[Jurisprudence] Interdiction du port de signes distinctifs sur la robe des avocats : suite devant le Conseil d’État

Mots-clés : avocats • neutralité • laïcité • auxiliaire de justice • signes religieux • costume • robe

Après la Cour de cassation, c’est au Conseil d’État de se pencher sur l’interdiction du port de tout signe distinctif sur la robe d’avocat. Se pose la question de la compétence du Conseil national des barreaux en la matière, et de la limitation des droits et libertés des avocats.

La réglementation du port de la robe d’avocat connaît une nouvelle issue juridique, cette fois devant le Conseil d’État. La question date de plusieurs années, et il semblait nécessaire que le juge administratif y apporte également une solution.

Plusieurs barreaux ou écoles d’avocats avaient précédemment réglementé le port de signes, notamment religieux, par les avocats : le Conseil de l’Ordre de Paris avait ainsi décidé en 2015 que « l’avocat ne peut porter avec la robe de signe manifestant ostensiblement une appartenance religieuse, communautaire ou politique » [1]. De même, l’école des avocats de Montpellier avait imposé des tenues correctes et respectueuses d’autrui, ce qui excluait notamment tout signe d’appartenance politique, religieuse ou philosophique ; enfin, en 2019, le barreau de Lille modifia son règlement intérieur dans un sens sensiblement identique. Le problème consistait donc à déterminer si le Conseil de l’Ordre était compétent en la matière, et si une telle mesure était ou non disproportionnée et constituait une atteinte aux libertés de conscience, d’expression et de religion, ainsi qu’une discrimination.

Un avocat et une élève-avocate formèrent chacun un recours devant le bâtonnier de l’ordre, puis au contentieux contre cette dernière délibération, et la Cour de cassation rendit un arrêt le 2 mars 2022 [2]. Elle put alors rappeler la compétence du Conseil de l’Ordre du barreau, notamment dans la mesure où il n’existait ni texte législatif contraire, ni réglementation émanant du Conseil national des barreaux. Surtout, elle jugea que les restrictions aux libertés et notamment d’extériorisation de convictions, politiques, religieuses ou philosophiques, étaient proportionnées, et contribuaient à assurer l’égalité entre avocats, et donc également entre les justiciables : participaient au droit à un procès équitable. La mesure était aussi nécessaire et adéquate, préservant l’indépendance de l’avocat, et ne constituait pas une discrimination.

Suite à cette décision, l’Assemblée générale du Conseil national des barreaux se saisit de la question, et modifia en 2023 le règlement intérieur national de la profession d’avocat (RIN), et particulièrement l’article 1.3 bis, disposant qu’« ainsi qu'il est prévu à l'article 3 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, les avocats ‘revêtent dans l'exercice de leurs fonctions judiciaires, le costume de leur profession’. L'avocat ne porte aucun signe distinctif avec sa robe ».

C’est cette décision qui était contestée devant le Conseil d’État par le Syndicat des avocats de France. Étaient invoquées notamment l’incompétence du Conseil de l’ordre pour adopter une telle disposition, ainsi qu’une atteinte aux libertés d’expression, de conscience et de religion, et à l’interdiction de toute discrimination, en se fondant sur la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, et sur le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Pour le juge administratif, la réglementation déjà existante concernant la profession, donc l’arrêté du 2 nivôse an XI [3] et la loi de 1971 [4], induisaient déjà une exclusion du « port de signes distinctifs s’ajoutant à ce costume ». Aussi pour le Conseil d’État, en modifiant le RIN, le CNB « s’est borné à préciser les modalités d’application des dispositions de l’article 3 de la loi du 31 décembre 1971, sans édicter de prescriptions nouvelles ».

Quant à la restriction imposée, le juge estime ne pas être compétent pour statuer sur sa constitutionnalité : le texte ne faisant que reprendre la loi, seule une QPC pouvait trancher cette question.

En revanche, le juge valide la conventionnalité de la disposition, celle-ci ne violant aucune disposition de la CEDH ou du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) N° Lexbase : L6816BHW, d’autant que la limitation ne s’impose aux avocats que lorsqu’ils exercent leurs « fonctions judiciaires » ; l’extériorisation de convictions, notamment religieuses, reste possible par exemple lors de l’exercice des fonctions ordinales.

Deux questions étaient alors posées dans cet arrêt du Conseil d’État : d’abord celle de la compétence du CNB pour réglementer le port de la robe des avocats (I), et celle des restrictions aux libertés induites par cette réglementation, pas si nouvelle que cela (II).

