[Commentaire] L’autorisation de plaider, une procédure de substitution toujours encadrée

Mots clés : collectivités territoriales • règles de procédure contentieuse spéciales • contribuable • procédure • autorisation de plaider

L’arrêt du 7 novembre 2025 ici commenté s’inscrit au croisement de deux séries de problématiques sensibles pour les collectivités locales : d’une part, le recours à l’autorisation de plaider ouvert aux contribuables sur le fondement de l’article L. 2132‑5 du Code général des collectivités territoriales ; d’autre part, la gestion des situations de conflit d’intérêts du maire au regard de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique et du mécanisme spécifique de « l’opposition d’intérêts » prévu à l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales.

En l’occurrence, la maire de La Seyne-sur-Mer avait recruté son directeur de cabinet par une succession de contrats conclus entre 2021 et 2023 dans un contexte de liens personnels et financiers étroits, l’intéressé ayant notamment consenti des prêts importants à l’élue pour l’achat de sa résidence principale. Le procureur de la République a poursuivi les intéressés des chefs de prise illégale d’intérêts (C. pénal, art. 432-12 N° Lexbase : L1290MAZ) et recel de prise illégale d’intérêt (C. pénal, art. 321-1 N° Lexbase : L1940AMS), à raison du recrutement du directeur de cabinet dans ces circonstances.

La maire, estimant se trouver en situation de conflit d’intérêts au sens de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique N° Lexbase : L6550MSE, concernant l’ensemble des questions directement ou indirectement liées à la procédure pénale la visant, a pris un arrêté de « déport », et a désigné un adjoint pour la suppléer sur ce dossier, notamment pour représenter la commune en justice.

Un contribuable de la commune de La Seyne-sur-Mer a demandé à la commune, préalablement appelée à en délibérer, d’exercer l’action en se constituant partie civile devant le tribunal correctionnel de Toulon dans la procédure pénale visant la maire et le directeur de cabinet.

La commune ayant implicitement rejeté sa demande, le contribuable a saisi le tribunal administratif de Toulon d’une demande d’autorisation de plaider afin de se constituer partie civile, au lieu et place de la commune, afin d’obtenir réparation des préjudices éventuellement subis par la commune à l’occasion du recrutement litigieux [1].

La commune de La Seyne-sur-Mer a formé un recours devant le Conseil d’État, en demandant l’annulation de la décision d’autorisation de plaider. Elle soutenait notamment que l’action civile envisagée ne présenterait ni intérêt matériel suffisant ni chance de succès, et que la décision du tribunal administratif était insuffisamment motivée.

Pour sa part, le contribuable contestait la recevabilité du pourvoi en ce que la commune n’aurait pas été régulièrement représentée. Selon lui, la procédure de déport mise en œuvre par la maire poursuivie pénalement était inadaptée à la situation car les intérêts de la maire se trouvaient en « opposition » avec ceux de la commune. En d’autres termes, il considérait que la commune aurait dû mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L8594AAK du fait de l’opposition d’intérêts entre la maire, mise en cause pénalement, et la commune.

Le juge rejette l’ensemble de ces arguments. Il considère, d’une part, que la maire pouvait régulièrement mettre en œuvre la procédure de déport, faute « d’opposition d’intérêts » caractérisée entre elle et la commune. D’autre part, il confirme la présence d’un intérêt matériel suffisant et d’une chance raisonnable de succès, notamment à la lumière de la condamnation pénale intervenue entre‑temps [2].

L’arrêt consolide ainsi l’autorisation de plaider comme instrument de protection de l’intérêt matériel des collectivités (I), tout en réaffirmant l’articulation entre conflit d’intérêts et la conception stricte du mécanisme de « l’opposition d’intérêts » (II).

I. L’autorisation de plaider, un mécanisme de défense de l’intérêt matériel de la commune confirmé

Le juge a été amené à analyser l’autorisation de plaider accordée en première instance et notamment les conditions de fond de l’autorisation de plaider.

A. L’office du juge de plein contentieux au regard de l’autorisation de plaider

Le mécanisme de l’autorisation de plaider s’inscrit dans un régime contentieux spécifique à savoir que le juge administratif de première instance agit comme autorité administrative délivrant ou non une autorisation de plaider, tandis que le Conseil d’État, directement saisi du pourvoi contre cette décision, agit comme juge de plein contentieux.

