[Questions à...] Les 40 ans de la loi « Littoral » - Questions à Éric Naim-Gesbert, Professeur de droit public, Université Toulouse-Capitole

Mots clés : urbanisme • littoral • environnement • urbanisation • écologie

Après quatre décennies d’existence, la loi « Littoral » a, de l’avis général, protégé les côtes françaises d’une bétonnisation à tout-va, symbole de spéculation immobilière et de rentabilité à court terme. Pour revenir sur cet acquis et se questionner sur d’éventuelles adaptations à apporter à ce texte à l’heure du réchauffement climatique, Lexbase a interrogé Éric Naim-Gesbert, Professeur de droit public, Université Toulouse-Capitole*.

Lexbase : Quel bilan peut-on tirer de l’anniversaire de cette loi emblématique ?

Éric Naim-Gesbert : La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « Littoral » est en effet une loi fondamentale. Elle fait partie indéniablement des grandes lois mythiques du droit de l’environnement. Ce qui est assez malaisé à comprendre, c’est la conception qui est en arrière-garde de sa naissance. Le terreau normatif est celui de règles expérimentales appliquées à des territoires spécifiques qui mènent, au nom de l’aménagement concilié de l’espace, à les traiter particulièrement. Ainsi en est-il dès 1967 des parcs naturels régionaux ou du droit de la montagne. Sans faire retour sur une dimension historique intenable en ce format d’interview, disons que cette loi « Littoral » vise à reconnaître la valeur patrimoniale des côtes et rivages. En ce sens, le bilan est largement positif : de la mer à l’arrière-pays, la densité normative est graduée de l’interdiction à la maîtrise de l’urbanisation. Ces règles sont codifiées aujourd’hui de manière éparse, entre autres dans le Code de l’urbanisme : extension de l’urbanisation limitée, justifiée et motivée dans les espaces proches du rivage (C. urb., art. L. 121-13 N° Lexbase : L9767LEH à L. 121-15), un régime sophistiqué d’urbanisation en continuité des zones urbanisées sur l’ensemble du territoire communal (C. urb., art. L. 121-8 N° Lexbase : L9980LML à L. 121-12-2), des règles relatives à la création de nouvelles routes ou ouvrages nécessaires à la sécurité (C. urb., art. L. 121-4 N° Lexbase : L2321KIS), un régime de préservation des milieux (C. urb., art. L. 121-23 N° Lexbase : L2340KII à L. 121-30), etc. ; aussi dans le Code de l’environnement : accueil des navires de plaisance (C. urb., art. L. 321-3 N° Lexbase : L1314LDZ), extraction des matériaux (C. urb., art. L. 321-8 N° Lexbase : L9422IZY), la fameuse liberté d’accès des piétons aux plages (C. urb., art. L. 321-9 N° Lexbase : L0563IRB), etc. ; encore dans le Code général de la propriété des personnes publiques avec le statut juridique du domaine public maritime naturel. Bref, sans cette loi, le littoral français – il serait plus juste d’ailleurs d’écrire les littoraux de la France hexagonale et ultramarine – serait à coup sûr devenu une jungle où se seraient déployés les appétits et, de fait, les destructions.   

Aussi la loi « Littoral » a permis que soit reconnu et consacré, en science et en droit « une entité géographique qui appelle une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur » (C. env., art. L. 321-1, I N° Lexbase : L8799K8E). Laquelle est d’intérêt général et nécessite une coordination au nom du développement durable, surtout aujourd’hui avec le recul du trait de côte dû à l’érosion amplifiée par le dérèglement climatique. C’est ce qu’indique clairement la Cour européenne des droits de l’Homme [1].

Lexbase : Peut-on dire qu’elle a évité à certains littoraux un effet « Costa Brava » ?

Éric Naim-Gesbert : Assurément. Le droit comparé en apporte la preuve, en creux. Là où sont absentes ou faibles de telles lois, les littoraux sont fortement dégradés, irréversiblement. Comme souvent en droit de l’environnement (cf. le droit de l’eau, le droit des parcs nationaux, le droit des pollutions, etc.), la France est pionnière dans la pensée même de ce droit, conceptuellement en avance, au point que son génie créatif est à maintes reprises le paradigme d’autres droits ; le droit de l’eau est emblématique de ce phénomène étrange [2], ce qui ne préjuge en rien, ensuite, de l’âpreté à l’appliquer efficacement, hélas.