I. Le rappel de la compétence du CNB pour réglementer le port de la robe

La question de la compétence du CNB implique en premier lieu de se poser celle de son statut. La loi de 1971 précise qu’il s’agit d’un établissement d’utilité publique doté de la personnalité morale, et qui est chargé notamment de représenter la profession auprès des pouvoirs publics, mais aussi de la réglementer (article 21-1). La loi n° 2004-130 du 11 février 2004, réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques N° Lexbase : L7957DNZ, précise d’ailleurs que le CNB « unifie par voie de dispositions générales les règles et usages de la profession d’avocat » (article 25).

L’organisation de la profession d’avocat est ancienne, et il convient de se pencher sur ses différents textes, puisque ce sont eux qui vont fonder la compétence du CNB au sujet de la réglementation de la robe.

Bon nombre d’activités intellectuelles sont organisées, sous l’Ancien Régime, sous forme corporative. Tel est notamment le cas des professions juridiques et judiciaires : la profession d’avocat en cour laïque a rapidement été réglementée, par une ordonnance de Philippe le Hardi du 23 octobre 1274 astreignant les avocats à prêter serment et à ne plaider que des causes justes, et réglementant les honoraires [5]. La discipline et la moralité sont alors considérées comme essentielles dans une profession qui touche la bonne administration de la justice, et l’intérêt public.

L’Ordre des avocats fut cependant aboli sous la Révolution française, l’article 10 de la loi du 2 septembre 1790 ayant décidé que les hommes de loi, « ne devant former ni Ordre ni corporation, n’auront aucun costume particulier dans leurs fonctions » [6]. Mais cette suppression fut de courte durée : le costume d’avocat fut rétabli sous le Consulat, l’article 6 de l’arrêté du 2 nivôse an XI prévoyant qu’« aux audiences de tous les tribunaux, les gens de loi et les avoués porteront la toge de laine, fermée par devant à manches larges, toque noire, cravate pareille à celle des juges, cheveux longs ou ronds » [7]. Napoléon réorganisa ensuite rapidement certaines professions, comme celle d’avocat, par la loi du 22 ventôse an XII [8]. Enfin, l’article 35 du décret impérial du 14 décembre 1810 précisa que « les avocats porteront la chausse de leur grade de licencié ou de docteur (…). Ils plaideront debout et couverts ; mais ils se découvriront lorsqu’ils prendront des conclusions, ou en lisant des pièces du procès » [9]. La robe a donc une signification ancienne, elle constitue « la représentation visuelle symbolique immédiate et spontanée de la justice » [10], même si rien n’est dit sur d’éventuels apports qui pourraient y être faits, hormis les décorations et médailles, comme il sera vu.

Si la profession fit l’objet d’autres textes [11], d’amples réglementations sous le régime de Vichy [12], dont une part importante fut maintenue à la Libération [13], aucune disposition n’est relative à la tenue des avocats. Celle-ci fut donc encadrée dans un premier temps par l’État sous l’an XI, puis par la loi du 31 décembre 1971, laquelle mentionne uniquement que les avocats « revêtent dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires, le costume de leur profession » [14].

Cependant, tous les textes insistent sur l’importance de la fonction, et sur le rôle et les missions attribuées à l’Ordre (surtout depuis 1941). Il est intéressant d’ailleurs de noter que dans la liste de ces dernières, qui consistent à défendre l’indépendance, l’honneur, le respect des devoirs, la probité, la modération des avocats, il n’est aucunement fait mention de l’intérêt public.

Certes, l’Ordre des avocats doit faire en sorte que ces derniers se comportent en loyaux auxiliaires de justice, ce qui est en lien avec des exigences de service public. Cependant, les intérêts que doit défendre l’Ordre ne concernent jamais que ceux de la profession. Pour autant, l’Ordre assure sans aucun doute des missions de service public, ou en tout cas d’intérêt général : c’est ce qui ressort notamment du célèbre arrêt « Bouguen » du Conseil d’État de 1943 [15]. Cependant, c’est son organisation et sa réglementation qui constituent un service public, non l’exercice de la profession [16].

