[Questions à...] Les conditions d'engagement de la responsabilité de l'administration en raison de promesses non tenues - Questions à Laure Ragimbeau-Azaïs, Maître de conférences en droit public à l’Université de Perpignan

Mots clés : responsabilité administrative • promesses non tenues • contrats administratifs • égalité • pouvoir arbitraire

Dans un jugement rendu 14 octobre 2025, le tribunal administratif de Lyon a condamné la région Auvergne-Rhône-Alpes à verser 2,4 millions d'euros à la commune de Givors pour la réhabilitation du quartier des Vernes pour lequel elle s'était engagée à intervenir financièrement avant, finalement, de ne pas verser la subvention attendue. Estimant que la région s'était engagée de manière formelle à participer financièrement à cette opération, le tribunal retient que l’absence de versement de cette subvention à la commune constitue une promesse non tenue de nature à engager sa responsabilité. En conséquence, il juge que la commune est fondée à demander l’indemnisation du préjudice subi du fait d’une promesse non tenue, à hauteur du montant de la subvention envisagée, soit 2,4 millions d’euros. Pour approfondir les conditions d'engagement de la responsabilité de l'administration en raison de promesses non tenues, Lexbase Public a interrogé Laure Ragimbeau-Azaïs, Maître de conférences en droit public à l’Université de Perpignan*.

Lexbase : Dans quelles circonstances l’administration peut-elle être tenue pour responsable du fait de promesses non tenues ?

Laure Ragimbeau-Azaïs : Pour identifier les circonstances dans lesquelles l’administration peut voir sa responsabilité engagée du fait de promesses non tenues, il convient de distinguer deux hypothèses : celle des promesses illégales non tenues, et celle des promesses légales non tenues.

Concernant les premières, a pendant longtemps prévalu la règle selon laquelle une promesse illégale était insusceptible d’engager la responsabilité de l’ administration. L’idée selon laquelle « ne pas tenir une promesse illégale rétablissait en quelque sorte la légalité » [1] justifiait cette position initiale du juge administratif, qui a fini par être abandonnée dans l’affaire Société des huiles de Chauny [2]. Depuis lors, il est admis que les promesses illégales non tenues sont fautives, non pas tant parce qu’elles n’ont pas été tenues, mais en ce qu’elles heurtent le principe de légalité.

Concernant les promesses légales non tenues, celles-ci sont également susceptibles d’engager la responsabilité de l’administration en ce que la faute réside ici dans le changement de comportement inattendu de cette dernière, qui n’a pas tenu parole. Encore faut-il, pour cela, que le juge administratif parvienne à déterminer si les assurances invoquées par le bénéficiaire de la promesse existent véritablement et si la promesse administrative est vraiment restée inexécutée au point de donner naissance à un comportement fautif de l’administration [3].

La reconnaissance d’un véritable régime de responsabilité du fait des promesses non tenues a toutefois été tardive. Durant la première moitié du XXème siècle, le contentieux des promesses tournait rarement à l’avantage des bénéficiaires de promesses administratives inexécutées. Il faudra attendre le début de la seconde moitié du XXème siècle pour observer le développement d’une véritable responsabilité administrative en la matière.

En outre, le juge administratif se montre exigeant dans la reconnaissance des conditions d’engagement de la responsabilité de l’administration promettante et dans la réparation du préjudice. Pour espérer obtenir une indemnisation, le bénéficiaire d’une promesse doit démontrer la consistance du préjudice dont il estime être victime, mais le juge administratif conclut assez fréquemment à l’absence d’un quelconque préjudice subi [4]. Une certaine sévérité est observable dans la jurisprudence administrative, comme en témoigne la réticence générale à réparer le manque à gagner [5], ou encore certaines positions spécifiques à certaines matières. En droit de la fonction publique par exemple, aucune indemnisation n’a été accordée à un fonctionnaire à qui il a été promis le maintien – sur de nouvelles fonctions – des avantages dont il disposait sur le poste antérieur, alors que cette promesse n’a ensuite pas été suivie d’effet [6].

Lexbase : Comment le juge matérialise-t-il l’engagement de la personne publique ? N’y a-t-il pas un risque d’arbitraire de sa part ?