La première question traitée par le Conseil d’État était celle de l’utilité du litige au jour où il statuait : après le jugement du TA de Toulon ayant accordé l’autorisation de plaider, le tribunal correctionnel de Toulon a en effet admis la constitution de partie civile du contribuable agissant au nom de la commune et a condamné la maire et son directeur de cabinet à verser 177 000 euros de dommages-intérêts à cette dernière [3]. Dès lors, la commune soutenait que le recours formé contre le jugement accordant l’autorisation de plaider se trouvait désormais privé d’objet.

Toutefois, comme le souligne le rapporteur public, il n’y a non-lieu que lorsque le litige est définitivement achevé (notamment si toutes les voies de recours sont épuisées ou si la commune a finalement exercé l’action demandée par le contribuable) [4] et tel n’était pas le cas en l’espèce.

Par conséquent, la décision de condamnation pénale n’a pas provoqué de non-lieu, mais devient un élément d’appréciation du juge sur l’opportunité de maintenir ou non l’autorisation de plaider [5].

En d’autres termes, le juge ne s’est pas borné à contrôler la régularité du jugement, mais a lui-même apprécié, au jour où il statuait, le bien-fondé de cette autorisation, à la lumière de l’ensemble des éléments du dossier, y compris ceux qui sont intervenus en cours de procédure. Le juge peut également tenir compte du préjudice au jour où il statue, ce qui pourrait avoir son importance notamment dans des dossiers où ledit préjudice subi par la collectivité se détériore au fil du temps.

Par ailleurs, la commune invoquait l’insuffisante motivation de la décision par laquelle le TA de Toulon avait accordé l’autorisation. Le Conseil d’État écarte ce moyen en rappelant qu’en vertu de l’article R. 2132-1 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L1382ALR, seules les décisions refusant l’autorisation de plaider doivent être motivées. A contrario, les décisions d’acceptation n’y sont pas soumises [6]. Le rapporteur public note d’ailleurs que, « au demeurant », le grief est inopérant dès lors que le Conseil d’État, juge de pleine juridiction, reprend intégralement à son compte l’examen du dossier et motive lui-même sa décision [7]. C’est précisément ce qu’il a fait en examinant les critères de l’article relatif à l’autorisation de plaider.

B. L’examen des critères cumulatifs de l’autorisation de plaider : intérêt matériel et chance de succès à l’épreuve du contentieux pénal

Issu d’une loi du 13 juillet 1837, le mécanisme de l’autorisation de plaider, aujourd’hui codifié à l’article L. 2132-5 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L8673AAH, a été conçu comme un correctif à la « gestion discutable de certains édiles locaux » tout en étant, historiquement, un terrain propice aux initiatives « chicanières et polémiques » de contribuables zélés [8].  L’article L. 2132-5 du Code général des collectivités territoriales reconnaît à tout contribuable le droit d’exercer, à ses frais et risques, « les actions qu’il croit appartenir à la commune » lorsque celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d’agir. Lorsqu’il est saisi, il appartient au juge de vérifier que l’action projetée présente un intérêt matériel suffisant pour la collectivité et qu’elle n’est pas dépourvue de chance de succès, sans se substituer au juge de l’action au fond [9].

À toutes fins utiles, il convient de préciser que l’article L. 2132‑5 du Code général des collectivités territoriales ne distingue pas selon la nature de l’action : l’autorisation peut viser une action purement civile, une intervention dans un contentieux administratif, ou une constitution de partie civile devant le juge pénal, pourvu que l’objet soit la défense des intérêts matériels de la collectivité.

Précisément, sur le premier critère relatif à l’exigence d’un intérêt matériel suffisant, le juge accorde une autorisation de porter plainte avec constitution de partie civile uniquement lorsque le requérant démontre un réel préjudice financier chiffré et étayé [10]. Aussi, le juge a précisé que « la perspective de l'indemnisation par le juge pénal d'un éventuel préjudice moral (…) ne saurait, à elle seule, permettre que la plainte [que le requérant] souhaite se voir autoriser à déposer en lieu et place de la commune soit regardée comme présentant un intérêt matériel suffisant pour cette dernière » [11].

