[Focus] Les redevances portuaires

Mots clés : domaine public • activités portuaires • domaine public • redevances portuaires • droits de port 

Les ports sont des pôles économiques dont l'impact dépasse régulièrement les frontières des États dans lesquels ils sont implantés. Sur le ton de la boutade certains affirment que le port d'Anvers est le premier port français. Il est vrai que son trafic pénètre notre territoire, mais il faut aussi reconnaître que des ports français desservent en particulier des États sans littoral comme l'Autriche et la Suisse.

En France, les ports assurent la gestion de services publics [1], d'une part, à caractère administratif comme les aménagements et l'entretien des ouvrages, la gestion du domaine public, l'exercice de polices spéciales portuaires, et d'autre part, à caractère industriel et commercial comme l'exploitation d'outillages publics dans les ports territoriaux, l'exercice du pilotage, du remorquage et du lamanage.

Toutes les activités exercées dans un port ne relèvent pas du service public, c'est le cas pour la gestion du domaine privé [2] ou pour l'exercice du gardiennage [3] des équipements et des marchandises. Cependant, la plupart des activités exercées par les autorités portuaires ou pour leur compte sont des missions de service public.

Leur financement est assuré principalement par des redevances domaniales et pour service rendu. Le Conseil d'État le reconnaît, la qualification des redevances n'est pas toujours facile à établir.

I. La qualification des redevances portuaires

Le Code des transports vise les droits de port et les redevances d'usage des outillages publics. Le lien avec le service public n'est pas évoqué. Dans la jurisprudence, on relève que les usagers d'un port sont des usagers du service public portuaire [4]. Les ouvrages participant au développement du trafic maritime contribuent au fonctionnement d'un tel service [5].

Ainsi les exploitants de navires entrant ou sortant d'un port sont des usagers du service public. Il en va de même pour les entreprises qui utilisent les outillages publics [6] et les plaisanciers qui fréquentent les ports de plaisance [7].

Les services nautiques des ports, bien qu'exploités par des entités de droit privé, constituent des services publics, c'est le cas du pilotage [8], du remorquage [9] et du lamanage [10].

Il a été jugé que le fonctionnement normal du service public portuaire inclut « à la fois, la sécurité des biens et des personnes et le bon emploi des outillages et des ouvrages du port » [11].

La redevance est la contribution d'un usager d'un service public soit pour un service rendu, soit pour l'occupation du domaine public portuaire. Elle doit être instituée par un texte réglementaire  à la différence de la taxe qui doit être prévue par la loi [12].

Le régime des droits de port étant fixé par la loi, le Gouvernement s'est interrogé sur leur nature juridique, et à cette fin il a interroger le Conseil constitutionnel. Celui-ci a considéré [13] qu'il s'agissait de redevances pour service rendu. La Cour de justice adopte [14] la même analyse. Le Règlement (UE) n° 2017/352 du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2017 N° Lexbase : L1374LDA, établissant un cadre pour la fourniture de services portuaires et des règles communes relatives à la transparence financière des ports, qualifie les droits de port de « redevances d'infrastructure portuaire ».

Toutes les activités exercées par une collectivité territoriale ou leur groupement ou un établissement public de l'État ne constituent pas des services publics, c'est le cas pour la gestion du domaine privé [15] d'une personne publique et pour l'exercice du gardiennage [16] dans les ports. Les prestations relevant de ces activités ne donnent pas lieu au paiement d'une redevance, mais simplement d'un prix.

Une question se pose à propos de la garantie d'usage pour la réservation de longue durée d'un poste d'amarrage dans un port de plaisance. Ce régime prévu par l'article R. 5314-34 du Code des transports N° Lexbase : L8285MK3 dispose qu'en contrepartie de ce droit, l'usager participe au financement d'ouvrages, de bâtiments ou équipements ayant un rapport avec l'exploitation du port ou de nature à contribuer au développement de celui-ci et constituant une dépendance du domaine public de l'État ou des collectivités territoriales et de leurs groupements. Est-ce une redevance domaniale ou une redevance pour service rendu ? On pourrait retenir la seconde hypothèse car selon l'article L. 2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4561IQY, « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation », or la participation financière à la réalisation de travaux ne fait aucune référence aux avantages dont bénéficient les plaisanciers, alors que le Conseil d'État admet [17] la participation au financement de travaux portuaires à condition que ceux-ci présentent un intérêt pour les usagers concernés.