Laure Ragimbeau-Azaïs : D’une manière générale, la jurisprudence tend à considérer les promesses administratives comme des actes juridiques de l’administration [7]. Les promesses administratives méritent sans doute d’être pensées comme des garanties offertes par l’administration ; ce que tend à confirmer la jurisprudence admettant la responsabilité pour faute de l’administration du fait d’une promesse non tenue faite à des industriels, dans la mesure où « elle leur accordait une garantie » [8]. En se comportant « de façon à donner la conviction » [9] qu’elle agira dans un certain sens, l’autorité administrative engage sa responsabilité lorsqu’elle se dérobe finalement à sa parole. Cette responsabilité sera généralement engagée sur la base de la faute que représente la non-exécution de la promesse, à condition que l’engagement n’ait pas été imprécis et qu’il n’ait pas été inexécuté pour des raisons d’intérêt général relatives à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire [10]. Encore faut-il également que la promesse ait une certaine force et vraisemblance – de simples intentions n’étant pas suffisantes pour obtenir l’engagement de la responsabilité administrative – et qu’elle corresponde véritablement à l’intention poursuivie par l’autorité administrative. C’est donc au cas par cas que le juge administratif matérialise l’engagement de la personne publique. Cette approche casuistique n’est pas nécessairement synonyme d’un risque d’arbitraire de la part du juge administratif, en tout cas pas davantage que dans d’autres types de contentieux. Le travail d’identification d’une promesse de l’administration n’est pas une tâche aisée pour le juge administratif, qui doit essayer de caractériser, dans le contexte de l’affaire lui étant soumise, les éléments susceptibles de révéler un engagement d’une personne publique. Comme toute appréciation juridictionnelle, celle-ci comporte une part de subjectivité et peut ensuite naturellement être discutée, tant par les parties à l’affaire que par la doctrine, mais cette dimension ne semble pas plus exacerbée sur le terrain de l’identification d’une promesse administrative que sur d’autres aires contentieuses.

Dans le jugement du 14 octobre 2025 relatif à la réhabilitation du quartier des Vernes, le juge administratif a matérialisé l’engagement de la région Auvergne-Rhône-Alpes à apporter son concours financier à la réhabilitation du quartier des Vernes de la commune de Givors en prenant en compte une pluralité d’éléments peu discutables. Tout d’abord, ce projet de réhabilitation figurait dans le contrat de plan Etat-Région 2015-2020 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, adopté le 6 mars 2015. Par une délibération du 18 mai 2017, la commission permanente du conseil régional a adopté la liste définitive des sites relevant d’une politique régionale confirmant que le quartier des Vernes était retenu pour une intervention financière de la région. Le 24 octobre 2019, le président de la région a confirmé à la maire de Givors l’intention de la région d’accompagner financièrement les projets de renouvellement urbain de la commune pour un montant de 3,8 millions d’euros, dont 2,4 millions pour le quartier des Vernes. Le 24 février 2021, la commission permanente du conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes a approuvé la convention de partenariat pour le projet urbain régional de Givors, quartiers centre-ville et Vernes, et a habilité le président à la conclure. Dans ces conditions, la région Auvergne-Rhône-Alpes « doit être regardée comme ayant pris un engagement formel de financer les travaux de réhabilitation du quartier des Vernes à hauteur de la somme de 2 400 000 euros » [11]. Au regard des faits et de la succession des délibérations étant venues confirmer l’intention de la région d’apporter son concours financier à ce projet, la position du juge administratif est en l’espèce assez compréhensible, sans qu’on puisse lui reprocher ici d’avoir rendu un jugement arbitraire.

Lexbase : Existe-t-il une différence selon que cette promesse a fait ou non l’objet d’un contrat ?