Aussi, la question du régime juridique applicable et du juge compétent s’est nécessairement posée. Certes, un bloc de compétence fut parfois établi au profit du juge judiciaire. En effet, dans certains cas pour les avocats, il fut décidé de confier l’ensemble du contentieux au juge judiciaire, en raison de leur statut d’auxiliaires de justice [17]. Mais c’est bien le caractère public des missions assurées par l’Ordre qui justifient la compétence du juge administratif en cas de litiges, notamment en ce qui concerne leur règlementation, ici par le RIN. Cela a été admis de longue date : Brethe de la Gressaye estimait ainsi que « le recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives doit être ouvert contre les délibérations réglementaires et les décisions individuelles des autorités corporatives, pour le cas de violation de la loi » [18]. Le droit de l’Ordre, corporatif, se trouve clairement soumis au droit public, et relève de la compétence du juge administratif. En effet, l’Ordre demeure un organisme de police administrative institué pour réglementer l’exercice d’une profession déterminée dans le cadre des lois.

Dès lors, la légalité de la modification du RIN relevait du juge administratif, puisqu’il s’agit d’un acte administratif. Mais cela soulevait nécessairement la question de la compétence réglementaire du CNB.

Or celle-ci avait déjà été reconnue par le Conseil d’État en 2004 [19], notamment en vue d’unifier les règles et usages des barreaux. L’Ordre ne peut donc, selon cet arrêt, fixer des prescriptions qui mettent en cause la liberté d’exercice des avocats ou les règles essentielles qui la régissent. Le pouvoir réglementaire du CNB ne s’exerce alors que dans « le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ». Ainsi, il pouvait par exemple intégrer au RIN le code de déontologie des avocats de l’Union européenne, élaboré par le Conseil des barreaux de l’Union.

De même, il fut jugé possible d’imposer à l’avocat de respecter les principes de délicatesse et de modération, sans porter atteinte à l’article 10 de la CESDH N° Lexbase : L4743AQQ, lequel permet des restrictions à la liberté d’expression, notamment afin de protéger la réputation ou les droits d’autrui, la garantie et l’autonomie de l’autorité et de l’impartialité du pouvoir judiciaire [20].

Enfin, le CNB fut également jugé compétent pour fixer les règles de dénomination des cabinets [21]. Mais qu’en était-il de la robe des avocats ? Dans l’arrêt du 3 mars 2025, le juge administratif estime que la mesure contestée se limitait finalement à uniformiser le port de la robe d’avocat, ce qui était déjà induit par les textes antérieurs que l’on a abordés. L’Ordre était donc nécessairement compétent pour se contenter de rappeler des règles déjà en vigueur ou en préciser les modalités d’application, sans édicter pour autant de prescriptions nouvelles. Il ne s’agissait finalement ici que d’affiner les normes de la profession (contrôle de l’accès à la profession, pouvoir disciplinaire, règles de moralité, etc.), ce qui est précisément le rôle d’un Ordre. Pour exercer ses missions, ce dernier dispose nécessairement d’un pouvoir réglementaire, ou du moins d’une dose de pouvoir réglementaire.

Il était donc tout à fait possible de préciser que « l’avocat ne porte aucun signe distinctif avec sa robe », sans porter atteinte à ses droits et libertés, ni à aucune norme constitutionnelle ou conventionnelle.

II. Le sens de l’interdiction pour les avocats, auxiliaires de justice, de porter un signe distinctif sur leur robe

Après la question de la compétence et du rôle de l’Ordre, c’est celle de la fonction et des missions de l’avocat qui se posait, afin de déterminer ses droits et obligations.

Comme cela avait déjà été évoqué dans notre commentaire de l’arrêt de la Cour de cassation, les avocats ne sauraient être considérés comme des agents publics, dont le statut imposerait de lui-même le devoir de neutralité. Ils ne peuvent pas davantage être assimilés à des usagers : ils ne bénéficient pas d’une prestation de service public, ils sont au service de leur client, qui lui est un usager [22]. Le Conseil d’État avait estimé qu’ils sont des « auxiliaires de justice [qui] concourent au service public de la justice » [23], et la Cour de cassation s’était ralliée à cette position en 2022. Dès lors, cela signifie qu’ils viennent au soutien du service public, et contribuent à son bon fonctionnement. Dans quelle mesure alors était-il possible de restreindre leurs libertés, et notamment celle d’extériorisation de convictions, politiques, religieuses ou philosophiques ?

En effet, cela a été dit, le juge administratif permet à l’Ordre de réglementer la profession « dans le cadre des lois et règlements » qui la régissent, et ce pouvoir trouve sa limite « dans les droits et libertés qui appartiennent aux avocats et dans les règles essentielles de l’exercice de la profession ».