Dans le cadre de la procédure de sélection des candidats à l'octroi d'une concession, il est parfois prévu un "droit d'entrée" correspondant au financement de la reprise des investissements réalisés par le précédent concessionnaire. Est-ce une redevance ? Dès lors qu'il s'agit d'une somme amortissable[18], et qui s'ajoute à la redevance domaniale payée par ailleurs par le concessionnaire dans les conditions prévues par l'article L. 2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques, ce droit d'entrée ne devrait pas être qualifié de redevance. L'article L. 3114-4 du Code de la commande publique N° Lexbase : L4434LRN dispose que « Les montants et les modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le concessionnaire à l'autorité concédante doivent être justifiés dans le contrat de concession ». Le droit d'entrée dans une concession ne doit pas avoir un fondement étranger à l'objet du contrat [19], il semble parfois être assimilé de manière ambiguë à une redevance [20].

Enfin, on rappellera la jurisprudence selon laquelle l'occupation d'un poste d'amarrage dans un port de plaisance donnant le droit d'utiliser un engin élévateur à bateau donnait lieu à une redevance domaniale [21] et non à une redevance pour service rendu. Il y a un effet attractif du régime de la domanialité publique.

II. L'instruction administrative et compétences juridictionnelles

A. Les droits de port

La procédure d'approbation des redevances d'usage des outillages publics et des droits de port n'est pas uniforme.

A propos des droits de port dont la perception n'est pas obligatoire pour le gestionnaire du port, l'article L. 5321-1 du Code des transports N° Lexbase : L5618L4T dispose que : « Un droit de port peut être perçu dans les ports maritimes relevant de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, à raison des opérations commerciales ou des séjours des navires et de leurs équipages qui y sont effectués. L'assiette de ce droit, qui peut comporter plusieurs éléments, et la procédure de fixation de ses taux sont fixées par voie réglementaire ».

Les droits de port comprennent [22], pour les navires de commerce : une redeance sur le navire, de stationnement, sur les marchandises, sur les passagers, sur les déchets des navires, hors résidus de cargaison ; pour les navires de pêche une redevance d'équipement des ports de pêche et une redevance sur les déchets des navires, pour les ports de plaisance ; une redevance d'équipement des ports de plaisance et une redevance sur les déchets des navires, lorsque les coûts de réception et de traitement des déchets de ces navires ne sont pas déjà couverts par une taxe ou une redevance.

Dans les grands ports maritimes et le grand port fluvio-maritime de l'axe Seine, à la suite d'une instruction administrative comportant un affichage, une consultation du service des douanes et du service des affaires maritimes, ainsi que du premier collège du conseil de développement, les taux des droits de port sont fixés par le directoire s'il n'y a pas d'opposition du commissaire du Gouvernement [23], et après information des usagers au moins deux mois avant la date à laquelle ces taux prendront effet [24]. Toutefois, le directoire prend ses décisions dans le cadre de la politique tarifaire approuvée par le conseil de surveillance [25] et après avis du conseil de développement [26] de l'établissement public portuaire.

Pour les ports territoriaux, c'est-à-dire ceux ne relevant pas de l'État, les taux des redevances au titre des droits de port sont fixés par la collectivité dont relève le port, et le cas échéant, sur proposition du concessionnaire. Les projets de fixation des taux font l'objet d'une instruction [27] diligentée par le responsable de l'exécutif de la collectivité concernée. L'instruction comporte un affichage dans les endroits du port principalement fréquentés par les usagers, ainsi que le consultation du préfet, du service des douanes et du conseil portuaire [28].

Les droits de port constituent des recettes ordinaires pour les gestionnaires de port, sauf les redevances d'équipement des ports de pêche et de plaisance qui sont des recettes affectées. En effet, l'article R. 5321-17 du Code des transports N° Lexbase : L3544I7E dispose que : « Le produit des redevances d'équipement des ports de pêche et des ports de plaisance ne peut être utilisé qu'à des dépenses effectuées respectivement dans l'intérêt de la pêche ou de la plaisance et relatives à l'établissement, à l'amélioration ou au renouvellement et à l'entretien de tous les équipements du port et à l'amélioration des profondeurs de ses rades, passes, chenaux et bassins ».

Pour le recouvrement et le contrôle des droits de port, il résulte de l'article L. 5321-3 du Code des transports N° Lexbase : L6212M8L que ces opérations interviennent selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûreté et privilèges que les droits de douane. Les réclamations sont représentés, instruites et jugées selon les règles applicables à ces mêmes droits. Toutefois, il est prévu [29] que c'est l'autorité portuaire qui établit et perçoit la redevance sur les déchets dans les ports de plaisance.

