[Questions à...] Le DSA va bien s’appliquer à Amazon – Questions à Marc Mossé, Senior counsel, August Debouzy

Mots clés : Amazon • numérique • Union européenne • DSA • tech

Par un arrêt du 19 novembre 2025 (aff. T‑367/23), le Tribunal de l’Union européenne (le Tribunal) a rejeté le recours en annulation introduit par Amazon EU Sarl (Amazon) contre la décision de la Commission européenne du 25 avril 2023 (C (2023) 2746 final), désignant Amazon de « très grande plateforme en ligne » (VLOP), au sens de l’article 33 du Règlement (UE) n° 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022, relatif à un marché unique des services numériques (le DSA)*.

Cet arrêt s’inscrit dans un contexte contentieux déjà nourri. Il fait suite, d’une part, à l’ordonnance du 27 mars 2024 [1] par laquelle le vice-président de la Cour de justice de l’Union européenne (la Cour) a annulé la suspension provisoire de l’obligation de publication du registre de publicité, initialement prononcée par le président du Tribunal le 27 septembre 2023 [2]. Il intervient, d’autre part, après l’arrêt Zalando c. Commission du 3 septembre 2025 [3] et constitue la deuxième décision de fond rendue dans la série de recours introduits par des opérateurs contestant leur désignation en tant que VLOP au titre du DSA.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les objectifs initiaux du DSA ?

Marc Mossé : Le DSA opère une modernisation ciblée de la Directive 2000/31/CE du 8 juin 2000, relative au commerce électronique N° Lexbase : L8018AUI, afin de l’adapter aux évolutions profondes des usages et des modèles économiques des services numériques. La protection des droits fondamentaux, et leur conciliation lorsque ceux-ci entrent en friction, est au cœur de ce texte. Sans remettre en cause le principe de responsabilité atténuée et l’absence d’obligation de surveillance des intermédiaires techniques dont les plateformes en ligne, le Règlement vise notamment à limiter la diffusion de contenus illicites (haineux, terroristes, discriminatoires pédopornographiques) et la vente de produits illicites (contrefaits ou dangereux) en ligne, tout en préservant la liberté d’expression. Il s’agit d’un règlement d’harmonisation maximale autour du principe selon lequel : « ce qui est illégal hors ligne doit également être illégal en ligne » [4].

À cette fin, le DSA impose un ensemble d’obligations aux fournisseurs de services intermédiaires opérant dans l’Union, et plus particulièrement aux plateformes en ligne. Des obligations renforcées s’appliquent aux Très grandes plateformes en ligne (TGPL) et aux Très grands moteurs de recherches en ligne (TGML), désignés par la Commission conformément à l’article 33, paragraphe 4, du DSA, lorsque leur nombre mensuel moyen d’utilisateurs actifs dans l’Union (NMM) atteint ou dépasse 45 millions, soit 10 % de la population européenne.

Les TGPL/TGML sont ainsi tenues d’évaluer et d’atténuer les risques systémiques liés à leurs services (article 34) [5], d’adapter la conception et le fonctionnement de leurs plateformes ainsi que leurs conditions générales et pratiques publicitaires (articles 35 et 36), de se soumettre à un audit indépendant (article 37), d’offrir au moins une option de système de recommandation non fondé sur le profilage (article 38), d’assurer une transparence accrue en matière de publicité (article 39), de permettre l’accès à certaines données à des chercheurs agréés (article 40), de mettre en place une fonction interne de contrôle de la conformité (article 41), de publier des rapports de transparence (article 42) et de s’acquitter d’une redevance de surveillance au profit de la Commission (article 43).

Lexbase : Quels étaient les arguments d’Amazon pour contester la légalité de sa désignation par la Commission comme « très grande plateforme en ligne » au sens de l’article 33 paragraphe 1 du DSA ?

Marc Mossé : Amazon ne contestait pas le dépassement du seuil quantitatif de 45 millions de NMM au sens de l’article 33, paragraphe 1, du DSA, mais remettait en cause la légalité même de cette disposition.

Dans son premier moyen, seul analysé par le Tribunal, Amazon soutenait que cette disposition portait atteinte à plusieurs droits fondamentaux garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la Charte), notamment la liberté d’entreprise (article 16), le droit de propriété (article 17), le principe d’égalité de traitement (article 20), la liberté d’expression et d’information (article 11), ainsi que le droit au respect de la vie privée et à la protection des informations confidentielles (article 7).

