[Focus] La liberté et l'égalité au regard du statut international des ports maritimes

Mots clés : libertés • ports maritimes • égalité des usagers • domaine public

Certaines conventions internationales, bien que toujours en vigueur, sont parfois oubliées par les pouvoirs publics et par la doctrine. C'est le cas de la Convention de Genève du 9 décembre 1923 portant statut « sur le régime international des ports maritimes » [1]. Il est vrai que depuis cette époque le contexte juridique a beaucoup évolué avec la création des institutions européennes, et l'adoption de multiples conventions internationales dont notamment celle sur le droit de la mer (Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982). Également de nombreux États ont accédé à l'indépendance et des relations se sont établies entre les institutions européennes et les États Afrique, Caraïbes, Pacifique (A.C.P) successivement dans le cadre des accords de partenariat de Lomé (1975), Cotonou (2000) et Samoa (2023), lesquels ont une incidence sur le transport maritime et l'accès aux ports maritimes. L'article 2 de l'accord de Samoa du 15 novembre 2023 stipule que : «  Les parties poursuivent les objectifs du présent accord dans un esprit de responsabilité partagée, de solidarité, de réciprocité, de respect mutuel et de respect de l’obligation de rendre des comptes ». On peut encore ajouter à cette liste non exhaustive l'accord de Marrakech du 15 avril 1994 instituant l'Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C).

Dans ce nouveau contexte, comment doit-on envisager l'application de la Convention de Genève portant statut international des ports maritimes ?

I. Les principes énoncés par le statut

Le préambule de la Convention affirme que les États contractants « désireux d'assurer dans la plus large mesure possible la liberté des communications... en garantissant dans les ports maritimes... pour les besoins du commerce international l'égalité de traitement entre les navires de tous les États contractants, leurs marchandises et leurs passagers ».

On relève que tous les États membres de l'Union européenne, de même que de grands États à vocation maritime comme la Chine, la Fédération de Russie, les États-Unis d'Amérique, le Royaume-Uni... ne sont pas signataires de la Convention portant statut international des ports maritimes.

L'article 1er du statut précise que « sont considérés comme ports maritimes, au sens du présent statut, les ports fréquentés normalement par les navires de mer et servant au commerce extérieur ». Il faut entendre par cette définition, les ports dont le trafic principal est assuré par des navires contribuant au commerce extérieur de l'État du port.

Les rédacteurs du statut ont considéré comme acquise la définition du port, ce qui n'est pas le cas. Dans un premier temps, un arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne en indique sommairement les contours, en  considérant que « La notion de port visée par ledit Règlement (n° 3577/92) comprend des infrastructures, même de faible importance, dont la fonction est de permettre l'embarquement et le débarquement des marchandises ou des personnes transportées par mer » [2]. Selon l'article 2.16° de ce Règlement, le port maritime est : « une zone de terre ferme et d’eau constituée d’infrastructures et d’équipements permettant, essentiellement, l’accueil des bateaux, leur chargement et leur déchargement, le stockage de marchandises, la réception et la livraison de ces marchandises et l’embarquement et le débarquement de passagers, de membres d’équipage et d’autres personnes, ainsi que toute autre infrastructure dont les transporteurs ont besoin dans la zone portuaire » [3].

La  notion de navire des États contractants n'est pas non plus définie dans le statut international des ports maritimes. L'article L. 5000-2 du Code des transports N° Lexbase : L5677L8R dispose que « I - Sauf dispositions contraires, sont dénommés navires pour l'application du présent code : 1° Tout engin flottant, construit et équipé pour la navigation maritime de commerce, de pêche ou de plaisance et affecté à celle-ci ; 2° Les engins flottants construits et équipés pour la navigation maritime, affecté à des services publics à caractère administratif ou industriel et commercial.. ». Quant à la nationalité du  navire, l'article 91 de la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer précise que : « il doit exister un lien substantiel entre l'État et le navire » [4]. Au sein de l'Union européenne, la législation d'un État membre ne saurait imposer sa nationalité aux actionnaires et administrateurs d'une société souhaitant immatriculer un navire dans cet État [5].

