[Focus] Libre propos – De la nécessité de repenser la décentralisation

Mots clés : collectivités territoriales • décentralisation • libre administration • autonomie financière • subsidiarité

À l’heure où la France connaît une crise politique inédite, que d’aucuns tentent de qualifier de crise de régime, la décentralisation ressurgit comme un des leviers, parmi d’autres, de résolution d’une crise politique durablement installée depuis la dissolution (manquée) de juin de 2024.

Depuis le début des années 2010, la décentralisation française a largement été orientée par le néo-libéralisme [1]. Une idéologie « économico-aménagiste » [2] de l’État s’est progressivement imposée, ce qui a contribué à véhiculer une vision de plus en plus « économisante » [3] des compétences des collectivités territoriales. La recherche d’économie structurelle a alors guidé le processus de décentralisation en France. Ainsi, la rationalisation de l’organisation territoriale – qui n’est en réalité qu’une rationalisation des échelons territoriaux guidée sous le prisme économique – fut au cœur des dernières grandes réformes de décentralisation. La rationalisation territoriale (et même économique) substitua la finalité originelle de la décentralisation qui s’est progressivement atténuée : garantir l’exercice de la démocratie au niveau local et consacrer des libertés locales, lesquelles étaient explicitement affirmées lors des premières lois de décentralisation [4].

Or, un chemin nouveau semble aujourd’hui se dessiner. La déclaration de politique générale du Premier ministre Sébastien Lecornu est annonciatrice d’une ambition témoignant a priori d’un retour aux fondamentaux de la décentralisation.  L’ambition du Premier ministre est ainsi clairement exposée : « Je proposerai un principe simple, celui de l’identification d’un seul responsable par politique publique. Il s’agira soit d’un ministre, soit d’un préfet, soit d’un élu. Il ne faut pas décentraliser des compétences. Il faut décentraliser des responsabilités, avec des moyens budgétaires et fiscaux et des libertés, y compris normatives ». Les collectivités territoriales sont amenées à jouer un nouveau rôle ; rôle qui doit être déterminé par un nouvel acte de décentralisation, plus de 10 ans après les lois « MAPTAM » [5] et « NOTRe » [6].

Pourtant, l’ambition affichée, loin d’être inédite, est amenée à se confronter inéluctablement à un constat implacable : de la façon de penser la décentralisation découle la manière de décentraliser. Après une décennie de réformes inaboutie, la future réforme se heurtera inéluctablement aux règles constitutionnelles qui, limitant les marges de manœuvre pour se faire (I), imposent davantage de repenser la manière dont l’État-législateur doit décentraliser (II).

I. Penser la décentralisation à l’aune des obstacles constitutionnels

Les obstacles constitutionnels apparaissent nombreux et amènent à considérer que tout nouvel acte de décentralisation ne pourra être réellement novateur sans modification des règles constitutionnelles.

La spécialisation et la clarification des compétences des collectivités constituent un véritable serpent de mer de la décentralisation française. La loi de réforme des collectivités territoriales [7], puis plus tard la loi « NOTRe », symbolisaient déjà la volonté du législateur d’associer une responsabilité à un niveau de collectivité en délimitant clairement leurs compétences.

Tout nouvel acte de décentralisation se confrontera à ce constat : une pure spécialisation des compétences reste improbable et, même, impossible. En effet, un tel postulat implique, pour le législateur, de déterminer expressément les domaines de compétences dans lesquels les collectivités doivent se limiter à agir. Les collectivités doivent être aussi habilitées à déterminer, en conséquence, l’exercice des compétences de l’ensemble des collectivités territoriales agissant dans le domaine relevant de leur(s) responsabilité(s).

Or, la Constitution constitue un obstacle majeur, dès lors qu’elle pose notamment en son article 72 alinéa 5, le principe d’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Ce principe n’empêche pas en lui-même le législateur de déterminer des compétences exclusives en faveur de certaines collectivités territoriales. Toutefois, il vient limiter les leviers dont dispose le législateur pour spécialiser les collectivités et faire qu’à un niveau de collectivité est associé un niveau de responsabilité clairement établi.