Les bénéficiaires des droits de port ont un privilège sur le navire, le fret du voyage pendant lequel la créance privilégiée est née, et sur les accessoires du navire [30].

La procédure relative aux droits de port comporte deux volets, d'une part, le barème qui est un acte administratif susceptible d'un recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives [31], et d'autre part, le recouvrement [32] des redevances qui est intervient comme en matière de douane et dont le contentieux relève des juridictions judiciaires [33]. Celles-ci sont toutefois compétentes, compte tenu de la plénitude de juridiction, pour apprécier la légalité de l'acte administratif approuvant le barème des droits de port [34]. A propos de l'appréciation de la nature juridique d'une redevance, il y a lieu pour la Cour de cassation de respecter la séparation des pouvoirs [35].

B. Les redevances d'usage des outillages publics

La notion d'outillage public n'est définie par aucun texte législatif ou réglementaire. La jurisprudence n'a pas été constante, tantôt elle a considéré que l'outillage public ne pouvait qu'avoir une nature mobilière [36], puis elle a également admis sa nature immobilière [37]. Le Tribunal des conflits a confirmé [38] cette solution.  

Depuis la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 N° Lexbase : L6302MS9, (art. 7) les grands ports maritimes métropolitains ne sont plus autorisés, sauf pour de rares exceptions, à exploiter de l'outillage public pour la manutention des marchandises. Désormais, en principe, seuls les grands ports maritimes ultramarins (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion), et les ports territoriaux peuvent exploiter ces outillages.

Pour ces établissements et pour ceux de métropole exceptionnellement autorisés à exploiter de tels outillages, à défaut de règles spécifiques concernant la procédure d'approbation des tarifs d'usage, ce sont les règles relatives aux ports maritimes autonomes qui s'appliquent [39]. Il y a donc un affichage pendant quinze jours dans les endroits du port principalement fréquentés par les usagers, ou d'une information diffusée par voie électronique et accessible aux usagers du port, avant la délibération du directoire [40].

Concernant le tarif des outillages publics dans les ports territoriaux, une distinction doit être faite selon que ces équipements sont exploités en régie par les collectivités territoriales ou leurs groupements, oudont l'exploitation est concédée.

Dans l'hypothèse d'une exploitation en régie de l'outillage public [41], les décisions fixant ou modifiant les tarifs des outillages non concédés sont précédées :

1° De l'affichage des dispositions projetées pendant quinze jours dans les endroits du port principalement fréquentés par les usagers ;

2° De la consultation du conseil portuaire.

Ces opérations sont conduites à la diligence de l'autorité compétente, laquelle est l'exécutif [42] de la collectivité ou du groupement concernés.

Les tarifs et conditions d'usage projetés sont applicables trois semaines après la clôture de l'instruction, si dans ce délai l'autorité compétente n'a pas fait connaître son opposition.

La procédure d'instruction est la même qu'il s'agisse de la fixation initiale des tarifs ou de leur modification.

C. Les redevances d'occupation du domaine public portuaire

L'occupation du domaine public portuaire concerne à la fois la partie terrestre des ports, mais également leurs plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables [43]. La concession d'outillage public dans les ports vaut autorisation d'occupation du domaine public, et à ce titre, donne lieu au paiement d'une redevance domaniale par le concessionnaire au profit de l'autorité concédante. C'est le cas également des conventions de terminal qui sont des conventions d'occupation du domaine public [44].

Toutefois, les tarifs et conditions d'usage des installations portuaires ou leur modification relèvent de la procédure prévue pour les concessions d'outillage public [45], alors que la jurisprudence considère [46] que les redevances perçues pour l'occupation des postes d'amarrage dans ces ports sont des redevances domaniales et non pour service rendu.

Depuis, l'obligation de mise en concurrence [47] en vue de l'octroi des autorisations d'occupation du domaine public, le règlement de la consultation devrait prendre en compte les modalités de calcul de la redevance d'occupation pour les intégrer dans la convention d'occupation.

En principe, compte tenu des conditions de détermination du montant de la redevance domaniale [48], l'établissement d'un barème de ce type de recette dans les ports paraît difficile à établir. C'est essentiellement le code général de la propriété des personnes publiques qui détermine les règles de la domanialité publique.

III. La distinction entre la redevance pour service rendu et la redevance domaniale

Pour la redevance pour service rendu, il convient d'envisager le financement du prestation de service public, soit par les contribuables, soit par les usagers. Dans la première hypothèse, c'est l'impôt ou plus précisément la taxe qui assure ce financement, dans la seconde, c'est la rétribution des avantages dont bénéficient les occupants du domaine public.

