[Observations] Contrôle URSSAF : à quoi sert l’entretien de fin de contrôle ?

Mots-clés : contrôle URSSAF • procédure • entretien de fin de contrôle • compte-rendu •formalisme • lettre d’observations

Le cotisant considère que l’URSSAF a manqué à son obligation en ne réalisant pas un entretien de fin de contrôle, assorti d’un compte-rendu écrit et signé par les interlocuteurs présents. Or, il ressort tant de la charte du cotisant contrôlé que des dispositions de l’article R. 243-59 du Code de la Sécurité sociale que cet entretien n’est soumis à aucun formalisme particulier. La lettre d’observations mentionne expressément qu’un « entretien de fin de contrôle a été réalisé le … en présence de Monsieur P et de Madame K », ce qui n’est au demeurant pas contesté par le cotisant. En conséquence, il conviendra de rejeter la demande d'annulation de la procédure de ce chef du cotisant.           

L’entretien de fin de contrôle est un moment important lors d’un contrôle URSSAF. Il clôt la période de contrôle proprement dite et annonce la phase contradictoire d’observations. C’est donc un moment charnière au cours duquel un échange oral aura lieu entre le cotisant et l’inspecteur de l’URSSAF, qui lui fera part de ses premiers retours. En pratique, cet entretien a plusieurs objectifs : avoir une explication orale avec le cotisant (sans doute ne faut-il pas oublier qu’outre l’éventuel aspect de redressement, une vérification a aussi un rôle pédagogique) et permettre au cotisant de présenter ses premières observations dans le cadre d’une législation qui le protège finalement assez peu…

D’emblée, on notera que cet entretien est exclu en cas de travail dissimulé ou d'obstacle à contrôle. Une telle restriction constitue pour le cotisant une double peine. Déjà frappé par une procédure violente, par une banalisation de la notion de travail dissimulé, et par des sanctions démesurées, le cotisant se voit exclu de ces dispositions, sans que les motifs de cette exclusion n’apparaissent clairement, si ce n’est la volonté de punir davantage les personnes convaincues de ces infractions.

Rares sont les décisions en la matière… comme si les professionnels négligeaient cette phase importante du contrôle. Les jugements du tribunal judiciaire de Poitiers revêtent donc un intérêt particulier.

I. Un processus souhaité de longue date

On se souvient que, dans le passé, certaines propositions de loi avaient souhaité cette possibilité d’entretien de fin de contrôle [1]. Qui plus est, dans le domaine fiscal, et par la diffusion en 2015 d’un document intitulé « 10 engagements pour un contrôle fiscal des entreprises serein et efficace », la Direction générale des impôts avait initié cette nouvelle garantie en faveur des contribuables, en indiquant : « nous nous engageons à tenir une réunion de synthèse à la fin des opérations sur place pour réexposer les rectifications envisagées et les incidences financières estimées qui vont être proposées et discuter les arguments ou justificatifs que vous présenterez » [2].

Dans un système où l’influence du droit fiscal n’est plus à démontrer, il ne restait plus qu’à élargir cette notion d’entretien dans le cadre du contrôle URSSAF.

Une première approche fut réalisée dans le cadre de la Charte du cotisant 2020 [3] et dans les termes suivants : « à l'issue de ses investigations, lorsque des observations avec ou sans redressement sont envisagées et hors constat de travail dissimulé ou d'obstacle à contrôle, l'agent chargé du contrôle doit vous proposer un entretien afin de vous présenter le résultat de ses analyses et les suites éventuelles » [4].

Finalement, le décret n° 2023-262 du 12 avril 2023 N° Lexbase : L3878MU8 a inscrit cette notion dans le Code de la Sécurité sociale [5] : « sauf dans le cas où le contrôle est réalisé pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l'article L. 8221-1 du Code du travail ou lorsqu'est constatée la situation d'obstacle à l'accomplissement des fonctions des agents de contrôle prévue à l'article L. 243-12-1 du présent code, l'agent chargé du contrôle propose à la personne contrôlée ou à son représentant légal, avant d'adresser la lettre d'observations mentionnée au III, une information sous la forme d'un entretien afin de lui présenter, le cas échéant, les constats susceptibles de faire l'objet d'une observation ou d'un redressement ».

