient effectifs. Il  été jugé que « pour être légalement établis, les tarifs des redevances des ports de plaisance doivent correspondre aux avantages que les usagers retirent de leurs équipements ; que si, pour la détermination de ces tarifs, l'autorité gestionnaire de ces ports peut tenir compte des dépenses de grosses réparations des ouvrages et est en droit de financer de telles dépenses, selon une proportion qu'elle détermine, par des redevances, et non par des emprunts, elle ne peut légalement mettre à la charge des usagers les dépenses correspondant à une extension de la capacité des ouvrages existants, que si les usagers actuels sont susceptibles d'en tirer un avantage » [13].

Ce critère d'utilité des travaux pour chaque usager concerné doit s'appliquer aux redevances perçues pour le financement de travaux portuaires,  lesquelles comportent deux catégories, d'une part, la redevance d'équipement des ports de plaisance, et d'autre part, la redevance pour la garantie d'usage des postes d'amarrage.

S'agissant de la redevance d'équipement des ports de plaisance relevant de la catégorie des droits de port, pour le Conseil constitutionnel, ce sont des redevances pour service rendu [14]. Dès lors, cette redevance doit garantir la proportionnalité avec le service rendu [15]. Selon l'article R. 5321-17 du Code des transports N° Lexbase : L3544I7E : « Le produit des redevances d'équipement des ports de pêche et des ports de plaisance ne peut être utilisé qu'à des dépenses effectuées respectivement dans l'intérêt de la pêche ou de la plaisance et relatives à l'établissement, à l'amélioration ou au renouvellement et à l'entretien de tous les équipements du port et à l'amélioration des profondeurs de ses rades, passes, chenaux et bassins ».

Pour les ports territoriaux, la procédure d'approbation du taux des droits de port est définie à l'article R. 5321-11 du Code des transports N° Lexbase : L8287MK7, elle comporte une instruction diligentée par le responsable de l'exécutif de la personne publique dont relève le port. Elle prévoit un affichage préalable à l'approbation du projet de tarifs dans les endroits du port principalement fréquentés par les usagers, ainsi que la consultation du préfet, du service des douanes et du conseil portuaire.

La garantie d'usage de postes d'amarrage [16] est définie par l'article R. 5314-34 du Code des transports N° Lexbase : L8285MK3 selon lequel : « Il peut être accordé des garanties d'usage de postes d'amarrage ou de mouillage pour une durée maximale de trente-cinq ans, en contrepartie d'une participation au financement d'ouvrages, de bâtiments ou équipements ayant un rapport avec l'exploitation du port ou de nature à contribuer au développement de celui-ci et constituant une dépendance du domaine public de l'État ou des collectivités territoriales et de leurs groupements.

« Le contrat accordant la garantie d'usage mentionnée ci-dessus doit prévoir que le droit attaché à cette garantie ne peut faire l'objet d'une location que par l'entremise du gestionnaire du port ou avec son accord ».

Pour les travaux au financement desquels devraient participer les titulaires de cette garantie, il semble logique de considérer que le critère de l'intérêt direct des usagers dégagé par la jurisprudence s'applique à ce régime [17], à cette fin les travaux doivent être identifiés clairement tant sur leur nature que sur leur montant. Outre le prix de la garantie d'usage que l'on pourrait qualifier de redevance, son titulaire doit payer, comme tout attributaire d'un poste d'amarrage, une redevance domaniale annuelle [18].

Le texte sur la garantie d'usage n'évoque pas l'hypothèse selon laquelle les travaux ne seraient pas réalisés ou que leur nature et leur montant seraient modifiés par rapport à leur présentation initiale. Afin d'éviter l'enrichissement sans cause du maître d'ouvrage, il serait légitime que les plaisanciers titulaires de cette garantie soient indemnisés.

Il semble intéressant de comparer la situation du titulaire de la garantie d'usage à celle du plaisancier ordinaire. En effet, si la durée d'occupation du domaine public constitue plus elle est longue un avantage [19], de même que la rareté des emplacements disponibles [20], le titulaire de la garantie d'usage paye pour la garantie dans le temps qui lui est accordée, alors que de nombreux plaisanciers occupent le même poste d'amarrage durant des décennies, en raison du renouvellement de leur autorisation annuelle, et ne paye que la redevance prévue par le tarif. En conservant le même titulaire d'un poste durant une longue période, le gestionnaire du port contribue à l'allongement des inscriptions sur les listes d'attente.