S’agissant en premier lieu de la liberté d’entreprise, Amazon faisait valoir que les obligations prévues aux articles 34 à 43 du DSA visent des risques systémiques propres à d’autres catégories de plateformes, mais non pertinents pour les places de marché en ligne. Celles-ci ne formeraient pas un système interdépendant et ne seraient pas susceptibles de générer les risques associés aux réseaux sociaux, notamment en matière de processus démocratiques, de santé publique ou de désinformation. En outre, les produits dangereux ne se diffuseraient pas davantage sur les grandes plateformes que sur les plus petites, lesquelles seraient, selon Amazon, moins contrôlées.

Amazon soutenait, en deuxième lieu, que les objectifs du DSA auraient pu être atteints par des mesures moins contraignantes. Selon la requérante, les places de marché auraient pu être exclues du champ des VLOP, dès lors qu’elles ne présenteraient pas de risques systémiques spécifiques. Amazon plaidait également en faveur de critères de désignation plus qualitatifs, que la Commission aurait dû examiner avant toute désignation, plutôt que de se fonder exclusivement sur le critère quantitatif du NMM. En outre, l’obligation de transparence publicitaire prévue à l’article 39 du DSA aurait, selon Amazon, pu être limitée à un accès réservé aux chercheurs et aux autorités compétentes.

Amazon faisait également valoir que les obligations prévues aux articles 34 à 43 du DSA imposent des coûts significatifs aux places de marché, impliquant notamment des adaptations complexes de leurs systèmes informatiques. Elle soulignait en particulier que l’obligation prévue à l’article 38 du DSA, imposant la mise à disposition d’un système de recommandation non fondé sur le profilage, affectait sa capacité à commercialiser ses services et à promouvoir les produits de vendeurs tiers, en particulier ceux des PME, constituant ainsi une atteinte à son droit de propriété.

Enfin, Amazon soutenait que l’article 33, paragraphe 1, du DSA méconnaît le principe d’égalité de traitement, en assimilant les places de marché à d’autres types de plateformes présentant des profils de risques différents. Elle faisait également valoir que les articles 38 à 40 du DSA portaient atteinte à la liberté d’expression et à la protection des informations confidentielles, en limitant la communication commerciale des vendeurs tiers et en imposant la divulgation d’informations sensibles.

Lexbase : Quel est le raisonnement du TUE pour rejeter le recours d’Amazon ?

Marc Mossé : Le Tribunal a rejeté le recours d’Amazon en rappelant, à titre liminaire, que dans le domaine de la protection des consommateurs, le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Il en résulte que la légalité d’une mesure adoptée dans ce cadre ne peut être remise en cause que si elle revêt un caractère « manifestement inapproprié » (points 57 et 58 de l’arrêt). En l’espèce, le Tribunal a expressément admis l’existence d’ingérences dans les droits fondamentaux invoqués par Amazon, mais les a jugées proportionnées au regard de l’objectif d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, consacré par les articles 38 de la Charte et 169 TFUE N° Lexbase : L2472IPA.

S’agissant de la liberté d’entreprise, le Tribunal a précisé que l’objectif du DSA est d’atténuer les risques systémiques susceptibles d’affecter une part significative de la population de l’Union, l’ampleur de l’impact sociétal constituant le critère déterminant du risque systémique. Le fait que les places de marché ne forment pas un système interdépendant n’exclut pas qu’une plateforme prise isolément puisse générer de tels risques (points 64 à 70 de l’arrêt).

Le Tribunal a également écarté l’argument tiré de l’existence de mesures moins contraignantes. Il a jugé que le recours à un critère quantitatif fondé sur le NMM relevait du pouvoir d’appréciation du législateur, les critères qualitatifs invoqués par Amazon – et analysées dans l’étude d’impact annexée à la proposition du règlement DSA – étant susceptibles d’entraîner des coûts élevés, des délais accrus et une insécurité juridique liée à des appréciations au cas par cas (point 84 de l’arrêt). Il a en outre rappelé que l’objectif de garantir la transparence publicitaire visé par l’article 39 du DSA serait plus difficilement atteint si l’accès aux informations concernées était réservé aux seuls chercheurs et autorités compétentes (points 88 et 89 de l’arrêt).

Concernant le droit de propriété, le Tribunal a jugé que les objectifs poursuivis par le DSA, notamment en matière de protection des consommateurs dans le contexte des places de marché, sont de nature à justifier des conséquences économiques défavorables, y compris significatives, pour les plateformes concernées (point 120 de l’arrêt).

S’agissant du principe d’égalité de traitement, le Tribunal a estimé que l’article 33, paragraphe 1, du DSA doit s’appliquer de manière cohérente aux différentes catégories de plateformes susceptibles de générer des risques systémiques (point 141 de l’arrêt).