Laure Ragimbeau-Azaïs : Il convient de distinguer l’hypothèse dans laquelle la promesse administrative a fait l’objet d’un contrat, de celle dans laquelle ce n’est pas le cas, car les conséquences ne sont pas les mêmes. Pour comprendre la façon dont une promesse administrative peut être formulée dans un contexte contractuel, il faut garder à l’esprit que, selon les cas, l’administration peut être amenée à promettre de conclure un contrat ou de signer une décision unilatérale, et il en résulte ensuite logiquement une proximité avec le contrat ou la décision unilatérale en découlant, qui interroge la nature même de la promesse. La promesse administrative entretient donc parfois des rapports particuliers avec certains contrats, soulevant la question de savoir si elle peut être elle-même considérée comme un contrat. Hormis l’hypothèse dans laquelle elle se fond dans un ensemble contractuel et où elle est inscrite dans un contrat dont elle constitue l’une des clauses [12], la promesse de l’ administration ne donne pas naissance à un rapport synallagmatique en dépit du fait qu’elle ait entraîné un comportement du destinataire [13]. La nature non contractuelle de la promesse est assez largement admise ; les auteurs du Traité des contrats administratifs soulignant ainsi que dans bien des cas, les documents par lesquels l’administration et une ou plusieurs personnes ont dégagé des perspectives d’actions communes comportent seulement des promesses et encouragements qu’on ne peut considérer comme contractuels [14]. Cette question est toutefois délicate, et ces auteurs n’excluent pas qu’une promesse puisse constituer un véritable contrat, c’est-à-dire une convention par laquelle une personne s’engage envers une autre à conclure un contrat dont les conditions sont dès à présent déterminées [15]. À l’instar de ce qui est observable en droit civil, la promesse unilatérale de vente émanant d’une personne publique est ainsi qualifiée de contrat [16].

Au-delà, se pose la question de savoir quelles sont les suites accordées aux promesses administratives formulées dans un contexte contractuel, ce qui entre en écho avec le jugement du 14 octobre 2025 relatif à la réhabilitation du quartier des Vernes. En adoptant un comportement ambigu, l’administration peut en effet être amenée à faire croire à un administré que les négociations contractuelles entamées avec lui se transformeront assurément en la conclusion d’un contrat. À cet égard, si la rupture des pourparlers n’est pas en elle-même fautive, la responsabilité extracontractuelle de la personne publique peut être engagée lorsqu’elle a donné l’assurance à une société qu’elle signerait un contrat et l’a incité à engager certains travaux [17]. En revanche, la nature contractuelle des promesses unilatérales de vente ayant été reconnue par la jurisprudence, leur violation engage la responsabilité contractuelle du promettant [18] à moins que la promesse soit nulle, ce qui peut survenir si elle porte sur un terrain appartenant au domaine public [19]. De manière générale, la jurisprudence confirme logiquement l’idée selon laquelle la responsabilité contractuelle de la personne publique ne peut être recherchée que lorsque le caractère contractuel de son engagement peut être identifié ; à défaut, seule sa responsabilité extracontractuelle est susceptible d’être recherchée si elle ne respecte pas son engagement [20].

Dans le jugement du 14 octobre 2025 relatif à la réhabilitation du quartier des Vernes, le juge exclut l’engagement de la responsabilité contractuelle de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Pour cause,  si la commission permanente du conseil régional avait bel et bien approuvé par une délibération du 24 février 2021 la signature d’une convention de partenariat entre la ville de Givors, la Métropole de Lyon et la région portant notamment sur l’opération de réhabilitation du quartier des Vernes et prévoyant un engagement de la région à hauteur d’un montant de 2 400 000 euros pour l’opération relative au quartier des Vernes à Givors et habilité le président de la région à signer cette convention, la convention n’a pas été signée par le président de la région. Il en résulte que la ville de Givors n’a pas pu s’en prévaloir pour engager la responsabilité (contractuelle) de la région. C’est la raison pour laquelle le juge administratif se place ensuite sur le terrain de la responsabilité au titre d’une promesse non tenue.

Lexbase : Comment trouver un juste équilibre entre intérêts des porteurs de projets et de la puissance publique ?

Laure Ragimbeau-Azaïs : Soulever la question du juste équilibre entre intérêts des porteurs de projets et de la puissance publique amène, indirectement, à s’interroger sur les hypothèses dans lesquelles il est admissible – ou pas – que la puissance publique se dérobe finalement à sa parole en ne concrétisant pas une promesse qu’elle aurait faite dans le cadre d’un projet.