Certains gestionnaires de ports ont décidé de créer une redevance pour contraindre les plaisanciers à participer au financement des travaux portuaires. Une telle démarche paraît illégale car la création d'une redevance doit être prévue par un texte réglementaire [21], ce qui n'est pas le cas pour l'instant pour les ports de plaisance [22].

III. Le financement public des ports de plaisance

À l'occasion de la décentralisation, l'État a remis en jouissance, puis à titre gracieux [23] en pleine propriété aux collectivités territoriales, au premier rang desquelles les communes, les ports de plaisance.

La loi a prévu au profit de ces collectivités une dotation globale de décentralisation [24]. Selon ce texte  : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

Pour sa part, la Cour des comptes a jugé [25] qu'un grand port maritime ne pouvait pas céder, de surcroît à titre gracieux, un port de plaisance situé dans sa circonscription. Cette décision est conforme à la règle selon laquelle «  les établissements publics ne peuvent pas disposer de leur patrimoine à titre gratuit » [26]. Il est de jurisprudence constante qu'une personne morale de droit public n'a pas le droit de consentir des libéralités [27].

Certes, des personnes de droit public peuvent accorder des subventions [28] si leur statut le permet, sous réserve de respecter les conditions relatives aux aides d'État. Pour être légales, celles-ci ne doivent pas affecter les échanges entre les États membres. Ce régime s'applique aux ports de plaisance, sauf s'ils ont une faible capacité [29].

Lorsque les ouvrages pour le financement desquels était prévue une subvention n'ont pas été réalisés, le gestionnaire du port doit la rembourser [30] en tout ou partie, selon le niveau des travaux réalisés. La subvention versée à l'exploitant d'une activité d'intérêt général sans que la convention conclue avec lui comporte la réalisation de travaux publics, ne saurait être qualifiée d'offre de concours [31]. Lorsque l'on est présence d'une telle offre, la rétractation de l'offrant qui annule son projet ne lui permet pas d'obtenir le remboursement [32] de sa participation financière.

La collectivité territoriale peut transférer la charge du financement des aménagements d'un port de plaisance sur un concessionnaire. En effet, il résulte de la jurisprudence [33] que la caractéristique de la concession consiste en la satisfaction des besoins de l'autorité concédante par le concessionnaire. En application de la théorie des biens de retour [34], les ouvrages nécessaires à la continuité du service public portuaire et financés par le concessionnaire deviennent gratuitement dès leur acquisition ou leur réalisation, et sauf dispositions contraires du cahier des charges, la propriété de l'autorité concédante, et par voie de conséquence en raison de leur affectation, font partie du domaine public portuaire.

Ainsi, le financement des travaux portuaires est principalement assuré par les concessionnaires qui  en répercutent sur les usagers le montant en leur appliquant des redevances domaniales et pour service rendu. C'est-à-dire qu'à terme, la collectivité territoriale propriétaire d'un port de plaisance,  bénéficie d'ouvrages  qui sont en principe sans incidence financière pour les contribuables, mais qui participe au rayonnement touristique de la collectivité.

Conclusion

L'insuffisance du nombre de postes d'amarrage [35] permet aux gestionnaires de ports de plaisance d'accroître leurs exigences financières à l'égard des usagers. La hausse des tarifs peut être légitime en raison de l'inflation, mais la création de redevances pour le financement de travaux d'extension peut être discutable tant sur le principe que sur le niveau du tarif. Le service public doit veiller au respect de l'équité à l'égard des plaisanciers, en ne leur imposant pas des contraintes financières disproportionnées par rapport aux services rendus ou aux avantages dont ils bénéficient. S'il est admis que le concessionnaire d'un port peut réaliser des bénéfices [36], c'est à condition qu'ils n'affectent pas le fonctionnement normal du service public. Les juridictions administratives devraient exercer un contrôle rigoureux sur les modalités de financement des ports de plaisance, à moins que ce soient les juridictions pénales et financières qui en sanctionnent les dérives.

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