L'article 2 du statut international des ports maritimes consacre les principes d'égalité et de liberté d'accès dans le port, de son utilisation et la complète jouissance des commodités qu'il accorde à la navigation et aux opérations commerciales pour les navires, leurs marchandises et leurs passagers. C'est-à-dire que les activités de manutention portuaire, de pilotage et de remorquage doivent respecter le principe d'égalité.

L'article 4 de ce texte prévoit que « Tous les droits et taxes pour l'utilisation des ports maritimes doivent être publiés avant leur mise en vigueur. Il en sera de même des règlements de police et d'exploitation ». L'article suivant ajoute à propos des droits de douane : « il ne pourra être aucunement tenu compte du pavillon du navire, de telle sorte qu'aucune distinction ne sera faite au détriment du pavillon d'un État contractant quelconque entre celui-ci et le pavillon de l'État sous la souveraineté ou l'autorité duquel le port est placé, ou celui de n'importe quel autre État ».

Le principe d'égalité impose aux États contractants, en application de l'article 6 du statut, d'appliquer aux transports en provenance ou à destination d'un port maritime, la Convention de Genève du 9 décembre 1923, sur le régime international des voies ferrées, en tant qu'elle prescrit la liberté et la souplesse d'exploitation notamment tarifaire de ces ouvrages, et à condition qu'il n'y ait aucune discrimination tarifaire à l'égard des marchandises séjournant dans les ports,  « sans que soit pris en considération le pavillon sous lequel elles ont été importées ou seront exportées ».

Il convient de noter que le statut international des ports maritimes ne concerne en aucune manière le cabotage maritime. Celui-ci a fait l'objet ultérieurement du Règlement (CE) n° 3577/92 du 7 décembre 1992 N° Lexbase : L6060AUY, qui libéralise l'exercice de cette activité.

II. Le contrôle de la compatibilité du statut avec d'autres accords internationaux

Après la création du marché commun qui allait progressivement devenir l'Union européenne, on peut s'interroger sur la compatibilité du statut international des ports maritimes avec les dispositions du droit européen.

Il résulte de la déclaration n° 36 annexée à l'acte final [6] de la conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne que la Conférence confirme que les États membres ont le droit de négocier et de conclure des accords avec des pays tiers ou des organisations internationales notamment dans le domaine de la défense, justice, et sécurité  pour autant que ces accords soient conformes au droit de l'Union.

Selon l'article 267 du Traité de fonctionnement de l'Union européenne N° Lexbase : L2581IPB, la Cour de justice est compétente pour statuer, à titre préjudiciel sur l'interprétation des traités, en revanche, l'article 275 N° Lexbase : L2590IPM ne lui reconnaît pas de compétence en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune. L'article 218 du TFUE N° Lexbase : L2527IPB permet de recueillir l'avis de la Cour sur la compatibilité d'un accord international avec les traités constitutifs de l'Union européenne.

La Cour a admis sa compétence [7] pour examiner la compatibilité d'un traité avec le droit européen, alors même que l'Union européenne ne serait pas partie à ce  traité. Toutefois, sa compétence cesse [8] lorsque l'accord en cause a été conclu.

En France, le Conseil d'État a clairement affirmé qu’il ne lui appartient pas lorsqu'il statue  au contentieux « de se prononcer sur le bien-fondé des stipulations d’un engagement  international, sur sa validité au regard d’autres engagements internationaux souscrits par la France ou sur le moyen tiré de ce qu’il méconnaîtrait les principes énoncés à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen N° Lexbase : L6813BHS» [9].

Il existe une hiérarchie dans l'ordre juridique des organisations internationales, entre le droit primaire et le droit dérivé. Le droit de l'Union européenne assure le respect de cette hiérarchie par une coopération entre les juridictions nationales et la Cour de justice de l'Union européenne. Cette coopération intervient dans le cadre des questions préjudicielles [10].