Ce principe constitutionnel a progressivement été précisé par le Conseil d’État [8]  et le Conseil constitutionnel [9] et prohibe toute hypothèse de contrôle de l’exercice des compétences d’une collectivité par une autre. Aucune collectivité ne peut être titulaire de pouvoirs juridiques contraignants lui permettant d’exercer un pouvoir d’autorisation ou d’approbation, d’instruction, de substitution, ou de contrôle de l’exercice des compétences. En retenant une définition restrictive de la notion de tutelle, les juges ont limité ce faisant la portée de ce principe en annihilant dans le même temps l’hypothèse d’une pure spécialisation des compétences. En raison de la jurisprudence, les collectivités territoriales peuvent par exemple influencer l’action d’autres collectivités territoriales en modulant, par leurs subventions selon le mode de gestion choisi [10], ce qui démontre une réelle liberté de ces dernières pour agir indirectement dans des domaines qui ne relèvent pas nécessairement de leurs champs de compétences. Ce principe empêche également l’attribution d’un pouvoir normatif pour certaines collectivités territoriales. Rappelons que les collectivités cheffes de file ne peuvent pas déterminer l’action commune, mais seulement organiser les modalités de l’action commune [11] grâce notamment aux conventions territoriales d’exercice concerté des compétences [12] qui illustrent parfaitement cette impossible spécialisation et clarification sans aménagement du principe de non-tutelle. Pas plus le législateur n’est d’ailleurs susceptible de doter les collectivités territoriales d’un véritable pouvoir normatif grâce aux schémas de planification. Le principe de non-tutelle exclut l’institution d’un rapport de conformité entre différents schémas de collectivités. Aucune collectivité ne peut imposer des normes susceptibles de s’imposer à d’autres collectivités, lesquelles devraient alors établir des normes au regard d’un contenu prédéterminé. Bien au contraire, le principe de non-tutelle suppose une liberté d’action plus ou moins importante pour les collectivités. Le rapport de compatibilité implique l’absence de contrariété entre un acte supérieur et informel et n’est pas de nature à porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales [13], car les règles édictées ne peuvent avoir un degré de précision tel qu’il contraint les collectivités à établir des normes au regard d’un contenu prédéterminé [14], le schéma devant être apprécié globalement [15], et les valeurs qu’il fixe le cas échéant n’ayant qu’une valeur indicative [16]. Cette liberté est encore plus affirmée à travers le rapport de « prise en compte » puisque celui-ci suppose simplement qu’une collectivité ne doit pas s’écarter des orientations fondamentales, sauf pour un motif tiré de l’intérêt général et dans la mesure où ce motif le justifie [17]. Autrement dit, de tels schémas ne sont amenés qu’à rester des actes de droit souple dont l’objet est de modifier le comportement d’autres collectivités [18] et ne peuvent, à droit constant, permettre au législateur d’affirmer juridiquement des compétences spécialisées.

Une nouvelle affirmation de la libre administration des collectivités territoriales, dont le principe est consacré à l’article 72 de la Constitution N° Lexbase : L0904AHX, apparaît de même très improbable. Sur ce point, nous nous contenterons ici d’évoquer le principe d’autonomie financière, consacré à l’article 72-2 de la Constitution N° Lexbase : L1342A9L et précisé par la loi organique du 29 juillet 2004 [19], car ce principe constitue un versant financier du principe de libre administration. Or, la réflexion autour de ce principe demeurera un enjeu inéluctable pour tout nouvel acte de décentralisation qui, nécessairement, se confrontera à des obstacles majeurs. En apparence, l’article 72-2 de la Constitution, offre une protection supplémentaire pour la libre administration des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales doivent pouvoir librement utiliser leurs ressources et disposer d’un niveau de ressources adéquat pour l’exercice de leurs compétences. Pour cela, la Constitution garantit notamment un niveau déterminant de ressources propres [20] et une compensation des transferts de compétences [21].

Toutefois, cette garantie n’est que formelle et apparaît bien relative. D’abord, comme c’est le cas pour les départements avec le RSA, le législateur peut largement imposer des dépenses obligatoires aux collectivités [22]. Celles-ci doivent être définies avec précision « quant à leur objet et leur portée » [23], répondre à « des exigences constitutionnelles », tel l’objectif d’équilibre des comptes publics [24],  et répondre à des « fins d’intérêt général » [25], sans pour autant méconnaître la compétence des collectivités ou entraver leur liberté [26].

