[Focus] De l’équité à l’illégalité : anatomie constitutionnelle et européenne de la taxe Zucman

Mots clés : Zucman • charges publiques • patrimoine • égalité des citoyens • non-confiscation

La compétence fiscale du législateur, si large soit-elle (Constitution de 1958, art. 34), demeure strictement encadrée par le bloc de constitutionnalité et par les libertés économiques garanties par le droit de l’Union. La jurisprudence n’interdit pas l’imposition du patrimoine par principe ; elle en subordonne la validité au respect de la capacité contributive, de l’égalité devant les charges publiques et de la proportionnalité (DDHC, art. 13 et 17 ; Cons. const., décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012). Au plan européen, l’article 63 TFUE prohibe toute restriction à la libre circulation des capitaux, sauf justification nécessaire et proportionnée, ainsi que l’a rappelé la CJUE, notamment dans les affaires « Lasteyrie du Saillant » et « National Grid Indus ». L’objet de la présente étude n’est pas de délégitimer la fiscalité patrimoniale en soi : la fiscalité patrimoniale n’est pas prohibée par principe, mais elle doit être proportionnée, rationnelle et économiquement réaliste.

Dans une appréciation in concreto, il s’agit de démontrer que la taxe dite « Zucman » prélèvement annuel de 2 % sur le patrimoine net excédant 100 millions d’euros, sans plafonnement ni atténuateurs, excède ces bornes et se heurte, ce faisant, à la censure constitutionnelle et européenne.

I. Capacité contributive et égalité devant les charges publiques : des principes fondamentaux

Le Conseil constitutionnel exige que l’impôt repose sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l’objet de la loi, n’entraîne pas de rupture caractérisée d’égalité et demeure proportionné à la capacité contributive réelle [1]. Il l’a formulé en des termes constants, selon lesquels « le second [principe d’égalité devant les charges publiques] s’oppose à ce que l’impôt revête un caractère confiscatoire ou fasse peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives, et implique que le législateur, à qui il appartient de déterminer les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives, fonde son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose, sans entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

Le contrôle du Conseil est restreint mais réel : il ne substitue pas son appréciation d’opportunité à celle du Parlement ; il sanctionne l’erreur manifeste d’appréciation lorsque la charge devient excessive. La licéité de l’imposition du patrimoine doit être, sur ce point, clairement rappelée.

Le Conseil n’a jamais jugé qu’un impôt de détention serait ipso facto inconstitutionnel ; la capacité contributive peut résulter d’un revenu en espèces ou en nature [2]. La validité ne dépend donc pas d’un principe abstrait, mais des modalités concrètes : assiette, taux, plafonnement et prise en compte de la liquidité.

II. Ruptures d’égalité : la nature des actifs et la situation personnelle comme foyers d’atteinte

L’uniformité d’un taux de 2 % sur la valeur nette traite de manière identique des situations économiquement dissemblables. L’indifférence à la liquidité et au rendement fait peser une charge excessivement lourde sur les patrimoines illiquides, tels les participations non cotées ou l’immobilier d’exploitation, relativement aux portefeuilles aisément mobilisables. En imposant indistinctement tous les patrimoines supérieurs à 100 millions d’euros, sans distinguer selon la nature ni la liquidité des actifs, la taxe Zucman organise une rupture d’égalité manifeste.

Appréciée in concreto, la charge révèle la dissymétrie : un détenteur de 100 millions d’euros en titres non cotés ne distribuant aucun flux liquide serait redevable de 2 millions d’euros par an sans revenu disponible corrélatif, ce qui le conduirait à céder une partie de l’actif pour acquitter l’impôt ; un propriétaire d’un ensemble immobilier patrimonial faiblement rentable, rapportant 0,5 % net l’an (soit 0,5 million d’euros), supporterait une imposition de 2 millions d’euros, soit quatre fois son revenu, quand bien même un portefeuille liquide procurant 3 % de dividendes (3 millions d’euros) verrait son taux effectif, avant impôt sur le revenu et prélèvements sociaux, atteindre déjà près de deux tiers du flux disponible.

Dans chacune de ces hypothèses, l’uniformité du taux désaligne la charge fiscale de la faculté contributive réelle selon la liquidité et les flux, au mépris des critères objectifs et rationnels que commande l’objet de la loi [3]. La rupture tient ensuite à la situation personnelle, en particulier à la résidence et à la localisation des actifs.

À défaut de critères objectifs en rapport avec la finalité redistributive, la divergence de charge entre résidents et non-résidents, ou entre patrimoines localisés en France et hors de France, est susceptible de caractériser une rupture d’égalité au sens de l’article 13 de la DDHC N° Lexbase : L1360A9A, tout en suscitant, au plan européen, les griefs tirés de l’article 63 TFUE.

III. Proportionnalité, non-confiscation et juste équilibre

Le droit interne érige la non-confiscation en garde-fou matériel. Le Conseil rappelle que la proportionnalité entre les moyens employés et le but visé est notamment garantie par le système du plafonnement, lequel maintient un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits de l’Homme, dont fait partie le droit de propriété.

L’absence de plafonnement ne suffit pas, par elle-même, à conférer un caractère confiscatoire à une imposition ; mais, combinée à un taux élevé et à une assiette illiquide, elle cristallise la charge excessive, en contradiction avec l’article 17 de la DDHC N° Lexbase : L6813BHS et la décision n° 2012-662 DC. En droit européen des droits de l’homme, la Cour de Strasbourg impose, sur le fondement de l’article 1er du Protocole n° 1, un juste équilibre entre l’intérêt général et la protection du droit de propriété.