On relèvera que le Conseil d'État a fait application [11] de la règle lex posterior derogat priori pour juger que les engagements pris antérieurement par la France dans le cadre de sa coopération avec les États associés ne pouvaient faire obstacle à l'application de la Convention de Lomé IV du 15 septembre 1989 postérieure à ces engagements.

Il n'y a pas que les services proposés par les ports maritimes qui soulèvent une question de compatibilité avec le statut international des ports maritimes, il y a les investissements directs étrangers dans l'Union européenne qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité ou à l'ordre public [12], et par voie de conséquences de perturber le fonctionnement normal des ports maritimes concernés. Le Règlement (UE) 2024/1679 du Parlement et du Conseil du 13 juin 2024, sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transports, rappelle au point 80 de son préambule la nécessité d'être mieux informé à propos des participations ou contributions de la part d'investisseurs étrangers pour des projets d'intérêt commun portuaires, afin de permettre les interventions des autorités publiques en vue de faire cesser la menace si elle était avérée. Il résulte de l'article 38 du Règlement (UE) n° 2024/1679 que les États membres doivent veiller « à ce que tous les terminaux de fret multimodaux, qui sont ouverts à tous les opérateurs et utilisateurs de manière non discriminatoire... appliquent des redevances transparentes et non discriminatoires... ». Les conditions de gestion de la concession du port du Pirée (Grèce) par une société étrangère à l'Union européenne ont conduit les instances communautaires à renforcer leurs contrôles sur ces investissements étrangers. 

III. Les dérogations et exceptions aux principes généraux

Les principes de liberté d'accès dans les ports et d'égalité des usagers reconnus par le statut international des ports maritimes ne sont pas absolus. Il résulte de l'article 17 de ce texte qu' « aucun des États contractants ne sera tenu, par le présent statut, de permettre le transit des voyageurs dont l'entrée sur ses territoires sera prohibée ou des marchandises d'une catégorie dont l'importation est interdite, soit pour raison de santé ou de sécurité publique, soit comme précaution contre, les maladies des animaux ou des végétaux... Chaque État contractant aura le droit de prendre les mesures de précaution nécessaires relatives au transport des marchandises dangereuses ou assimilées, ainsi que de police générale, y compris la police des émigrants entrant ou sortant de ses territoires, étant entendu que de telles mesures ne devront pas avoir pour effet d'établir des discriminations contraires aux principes du présent statut ».

La France a émis des réserves [13] sur l'application du statut en estimant qu'elle aura la faculté de suspendre le bénéfice de traitement pour la marine marchande d'un État qui déclarera qu'il se réserve le droit de limiter, suivant sa propre législation, « le transports des migrants » aux navires auxquels il aura accordé « des patentes ». En outre, elle précise que sa ratification de la convention n'engagera pas l'ensemble des protectorats, colonies, possessions ou territoires d'outre-mer soumis à la souveraineté de la République française.

Les exceptions aux principes de liberté et d'égalité prévues à l'article 17 du statut portent essentiellement sur les motifs de préservation de la santé et de la sécurité publique. Pour le Conseil d'État, « s'il appartient aux collectivités et personnes morales publiques, auxquelles sont affectées ou concédées les installations des ports maritimes, de permettre l'accès aussi large que possible des armements à ces installations, elles n'en sont pas moins corollairement en charge de fixer, par une réglementation adaptée à la configuration des ports concernés, des conditions d'utilisation de ces installations propres à assurer la sécurité des usagers et la protection des biens du domaine public maritime » [14]. Une autorité portuaire ne saurait interdire totalement d'accès du port à un navire sous le seul prétexte d'une « gestion optimale du domaine public communal », d'autant que des considérations d'encombrement des emplacements communs du port ou de gestion financière du domaine ne peuvent justifier une telle interdiction [15].