Ces dépenses obligatoires restent d’autant plus problématiques dans la mesure où les transferts de compétences sont insuffisamment compensés, que ce soit pour les transferts de compétences entre collectivités territoriales, pour lesquels il n’est reconnu aucun principe de compensation intégrale [27], ou pour les transferts de compétences de l’État vers les collectivités. Ceux-ci ne font l’objet que d’une compensation financière partielle puisque, devant garantir un niveau de ressources équivalent à celui que l’État consacrait à l’exercice de la compétence avant le transfert [28], le législateur doit se restreindre à attribuer des ressources ne correspondant seulement qu’aux charges constatées à la seule date du transfert [29], celui-ci devant, en cas de dégradation des ressources, garantir un niveau de ressources correspondant à celui consacré à l’exercice des compétences avant leur transfert [30]. Il n’est de surcroît pas tenu de réévaluer le montant de la compensation [31]. Il n’est pas non plus tenu de compenser des transferts de compétences lorsqu’il s’agit de compétences facultatives [32], de compétences exercées au nom de l’État [33] ou lorsque sont aménagées les conditions d’exercice d’une compétence [34], même s’il doit compenser les compétences issues des transferts de compétences ou de créations ou extensions de compétences obligatoires [35] et tenir compte des disparités au sein d’une même catégorie de collectivités [36],

Ces exceptions ne sont pas anodines et entraînent des conséquences significatives sur les finances publiques des collectivités pour l’exercice imposé par le législateur de leurs compétences. Pour reprendre l’exemple du RSA, la hausse du nombre de bénéficiaires, qui a entraîné une hausse significative des dépenses, n’a jamais été compensée par le législateur. Encore, les lycées représentent, pour les régions, un reste à charge de 3,7 milliards d’euros [37].

Les budgets des collectivités territoriales sont par ailleurs encore moins protégés compte tenu des règles imposant une part déterminante des ressources propres. Le niveau de ressources propres pour chaque catégorie de collectivités apparaît aisément garanti. Cette part déterminante est appréciée au regard d’un ratio d’autonomie propre à chaque catégorie de collectivités qui ne peut être inférieur à celui de 2003 [38] et est calculée en rapport le montant de ressources propres à celui de la totalité des ressources des collectivités, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie. Pour le cas particulier des communes, s’y ajoute le montant des ressources propres des EPCI minoré du montant des transferts financiers entre communes et EPCI. Or, la loi organique de 2004 [39] retient une conception extensive de la notion de ressources propres en intégrant, en plus des impôts locaux, les impôts dont le produit financier est affecté pour partie à des collectivités [40] (par. ex. la part de TVA [41] ou la CVAE), la part locale de l’assiette étant constituée par la location de l’entreprise contribuable sur le territoire de la collectivité [42]. Ainsi, les ressources propres des collectivités peuvent être constituées d’une part majoritaire d’impôts nationaux. En intégrant les impôts nationaux dans le calcul des ressources propres, le ratio d’autonomie connaît ainsi une remontée automatique [43]. De plus, le recours aux dotations étatiques pour financer les transferts de compétences empêche une dégradation du ratio d’autonomie [44], car celles-ci sont considérées comme des ressources propres, ce qui cache la réalité de la réduction de leurs ressources et de leur autonomie financière [45]. En conséquence, et ainsi que l’a souligné la Cour des comptes, la part déterminante de ressources propres peut être satisfaite même si les recettes fiscales des collectivités territoriales comprennent exclusivement des fractions d’impôts nationaux et non plus d’impôts locaux dont elles fixent l’assiette ou le taux [46]. Pourtant, la part de ces impôts dans les ressources des collectivités n’a cessé de croître. L’autonomie financière ne peut donc pas, en l’état, être garantie de façon effective et il est certain qu’un nouvel acte de décentralisation ne pourra avoir de véritable sens si aucune refonte du principe d’autonomie financière n’est envisagée, car pour exercer leurs compétences, les collectivités territoriales ont besoin des moyens financiers adéquats.

On comprend donc assez aisément grâce à ces quelques éléments de réflexion – et il apparaît indispensable de le rappeler – que tout nouvel acte de décentralisation se confrontera irréductiblement à la réalité de notre cadre constitutionnel ; un cadre constitutionnel bridant les marges de manœuvre de l’État-législateur, ce qui imposera nécessairement de repenser la décentralisation.

II. Repenser la décentralisation

Repenser la décentralisation impose de revenir aux origines des lois de 1982-1983, car les dernières réformes ont omis, la finalité essentielle de la décentralisation : décentraliser, c’est avant tout permettre la démocratie au niveau local, c’est à garantir l’exercice de libertés locales en faveur des échelons locaux que sont les collectivités territoriales.

En repartant de cette finalité originelle, la décentralisation peut alors apparaître comme une solution à la crise actuelle. Mais encore faut-il donner aux collectivités les moyens de leurs actions et à la décentralisation un sens.