En d’autres termes, le juge exclut du mécanisme de l’autorisation de plaider et du critère de l’intérêt matériel de la commune les intérêts purement symboliques ou moraux [12]. Le risque d’instrumentalisation politique de la procédure, notamment dans les communes très divisées, est ainsi contenu. Corrélativement, les attentes sociales en matière de transparence et de probité, qui excèdent la seule réparation financière, ne trouvent pas dans l’article L. 2132-5 du Code général des collectivités territoriales un exutoire procédural, sauf à ce que l’atteinte à la réputation de la collectivité se traduise elle-même par un préjudice économique démontré. Ceci permet de rappeler que l’autorisation de plaider est un mécanisme extra-ordinaire de substitution, et non une voie générale d’action civique en justice.

En l’espèce, les rémunérations et charges perçues par le directeur de cabinet au titre de cinq contrats successifs fournissaient un socle objectif pour caractériser un préjudice économique significatif en première instance [13].

Sur le second critère relatif à la chance de succès, cette dernière est appréciée à la lumière des éléments disponibles au jour où statue le juge. En l’espèce, la gravité des faits allégués, la qualification pénale retenue et la condamnation intervenue en première instance suffisaient à démontrer que l’action civile n’était pas vouée à l’échec.

L’arrêt commenté confirme, qu’en l’espèce, les deux critères étaient remplis [14] et que la commune n’était donc pas fondée à demander l’annulation de l’autorisation de plaider délivrée au contribuable.

Ainsi, la décision montre, d’un côté, que l’autorisation de plaider peut conduire à des condamnations financières au bénéfice de la commune, y compris contre son propre exécutif, et jouer un rôle non négligeable dans la lutte contre les atteintes à la probité. De l’autre, le filtre du juge administratif demeure strict : l’action doit reposer sur un préjudice financier plausible, documenté, et présenter des chances sérieuses de prospérer devant le juge compétent.

II. Conflit d’intérêts, opposition d’intérêts et représentation de la commune : une articulation réaffirmée

A. Le partage des rôles entre mécanisme de déport et de l’« opposition d’intérêts » du maire

Le Conseil d’État a été conduit à réaffirmer, d’une part, l’articulation entre le régime général du conflit d’intérêts (loi du 11 octobre 2013 et décret du 31 janvier 2014) et le dispositif spécifique d’« opposition d’intérêts » de l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales pour la représentation en justice de la commune.

Le contribuable soutenait que la maire étant personnellement poursuivie dans l’instance pénale, ses intérêts se trouvaient nécessairement en opposition avec ceux de la commune, de sorte qu’elle ne pouvait, par un simple arrêté de déport pris sur le fondement de la loi de 2013, désigner un adjoint pour représenter la collectivité devant le juge administratif. Selon lui, il appartiendrait exclusivement au conseil municipal, sur le fondement de l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales, de désigner un autre élu pour représenter la commune dans une telle instance.

Le Conseil d’État réaffirme l’articulation précise entre, d’une part, le régime général du conflit d’intérêts issu de la loi du 11 octobre 2013 et de son décret d’application, et, d’autre part, le mécanisme spécifique d’« opposition d’intérêts » prévu à l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales.

D’une part, le juge rappelle que tout conflit d’intérêts est défini comme une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à affecter l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction. Le maire qui se sait en situation de conflit d’intérêts doit prendre un arrêté de déport mentionnant les affaires dans lesquelles il s’abstient d’exercer ses compétences et désigner, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de le suppléer, tout en s’abstenant d’adresser toute instruction au délégataire (loi n° 2013‑907 N° Lexbase : L6550MSE, art. 2 ; décret n° 2014‑90 du 31 janvier 2014 N° Lexbase : L3259MYD, art. 5). D’autre part, lorsque les intérêts du maire se trouvent « en opposition » avec ceux de la commune, seul le conseil municipal est compétent pour désigner un autre de ses membres pour représenter la collectivité soit en justice, soit dans les contrats (CGCT, art. L. 2122‑26).

En ce sens, la décision s’inscrit clairement dans le prolongement de l’arrêt « Commune de Païta » [15], qui avait déjà précisé cette articulation. Dans cette dernière affaire, le Conseil d’État avait insisté sur la nécessité de distinguer le conflit d’intérêts (simple risque d’atteinte à l’impartialité) de l’opposition d’intérêts (divergence directe et concrète entre les intérêts du maire et ceux de la commune). Seule cette seconde hypothèse impose une désignation par le conseil municipal d’un autre élu pour représenter la commune.