Ces termes ont été ainsi repris dans la Charte du cotisant 2024 [6] qui dispose désormais qu’: « à l'issue de ses investigations, lorsque des observations avec ou sans redressement sont envisagées et hors constat de travail dissimulé ou d'obstacle à contrôle, l'agent chargé du contrôle doit, avant l'envoi de la lettre d'observations, vous proposer (ou à votre représentant) un entretien afin de vous présenter le résultat de ses analyses et les suites éventuelles qu'il s'apprête à donner ».  En outre, dans le cadre du contrôle sur pièces qui peut être mis en œuvre pour les entreprises « occupant moins de onze salariés » [7], il est précisé que l’entretien peut être « téléphonique ».

II. Des dispositions peu claires

Si l’intention des pouvoirs publics est louable, en revanche, la mise en œuvre de cette garantie est sujette à interrogations.

La première question a trait au formalisme que doit respecter l’URSSAF en la matière. Sur ce point, l’article R. 243-59, II, alinéa 6 du Code de la Sécurité sociale N° Lexbase : L9076LSX précise que « l'agent chargé du contrôle propose à la personne contrôlée ou à son représentant légal » cet entretien. La charge de la preuve de la proposition de ce rendez-vous, incombe donc à l’organisme de recouvrement. Mais cette preuve est-elle suffisante ? On peut en douter. Que vaut en effet une proposition sans réalisation d’entretien (le jugement du présent tribunal judiciaire de Poitiers note d'ailleurs que le cotisant ne contestait pas l'entretien) ? Qui plus est, selon la Charte du cotisant 2024, l’organisme doit « présenter le résultat de ses analyses et les suites éventuelles qu'il s'apprête à donner ». Il appartient donc à l’inspecteur d’apporter la preuve que ces thèmes ont été envisagés… En résumé, on peut se demander si l’URSSAF ne serait pas dans l’obligation d’établir un compte rendu d’entretien de fin de contrôle, sachant que la simple mention, dans la lettre d’observations, de la date d’un éventuel entretien sans mention de sa teneur, ne prouverait ni de la réalisation de cet entretien, ni de son contenu en cas de contestation [8] !

La deuxième question est de savoir quand doit avoir lieu cet entretien. Et sur ce point, contrairement à ce que l’on pourrait penser, rien n’est précis. La Charte indique que celui-ci doit avoir lieu « à l'issue des investigations de l’agent ». Et en effet, il apparaît cohérent et de bon sens que cet entretien se tienne au terme de la vérification puisque celui-ci portera sur les « constats susceptibles de faire l'objet d'une observation ou d'un redressement ». Quant à l’article R. 243-59, II, alinéa 6 du Code de la Sécurité sociale N° Lexbase : L9076LSX, il prévoit que l’entretien doit se tenir « avant d'adresser la lettre d'observations ». C’est donc durant ce laps de temps (entre la fin des investigations et l’envoi de la lettre d’observations) que la rencontre doit se faire. Or, le cotisant connaît la date de fin du contrôle puisque la lettre d’observations doit la relever [9]. On constate toutefois, en pratique, que maints entretiens de fin de contrôle sont antérieurs à la date de fin des vérifications. Il conviendra que la jurisprudence se prononce sur ce point.

La troisième question porte sur l’interlocuteur de l’URSSAF pendant cet entretien. L’article R. 243-59, II, alinéa 6 N° Lexbase : L9076LSX fait mention de la personne contrôlée ou de son représentant légal. La Charte du cotisant de 2024 mentionne le cotisant ou son représentant. S’il s’agit d’un représentant de l’employeur, encore faut-il que ce dernier et reçu une délégation à cet effet [10].

Enfin, une dernière interrogation porte sur les sanctions qui doivent être mises en œuvre en cas de non-respect de ces dispositions. Rappelons, sur ce point, que les dispositions relatives aux modalités de contrôle sont d’interprétation stricte [11]. Il semble donc, que le non-respect des dispositions de l’article R. 243-59, II, alinéa 6 du Code de la Sécurité sociale entraîne la nullité de la procédure de contrôle. Le sujet vaut donc la peine que l’on s’y intéresse.

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