Cet effet « Costa Brava » a été tué dans l’œuf par la proportionnalité du régime juridique posée dès 1986, telle une échelle de permission des atteintes superposée à la géographie littorale, le point de départ étant la règle vitale de l’interdiction de l’urbanisation dans la bande littorale (C. urb., art. L. 121-16 N° Lexbase : L2333KIA à 121-20).

Lexbase : Quelles sont les difficultés d’application de ce texte les plus fréquentes ? Quels sont les intérêts en jeu ?

Éric Naim-Gesbert : Ces intérêts sont multiples et hétérogènes. Le littoral est un espace écosystémique vulnérable qui concentre une grande part des envies de densification, plus ou moins légitimes, épicentre de toutes les convoitises. La traduction juridique le montre bel et bien par le prisme d’une planification touffue, illisible, à refondre pleinement d’urgence. Au-delà, cette loi votée à l’unanimité en 1986 a fait consensus grâce à un « flou juridique » savamment distillé. Aussi l’exemple le plus frappant est l’absence de définition du littoral dans le texte. Pour les juristes, a priori là n’est pas un obstacle insurmontable : le droit est un langage de fiction voué à réguler le réel écologique, sémantiquement adaptable donc. En donner une vision par objet juridique (« entité géographique qui appelle une politique spécifique ») relève de la définition par une formule faible normativement et imprécise en science. Comme un standard juridiques tel le niveau élevé de protection de l’environnement présent en droit de l’Union européenne. Cette approximation originelle a contaminé une grande partie des autres notions, règles, principes, en une capillarité généalogique. Sur le terrains on s’y perd, et la mise en œuvre de la loi devient une aventure, sinon un enfer juridique. Un rapport [3] évoque même un État « entre dirigisme et absentéisme ». Et la jurisprudence, c’est la raison d’être du juge, a dû s’attacher à rendre claires au mieux ces dispositions, ce qui, outre souvent une guérilla contentieuse, a construit une haute montagne de subtiles interprétations très ardues à maîtriser. Or le droit pour le droit n’est rien, tigre de papier, fiction hors sol.  

Lexbase : Vous plaidez notamment pour la création d’un Code du littoral. Pouvez-vous nous en dire plus ?

Éric Naim-Gesbert : Pour toutes ces raisons, en effet, je propose la création d’un Code du littoral dans une tribune récente [4].

C’est une idée ancienne développée dans un cours de droit administratif des biens dispensé à l’Université de La Réunion, où le littoral on s’en doute est primordial. Les arguments sont liés d’une part aux effets bénéfiques des codifications connus depuis la Mésopotamie et le droit romain (intelligibilité, cohérence, lisibilité et accès favorisés, etc.), et d’autre part, à l’image du code forestier issu en droite ligne de l’ordonnance de Colbert de 1669 sur les Eaux et Forêts, il est nécessaire de refondre le droit du littoral en un véritable système juridique fondé sur la saisie des écosystèmes littoraux, là en prise directe avec l’ordonnance de Colbert de 1681 sur la Marine ; y est formulée, héritage du droit romain, la défense de bâtir sur les rivages de la mer. Légitimité de la nécessaire articulation entre le statut du domaine public maritime et la loi « Littoral ».

Lexbase : D’autres améliorations de ce texte vous semblent-elles envisageables ?

Éric Naim-Gesbert : Elles sont nombreuses. Il est temps de clarifier le droit du littoral afin d’être en mesure de l’adapter aux défis contemporains. Citons, pour l’essentiel : la nécessité de définir une capacité de charge écologique des littoraux en science et assimilée par le droit ; mieux penser les bribes actuelles de l’approche par communes soumises au recul du trait de côte, comme le bail réel d’adaptation à l’érosion côtière ; réformer la planification inextricable en créant un élan de démocratie littorale par la transposition de la charte des parcs naturels régionaux dans sa méthodologie expérimentale et par sa transformation en un instrument plus approprié telle une charte d’environnement durable (et non de développement durable). Et puis, l’audace ici est impérative en notre temps de démesure anti-écologique : octroyer au littoral le statut de sujet de droit, en conformité à la lame de fond mondiale qui devrait se muer en raz de marée épistémologique.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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