L’arrêt du 7 novembre 2025 reprend cette distinction et l’applique. Il confirme que l’on ne peut pas présumer ou déduire une opposition d’intérêts du seul fait que l’action autorisée a vocation à rechercher la responsabilité pénale ou civile du maire : encore faut‑il que la commune soit engagée dans une démarche susceptible de faire prévaloir ses propres intérêts financiers ou institutionnels contre ceux de l’élu. En l’espèce, le juge constate qu’aucun élément du dossier ne permet de démontrer que les intérêts de la maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune. Ainsi, faute pour la commune d’avoir engagé elle-même l’action ou d’avoir pris position par une délibération, le juge refuse de considérer que la commune aurait, ipso facto, des intérêts antagonistes à ceux de sa maire.

Cette approche est également à rapprocher de l’arrêt « Commune de Montauban » [16], bien qu’elle s’en distingue car dans cette affaire, le juge avait admis l’absence d’opposition d’intérêts alors que le conseil municipal s’était explicitement exprimé contre une action civile de la commune.

Le rapporteur public souligne que le silence du conseil n’est pas « subi » : des leviers de convocation et d’information existent (CGCT, art. L. 2121-9 N° Lexbase : L2544KGC et R. 2132-1 N° Lexbase : L1382ALR), ce qui justifie de ne pas présumer une opposition d’intérêts [17].

En l’absence d’opposition avérée, la maire pouvait donc se déporter et désigner un adjoint pour la suppléer, sans qu’il soit besoin de saisir le conseil municipal. Le juge écarte donc la fin de non‑recevoir soulevée par le contribuable et considère que l’adjoint désigné par arrêté de déport du maire représente valablement la collectivité dans le litige en cause.

Le juge précise l’étendue de son contrôle en ce domaine : lorsque le dossier qui lui est soumis révèle une situation de conflit ou d’opposition d’intérêts, il lui appartient de relever d’office l’éventuelle irrecevabilité de la demande issue d’une représentation irrégulière de la commune (maire agissant en dépit d’un conflit d’intérêts, ou personne désignée en méconnaissance de l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales).

B. Une conception stricte de l’« opposition d’intérêts » : équilibre entre sécurité juridique et attentes de probité

La solution retenue sur l’absence d’opposition d’intérêts peut susciter le débat. Il serait possible de soutenir qu’indépendamment de toute constitution de partie civile, la collectivité a par nature un intérêt à la défense de la probité de ses organes et à la réparation des atteintes portées à son image ; cette perspective plaiderait pour une conception plus large de l’« opposition d’intérêts » dès lors que le maire serait personnellement mis en cause.

En retenant une approche stricte, le juge réduit le champ d’intervention du conseil municipal sur le fondement de l’article L. 2122‑26 du Code général des collectivités territoriales et laisse, du moins en partie, hors champ la dimension morale et institutionnelle de l’intérêt communal. Cet encadrement strict protège le juge administratif contre l’instrumentalisation politique de la procédure.

Il est également possible de noter que la frontière entre conflit d’intérêts et opposition d’intérêts reste, en pratique, délicate à manier. Plus l’affaire est médiatisée et politiquement sensible, plus la tentation sera forte, pour les requérants, de plaider l’opposition d’intérêts afin de contester la régularité de la représentation de la commune et de fragiliser ses écritures en justice. L’arrêt impose donc au juge un examen in concreto de chaque situation.

En refusant de présumer l’opposition d’intérêts de la seule nature de l’action autorisée et en exigeant un antagonisme concret ressortant des pièces, le Conseil d’État sécurise la recevabilité des actions engagées au nom des communes, peut-être au prix d’une certaine frustration des attentes de transparence et de probité.

Lorsque la collectivité choisit malgré tout de ne pas exercer elle‑même une action en responsabilité contre son maire, l’autorisation de plaider demeure une voie utile pour éviter que la commune ne renonce, par inertie ou complaisance, à obtenir la réparation d’un préjudice financier avéré tel que c’était le cas en l’espèce.

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