En l’état actuel du droit, lorsqu’une promesse administrative est formulée dans la perspective de la conclusion d’un contrat, seule une indemnisation peut éventuellement être accordée au bénéficiaire déçu de la promesse non tenue, mais celui-ci ne peut invoquer aucun droit à la conclusion du contrat [21]. Il n’est pas interdit de projeter une évolution, précisément construite autour d’une possible exécution forcée du contrat auquel pourrait prétendre le destinataire de la promesse. Il est possible de comprendre qu’une exécution forcée du contrat soit inenvisageable lorsqu’un véritable motif d’intérêt général justifie la rétractation de la personne publique, car une exécution forcée dans une telle hypothèse serait probablement une issue excessivement déséquilibrée au profit du bénéficiaire de la promesse. Mais peut-on véritablement se satisfaire d’une situation dans laquelle, sans aucun motif d’intérêt général valable, la personne publique pourrait systématiquement échapper à la conclusion du contrat après s’être pourtant engagée dans ce sens auprès du destinataire de la promesse ? Il est probable qu’une telle évolution suscite certaines réserves et objections, mais elles ne semblent pas dirimantes. D’aucuns pourraient ainsi brandir l’argument tenant à la liberté contractuelle, qui se verrait mise à mal par une telle exécution forcée. D’un point de vue théorique, une interrogation pourrait même surgir quant à l’éventuelle contrariété entre cette exécution forcée et le principe d’indisponibilité des compétences frappant les personnes publiques. En effet, en donnant corps à la règle selon laquelle l’administration pourrait être contrainte de signer un contrat, ne l’obligerait-on pas, indirectement, à lier son pouvoir de décision et à exercer nécessairement sa compétence ? Pour envisageable que soit cette objection, elle ne paraît pas suffisante pour justifier une opposition de principe à cette évolution, tant l’indisponibilité des compétences prendrait ici l’allure d’un alibi commode mis en avant pour dédouaner l’administration. Pour latent que soit le principe d’indisponibilité des compétences dans les réflexions doctrinales des publicistes, ce dernier ne bénéficie toutefois d’aucune consécration normative et demeure incertain dans son existence comme dans son contenu. Plus encore, la force obligatoire des conventions viendrait au contraire au soutien de la thèse du consentement irrévocable, à laquelle il est permis d’adhérer en gardant à l’esprit que personne n’a, a priori, forcé la personne publique à formuler une promesse et à faire miroiter à son destinataire la conclusion d’un contrat.

Au-delà de cette évolution, un horizon mériterait également d’être réservé à la responsabilité sans faute, qui ne s’est, à ce jour, pas encore véritablement imposée comme une réponse aux promesses non tenues. Si une faute peut parfois logiquement être identifiée en la matière, elle peut au contraire paraître artificielle lorsqu’elle résulte d’un ensemble d’agissements en eux-mêmes légitimes et juridiquement réguliers. Il apparaîtrait pourtant compréhensible de ne pas laisser sans suite l’inexécution de telles promesses – même si l’administration invoque des raisons d’intérêt général pour justifier son attitude – et d’aspirer à ce que l’éventuel préjudice grave et spécial subi par la victime soit réparé sur le fondement de la responsabilité sans faute. Au sein de la jurisprudence, peut être observée la trace d’une certaine réticence de la part du juge administratif à reconnaître la responsabilité sans faute de l’État des suites de l’abandon d’un programme mis en œuvre par celui-ci, en ce que la société requérante ne pouvait ignorer le risque que comportait ledit programme [22]. Néanmoins, d’autres décisions laissent au contraire entrevoir la perspective d’un épanouissement de cette responsabilité, comme en témoignent certains arrêts rendus en matière d’abandons de projets par l’État. Ainsi en est-il de l’octroi d’une responsabilité sans faute de l’État à l’égard de la chambre de commerce de Colmar et d’une commune ayant financé des travaux de mise à grand gabarit d’un canal, face à l’abandon – par l’État – du projet de liaison fluviale entre la Saône et le Rhin [23]. L’incertitude de la place accordée à ce régime de responsabilité est néanmoins palpable, au regard de la fluctuation observable au gré des espèces. Alors que la responsabilité de l’État avait été reconnue – par le tribunal administratif de Melun – sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques en raison de l’abandon du projet de construction d’un centre de tri des déchets qu’un syndicat mixte souhaitait construire et qui figurait dans le plan d’élimination des déchets approuvé par le préfet, la cour administrative d’appel de Paris et le Conseil d’État prirent le contre-pied de cette décision. Pour le Palais-Royal, la responsabilité de l’État ne peut être engagée du seul fait de l’abandon dans un tel plan d’une opération qui y était précédemment inscrite [24]. Si la jurisprudence administrative comporte donc quelques précédents favorables à la responsabilité sans faute, ce régime demeure fragile et pas véritablement ancré en la matière, alors même qu’il pourrait représenter un remède utile, notamment lorsque la personne publique promettante se rétracte en invoquant un motif d’intérêt général.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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