Le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la disposition contestée, au regard des articles 9 N° Lexbase : L1373A9Q et 10 N° Lexbase : L1357A97 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, est écarté par la juge, de façon logique. Comme cela a été vu, le CNB n’a fait ici que reprendre les dispositions de l’arrêté du 2 nivôse an XI et de la loi de 1971 qui induisaient déjà l’interdiction du port de tout signe distinctif sur la robe. Dès lors, cet examen revenait à vérifier la conformité de la loi à la Constitution, or le juge ne peut le faire, la loi faisant « écran »[24]. Seul le mécanisme de la QPC l’aurait permis.

Quant à la conformité à l’égard des articles 9, 10 de la CEDH et 18 et 19 du PIDCP, les moyens sont également écartés, considération prise des fonctions de l’avocat, mais aussi de ce que signifie la robe.

Dès l’origine des lois de la profession, leur idée et leur esprit visaient à garantir l’égalité entre tous les avocats quels qu’ils soient. Ce point est d’ailleurs précisé par l’arrêt : l’interdiction du port de signes distinctifs pour les avocats permet de les identifier professionnellement, non individuellement, car « identifier » peut au sens large signifier « marquer comme individu », et de les uniformiser. Ils défendent les intérêts de leurs clients, pas les leurs. Afin de garantir également leur indépendance, et le bon fonctionnement du service public de la justice, ils doivent être soustraits à toute forme d’ingérence ou de pression, qu’elle soit d’origine étatique, politique ou religieuse.

Aussi, la mesure contestée contribue assurément à assurer l’égalité entre les avocats, mais aussi des justiciables, ce qui concourt au droit à un procès équitable. Comme les magistrats, ils doivent donner une apparence d’égalité.

Leurs libertés, dont celle de religion, peuvent donc être limitées sous conditions [25]. Tout d’abord, l’article 9 de la CESDH ne protège en aucun cas « n’importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou conviction » [26]. Des restrictions peuvent donc être justifiées, notamment aux fins de la sauvegarde et de la promotion des idéaux et valeurs d’une société démocratique. Or les avocats y contribuent, et notamment au droit à un procès équitable ; ils en sont un rouage indispensable. Cela passe par leur indépendance et par leur égalité, laquelle se traduit aussi par l’égalité des justiciables.

De plus, il convient de souligner que l’interdiction formulée par le RIN ne vise pas une conviction en particulier, ni un signe spécifique. Un avocat ne saurait donc non plus exprimer une conviction politique, notamment en portant une casquette « Make America Great Again » par exemple. Le voile, pour être clair, n’est donc pas expressément ni uniquement visé. La mesure n’entraîne par conséquent aucune discrimination.

Enfin, soulignons que le champ d’application de la mesure est circonscrit : elle ne vaut que lors de l’exercice des fonctions judiciaires des avocats, pas lorsqu’ils exercent par exemple des activités de conseil. Il ne leur est aucunement interdit d’avoir des convictions, seulement de les manifester lorsqu’ils contribuent au service public de la justice. Lequel, rappelons-le, se doit d’être neutre.

Il est donc tout à fait possible de considérer que la mesure contestée poursuivait un but légitime et était proportionnée.

Une question reste cependant en suspens dans l’arrêt, car non soulevée : celle du port de médailles et de décorations républicaines, comme la Légion d’honneur. Celui-ci reste sans doute possible, car les règles en la matière relèvent du Code la Légion d’honneur et de la Médaille militaire, or le CNB ne peut unifier les règles que dans le respect des lois et règlements qui régissent la profession. Enfin, ces décorations sont décernées en « récompense de mérites éminents acquis au service de la Nation » [27], elles sont donc délivrées en reconnaissance d’actions menées au nom de l’intérêt général, non d’intérêts privés, et n’ont aucune signification politique, religieuse ou philosophique, ou de vassalité à l’égard de l’État.

Après les arrêts de la Cour de cassation et du Conseil d’État, il est possible que l’affaire soit enfin portée devant la Cour européenne des droits de l’homme. En tout cas, le Conseil de l’Europe a commencé à se saisir de la protection des avocats, puisqu’elle a adopté, le 12 mars 2025, la Convention sur la protection de la profession d’avocat, avec le soutien du Conseil des barreaux européens (CCBE) [28]. Un de ses buts est de renforcer le droit d’exercer la profession « en toute indépendance et sans discrimination, obstruction ni ingérence indues, et sans être la cible d’agressions, de menaces et d’actes de harcèlement ou d’intimidation ». Or il est probable que la mesure du CNB garantisse ces objectifs, comme les dispositions de la CEDH.

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