Elle juge qu’un impôt, même instrument d’intérêt général, viole la Convention lorsqu’il impose une charge excessive ou porte atteinte à la substance des biens, comme l’illustre l'arrêt « Gasus » [4]. L’hypothèse répétée de ventes forcées d’actifs pour honorer un prélèvement annuel frappant un stock illiquide constitue l’archétype d’une ingérence disproportionnée.

IV. Défaut de critères objectifs et rationnels

L’objectif proclamé : une contribution accrue des très hauts patrimoines, requiert un lien opératoire avec la capacité de paiement. Or une assiette fondée sur la seule valeur nette, indifférente à la liquidité, au rendement et à la disponibilité effective des flux, conjuguée à une liquidation au taux unique, neutralise toute adaptation à la réalité économique des contribuables.

Il en résulte une discordance normative : plus l’actif est illiquide et faiblement rémunérateur, plus l’impôt est lourd relativement aux facultés contributives. Le dispositif, loin de corriger une inégalité, la crée ; il méconnaît l’exigence de rationalité législative au sens des critères objectifs et du rapport direct à l’objet de la loi, tels que dégagés par la décision n° 2005-530 DC.

V. Anticipation de la défense de la loi : intérêt général et anti-optimisation, réfutation

L’invocation de l’intérêt général, qu’il s’agisse de redistribution ou de financement de politiques publiques, ne dispense ni du respect de la capacité contributive, ni de l’exigence de proportionnalité et d’égalité. Le Conseil n’exerce pas un contrôle d’opportunité, mais un contrôle de constitutionnalité matérialisé par l’examen du juste équilibre ; sans atténuateurs tels qu’un plafonnement corrélé aux revenus, un différé de paiement ou la dation, l’impôt dérape vers la charge excessive, ce qui emporte contrariété à l’article 17 de la DDHC et au standard de l’A1P1.

De même, la lutte contre l’optimisation et l’évasion ne saurait justifier une imposition déconnectée de la capacité contributive : le droit positif offre déjà un arsenal complet : abus de droit (LPF, art. L. 64 N° Lexbase : L9266LNI), exit tax, réintégration des revenus capitalisés, article 979 du CGI N° Lexbase : L9269LNM, ainsi que diverses clauses anti-abus ciblées. En l’absence de nécessité avérée, la mesure échoue au test de proportionnalité, tel qu’entendu en droit interne [5] et en droit de l’Union [6].

VI. Droit de l’Union : article 63 TFUE et restrictions aux mouvements de capitaux

Le droit de l’Union, par l’article 63 TFUE N° Lexbase : L2713IP8, interdit les restrictions aux mouvements de capitaux tant entre États membres qu’avec les pays tiers. Entrent dans ce champ les mesures dissuadant les investissements ou les transferts, y compris les mécanismes d’« exit tax » et les dispositifs de maintien d’assujettissement après le départ, comme l’a jugé la Cour de justice dans les affaires « Lasteyrie du Saillant » [7] et « National Grid Indus ». Deux foyers d’atteinte se dessinent ici : d’une part, l’assiette et la liaison extraterritoriale, lorsqu’un non-résident ou des actifs situés hors de France se trouvent appréhendés sans lien économique actuel suffisant ; d’autre part, les traitements différenciés selon la localisation des actifs ou la résidence, constitutifs, le cas échéant, de discriminations indirectes.

La justification n’est recevable qu’à la condition d’un objectif légitime et d’une mesure strictement proportionnée, c’est-à-dire adaptée, nécessaire et assortie d’atténuateurs effectifs, étalement, report, garanties, ménageant la liberté de circulation. Appliquée in concreto, une clause de bouclier « anti-exil » maintenant l’assujettissement pendant cinq à dix ans après le transfert de domicile caractériserait une restriction qui n’échapperait au grief qu’au prix d’un calibrage serré et d’un mécanisme de plafonnement ; une assiette uniforme ignorant les crédits d’impôt étrangers ou la liquidité induirait un effet dissuasif sur la détention et l’investissement transfrontaliers.

À défaut de tels tempéraments, le risque contentieux apparaît élevé, qu’il s’agisse d’un renvoi préjudiciel par le juge interne ou d’un recours en manquement.

Conclusion

La recevabilité de principe ne fait pas de doute : l’impôt patrimonial est licite s’il demeure proportionné, rationnel et économiquement réaliste. Appréciée in concreto, la taxe Zucman, par son taux unique et son assiette indifférenciée, sans plafonnement, ni différé, ni dation, fait peser sur certaines catégories : patrimoines illiquides ou faiblement rentables, contribuables exposés à des effets de résidence et de localisation, une charge excessive, constitutive d’une rupture caractérisée d’égalité au sens de l’article 13 de la DDHC et d’une atteinte disproportionnée au droit de propriété au sens de l’article 17, telle qu’interprétée par la décision n° 2012-662 DC et par la jurisprudence européenne de l’A1P1.

En droit de l’Union, la combinaison d’une portée extraterritoriale et d’un effet dissuasif sur les mouvements de capitaux heurte l’article 63 TFUE, sauf démonstration d’une proportionnalité stricte s’appuyant sur des atténuateurs effectifs. La conséquence s’impose : à défaut de garde-fous : plafonnement corrélé aux revenus, dispositifs de différé, dation, protection de l’outil de travail, neutralisation des doubles charges et prise en compte de la liquidité, la taxe Zucman s’apparente moins à une réforme qu’à une inconstitutionnalité programmée à fort risque européen. En droit, la justice fiscale ne saurait s’émanciper de la légalité : un impôt n’est légitime que s’il demeure proportionné, rationnel et économiquement fondé ; faute de quoi, la taxe Zucman n’apparaît pas comme une innovation fiscale, mais comme une inconstitutionnalité programmée.

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