Enfin, le Tribunal a rejeté les griefs tirés de la liberté d’expression, jugeant que l’obligation de proposer une option de recommandation non fondée sur le profilage répond à un besoin social impérieux et demeure proportionnée (points 173 et 174 de l’arrêt), ainsi que ceux relatifs à la protection des informations confidentielles, les obligations prévues aux articles 39 et 40 du DSA poursuivant un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union et respectant le principe de proportionnalité (points 192 à 196 de l’arrêt).

Lexbase : La validation par le Tribunal du critère du nombre mensuel moyen d’utilisateurs actifs comme fondement de la désignation des « très grandes plateformes en ligne » est-elle justifiée ?

Marc Mossé : L’arrêt s’inscrit dans la continuité de l’arrêt Zalando c. Commission [6] en ce qu’il valide le critère du NMM comme fondement de la désignation des VLOP. Ce critère purement quantitatif instaure une présomption selon laquelle une plateforme atteignant le seuil de 45 millions de NMM présente des risques systémiques justifiant l’imposition d’obligations renforcées, sans qu’une évaluation qualitative individualisée soit nécessaire.

Cette approche sans nuance est discutable. Les risques que le DSA entend prévenir — diffusion de contenus illicites ou vente de produits illégaux, atteintes aux droits fondamentaux garantis au titre de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — relèvent par nature d’une appréciation qualitative, de sorte qu’aucune corrélation irréfragable ne s’impose entre le nombre d’utilisateurs d’une plateforme et la potentialité de la survenance ou l’intensité de ces risques. À cet égard, l’argument d’Amazon selon lequel des plateformes de moindre envergure pourraient présenter des risques en raison de moyens de contrôle plus limités, ne saurait être écarté par principe.

Certes, l’étude d’impact de la Commission, à laquelle le Tribunal se réfère expressément dans sa motivation, retient une approche simple. Elle établit un lien direct entre le NMM et les risques systémiques, fondée sur une évaluation horizontale et cumulative des risques sociétaux liés à la capacité des grandes plateformes à atteindre un public très large, et non sur une analyse individualisée des différents risques. Selon la Commission, le recours à des critères qualitatifs impliquerait des analyses au cas par cas, génératrices d’insécurité juridique, de coûts élevés et de délais accrus.

Il est toutefois problématique de considérer que l’objectif de l’efficacité administrative ou de la gestion des coûts puisse prévaloir sur les garanties des droits et libertés fondamentaux. Le critère exclusivement quantitatif n’exclut pas le risque de l’arbitraire. Il paraît soutenable de considérer, au regard même du but et de la logique du DSA, que le critère du NMM institue une présomption simple, permettant aux plateformes désignées comme VLOP de démontrer que, au vu de la nature des contenus fournis et des dispositifs internes mis en place, elles ne créent pas de risques systémiques significatifs.  

À cet égard, comme l’admet le Tribunal lui-même, les obligations supplémentaires imposées aux VLOP emportent des charges administratives lourdes et des conséquences économiques défavorables significatives pour les plateformes concernées. Dans un contexte où, ainsi que l’a récemment souligné le rapport Draghi, ces charges constituent un frein majeur à la compétitivité européenne, limitant ainsi la liberté d’entreprendre, le choix opéré interroge.

Lexbase : Amazon a annoncé son intention de faire appel. Peut-on présumer de la future position de la CJUE ?

Marc Mossé : La jurisprudence constante de la CJUE reconnaît au législateur de l’Union une large marge d’appréciation en matière de protection des consommateurs, le contrôle juridictionnel se limitant à l’absence de caractère manifestement inapproprié ou disproportionné de la mesure contestée. Or, comme déjà relevé, le Tribunal a considéré que l’ingérence dans les droits fondamentaux d’Amazon était proportionnée au regard de l’objectif d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, consacré par les articles 38 de la Charte et 169 TFUE.

La Cour a d’ailleurs déjà manifesté une approche convergente dans le cadre du contentieux en référé, en levant la suspension de l’obligation de publication du registre de publicité au motif que les intérêts défendus par le législateur de l’Union devaient primer sur les intérêts économiques d’Amazon [7], point 164). Dans ces conditions, une confirmation de l’arrêt du Tribunal apparaît comme une possibilité plausible.

Reste toutefois à déterminer si les recours encore pendants contre d’autres décisions de désignation — notamment ceux introduits par WebGroup, Technius et Aylo Freesites — présenteront des spécificités factuelles ou juridiques susceptibles de conduire à une solution différente.

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