Or tout nouvel acte de décentralisation doit, nous semble-t-il, retrouver la finalité précitée : retrouver le sens de la démocratie locale et l’affirmation de la libre administration des collectivités territoriales. Pour repenser la décentralisation, il ne s’agit non plus de penser les collectivités territoriales en tant qu’échelon technocratique, en tant que variable d’aménagement de l’État, mais bien de remettre les collectivités territoriales au cœur du processus de décentralisation. Dit autrement, la décentralisation ne doit plus être conditionnée par les velléités du pouvoir central, mais bien par la prise en compte des politiques publiques déjà mises en œuvre par les collectivités territoriales.

Pour cela, force est de constater que le nouvel acte de décentralisation ne pourra opérer une véritable spécialisation des compétences en l’absence de réforme constitutionnelle d’envergure et, notamment, en l’absence d’aménagement du principe de non-tutelle. Face à cet obstacle, il serait bien plus pertinent de redonner sens à la décentralisation en réaffirmant ce faisant le principe de subsidiarité inscrit à l’article 72 de la Constitution. La subsidiarité ne doit plus être descendante, c’est-à-dire faire que l’État détermine le niveau pertinent auquel attribuer certaines compétences. Elle doit être davantage ascendante : la répartition des compétences des collectivités doit être déterminée au regard des politiques publiques portées par les collectivités territoriales, mais également au regard des relations qu’elles nouent entre elles, parfois pour contourner une répartition des compétences trop rigide ou mal pensée. Autrement dit, pour être pertinente, la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, et entre collectivités territoriales, ne peut se faire sans le concours et l’exercice des collectivités territoriales elles‑mêmes. Une nouvelle répartition des compétences doit être co-construite entre l’État et les collectivités territoriales et témoigner d’un nouveau rapport entre l’État et ces dernières.

Car, repenser la décentralisation suppose avant tout de reconsidérer le rapport entre l’État et les collectivités territoriales. C’est pourquoi aussi en raison des marges de manœuvre limitées pour modifier la répartition des compétences, l’affirmation du pouvoir réglementaire des collectivités apparaît comme un impératif, comme le moyen de (ré)affirmer la libre administration des collectivités territoriales. Car, si ce pouvoir est effectivement affirmé par la Constitution [47], il tend très difficilement à être affirmé face à celui de l’État. Les collectivités territoriales doivent pouvoir disposer d’un véritable pouvoir réglementaire, dès lors que cela concerne l’exercice de leurs compétences, ce qui suppose donc pour l’État de reconsidérer très largement son rapport aux collectivités en leur reconnaissant, pour les domaines jugés nécessaires, un véritable pouvoir réglementaire d’application des lois.

Mais, surtout et avant tout, les collectivités territoriales doivent pouvoir disposer davantage de ressources financières. Or, sur ce point, il n’existe aucune solution miracle. L’autonomie financière doit être incontestablement renforcée et repensée. Un tel renforcement ne peut se faire sans que ne soit conféré aux collectivités territoriales un pouvoir fiscal renforcé, fût-il limité. En l’occurrence, la révision de la loi organique de 2004 apparaît comme le corollaire à tout nouvel acte de décentralisation. La part déterminante des ressources propres ne peut plus être admise si celle-ci est essentiellement constituée de dotations étatiques ou d’une part nationale d’impôts. À ce titre, il doit être clairement garanti que les ressources propres des collectivités se composent de ressources dont les collectivités peuvent fixer le taux et l’assiette. De même, le renforcement de l’autonomie financière des collectivités territoriales ne peut se faire sans repenser la compensation financière des transferts de compétences : face à des budgets exempts, la modification de la loi organique précitée s’impose pour que, enfin, soit garantie a minima une compensation qui n’est plus notamment figée. En d’autres termes, là aussi, et sans doute davantage, les rapports entre l’État et les collectivités territoriales doivent être repensés : pour garantir une véritable décentralisation, l’État doit accepter de concéder aux collectivités territoriales une autonomie fiscale et, donc, un pouvoir fiscal en découlant.

En d’autres termes, le nouvel acte de décentralisation ne pourra pas être pertinent si, une fois encore, l’État use des collectivités territoriales comme variable d’ajustement. Il ne sera pas pertinent s’il n’est pas le corollaire d’une réaffirmation de la libre administration des collectivités territoriales. Or, si une telle réaffirmation doit idéalement par une révision de la Constitution, celle-ci apparaît impossible compte tenu de la composition actuelle du Parlement. L’on ne peut donc que souscrire à la proposition formulée par le Professeur Chavrier, laquelle propose une loi organique précisant la Constitution et définissant le principe de libre administration des collectivités territoriales [48]. Car il s’agit sans nul doute d’un préalable indispensable pour repenser la décentralisation.

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