Parfois, le distinction entre la redevance domaniale et celle pour service rendu est délicate à établir, c'est ainsi que l'assemblée générale du Conseil d'État a été conduite à qualifier la redevance perçue par un établissement public hospitalier qui mettait à la disposition d'un praticien un local, du matériel et du personnel pour recevoir une clientèle privée. La Haute juridiction a estimé qu'en l'espèce pour l'ensemble des prestations fournies par l'établissement, il s'agissait d'une redevance pour service rendu [49].

En revanche, dans une autre instance, il a été jugé [50] que la mise à disposition d'un poste d'amarrage dans un port de plaisance donnant la possibilité à son titulaire d'utiliser un élévateur à bateau impliquait le paiement d'une redevance pour occupation du domaine public portuaire, et qu'il n'y avait pas lieu de dissocier les deux prestations.

S'il est admis que la redevance payée par l'usager d'un service public soit la contrepartie directe et proportionnelle des prestations fournies par ce service [51], le respect de cette équivalence peut être assuré, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de celui-ci pour son bénéficiaire [52]. Il s'agit de la valorisation de l'intérêt que représente pour l'usager la prestation de service public. Parmi les critères valorisables, on relève : la jouissance privative du domaine public [53], la taille [54] et la localisation [55] dans le port d'une embarcation, la rareté des postes d'amarrage disponibles [56] dans le port, la notoriété de l'établissement d'accueil [57], le savoir-faire du personnel et les efforts financiers [58]... Le chiffre d'affaires [59] de l'usager peut également servir de base de calcul de la redevance.

À propos des droits de port, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé [60] qu'une autorité portuaire ne pouvait pas fixer ce type de redevance en fonction de la provenance ou de la destination pour des navires de même taille. En effet, le service portuaire est le même quelle que soit la provenance ou la destination des navires.

Dans le cadre de relations contractuelles, la modification du taux de la redevance en cours de contrat ne peut intervenir que s'il existe des circonstances nouvelles [61] justifiant une évolution tarifaire.

Lorsque le barème des redevances est annulé pour excès de pouvoir, la personne publique peut fixer, afin d'assurer la continuité du fonctionnement du service public, de nouveaux tarifs applicables pour la période couverte par la décision annulée [62]. Les usagers ne peuvent pas profiter de l'annulation du tarif des redevances, ils doivent les payer au nouveau taux, situation qui est logique dès lors qu'ils ont bénéficié d'une prestation.

Enfin, l'arrêt rendu par le Conseil d'État concernant le port du Barcarès [63] nous éclaire sur la différence entre la redevance pour service rendu et la redevance domaniale. Si l'évolution de la jurisprudence tend à harmoniser les critères applicables, dans la première hypothèse l'usager ne paye la redevance que s'il a bénéficié du service, dans le second cas, la redevance d'occupation du domaine public est due même si les terrains ne sont pas utilisés. 

Conclusion

Les juges n'exercent qu'un contrôle minimum [64] sur les modalités de calcul des redevances, en raison   du principe de la séparation des pouvoirs, mais également compte tenu des caractéristiques spécifiques consacrées par la législation ou par la jurisprudence.

Nous avons évoqué le critère de la valeur économique des avantages dont bénéficiaient certains usagers du service public portuaire. Parfois ces avantages ne sont que potentiels, c'est le cas des redevances payées par les armateurs au titre du pilotage portuaire, alors que leur capitaine est titulaire d'une licence de capitaine pilote [65] qui le dispense de  recourir à un pilote pour entrer ou sortir son navire du port. Selon le Conseil d'État, les recettes de pilotage sont qualifiées de redevances pour service rendu, toutefois, elles peuvent être dues sans le recours aux services du pilotage, et ce, en contrepartie de la disponibilité permanente des pilotes pour intervenir [66].

Nous pouvons également citer la doctrine libérale résultant du Règlement (UE) n° 2017/352 du Parlement européen et du conseil du 15 février 2017. En effet, dans son préambule (§ 48) il est précisé que ses dispositions ne devraient pas porter atteinte aux droits éventuels des ports et de leurs clients de s'entendre sur des remises commerciales confidentielles. En outre, selon son article 13.3 « Afin de contribuer à l’efficience du système de tarification de l’utilisation des infrastructures, la structure et le montant des redevances d’infrastructure portuaire sont déterminés en fonction de la stratégie commerciale et des plans d’investissement de chaque port et respectent les règles de concurrence ».

En définitive, à l'heure où certains critiquent la complexité du droit, les redevances portuaires offrent un exemple de régime juridique qui mériterait d'être simplifié !

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