Pour sa part, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que « les modifications aux propositions d’horaires des armateurs pour des raisons tirées de la sécurité des ports et des navires peuvent constituer une restriction à la libre prestation des services qui s’applique au domaine du cabotage maritime au sens l’article 1er du règlement [sur le cabotage maritime]. Une telle restriction est toutefois susceptible d’être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général. Ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante, l’objectif d’assurer la sécurité dans les eaux portuaires constitue une telle raison impérieuse d’intérêt général. Afin qu’une mesure s’appuyant sur des raisons de sécurité dans les eaux portuaires soit justifiée, elle doit, néanmoins, répondre aux conditions de proportionnalité et de non-discrimination » [16].

Ainsi, la restriction ou l'interdiction d'accès des navires dans les ports doit être justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général. Dans la jurisprudence, parmi ces raisons, il y a la protection des travailleurs [17], la sécurité des approvisionnements en énergie [18], la protection de la santé publique [19], des consommateurs [20], de l'environnement [21]...

L'article 17 du statut stipule que : « Rien dans le présent statut ne saurait non plus affecter les mesures que l'un quelconque des États contractants est ou pourra être amené à prendre en vertu de conventions internationales générales auxquelles il est partie, ou qui pourraient être conclues ultérieurement, en particulier celles conclus sous les auspices de la Société des nations ».

C'est-à-dire que les parties contractantes membres de l'Union européenne doivent appliquer les mesures prises par les instances de cette organisation internationale, de même que celles adoptées notamment par le Conseil de sécurité des Nations Unies [22].

Divers exemples de mesures imposées par les institutions internationales susceptibles d'affecter la liberté d'accès aux ports et aux services portuaires peuvent être relevés. On citera la suspension des importations de viande bovine à la suite de la découverte de l'encéphalite spongiforme [23], la possibilité d'interdire l'accès d'un navire dans un port pour une raison de sûreté portuaire [24], l'interdiction pour un navire de quitter le port en raison des anomalies constatées dans sa structure ou dans son mode de propulsion mettant en péril sa sécurité [25].

La guerre d'agression menée par la Fédération de Russie contre l'Ukraine a conduit le Conseil européen à prendre des sanctions contre l'État agresseur. À ce titre, il y a l'interdiction pour les  navires pétroliers de la flotte fantôme russe d'accéder dans les ports des États membres de l'Union européenne [26], l'interdiction de sortie des ports de l'Union européenne des navires appartenant à des oligarques russes identifiés, l'embargo [27] sur des équipements militaires ou concernant certains secteurs de l'économie ou pour certaines matières premières (charbon, pétrole, gaz naturel liquéfié). Le gel des avoirs russes a conduit à l'immobilisation des navires appartenant à des oligarques russes dans les ports européens [28].

Conclusion.

Les principes de liberté d'accès dans les ports maritimes et d'égalité des usagers au regard des services rendus font partie des principes fondamentaux du droit français. Pour l'application du statut international des ports maritimes, les États non signataires peuvent en bénéficier, sous réserve de réciprocité.

On observe aujourd'hui qu'avec le rapport de force imposé par le Gouvernement fédéral américain en matière économique, la réciprocité des droits et obligations entre les États membres de l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique est difficile à imposer à ceux qui bafouent l'État de droit.

Le statut international des ports maritimes doit être maintenu en vigueur, moyennant le renforcement des pouvoirs des autorités portuaires s'agissant du refus d'accès de certains  navires à leurs ouvrages, et ce,  pour des raisons impérieuses d'intérêt général. Il faudrait que ces autorités disposent de moyens d'action renforcés pour obtenir le déblocage des accès portuaires par des manifestants, le régime de la contravention de grande voirie n'est pas suffisamment efficace pour atteindre cet objectif, l'application d'amendes administratives pourrait constituer une solution. C'est également le cas s'agissant des exigences minimales à la fourniture de services portuaires que l'article 4 du Règlement (UE) n° 2017/352 du 15 février 2017 N° Lexbase : L1374LDA permet d'imposer aux prestataires de service.

L'intérêt majeur que représentent les ports maritimes pour l'économie nationale et intra-communautaire implique le renforcement de leur protection, tout en veillant au respect des libertés fondamentales. L'équilibre est difficile à atteindre, un effort doit être fourni pour réaliser chacun de ces objectifs.

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