[Focus] Agression des élus : comment se protéger ?

Mots clés : élus • agressions • constitutions de parties civiles • conseil juridique • assistance psychologique

Cet article fait partie du numéro spécial consacré à la protection du mandat des élus locaux, réalisé en collaboration avec Seban Avocats. Pour consulter le sommaire de ce numéro spécial, cliquez ici N° Lexbase : N7744BZT.

Face à l’accroissement et à l’aggravation des agressions tant physiques que verbales dirigées contre les élus notamment locaux, une réponse pénale s’impose face aux inquiétudes légitimes de nos serviteurs publics.

Dans cette optique, l’arsenal juridique s’enrichit régulièrement de nouvelles dispositions protectrices de leur engagement.

Si la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique N° Lexbase : L4571LUT, avait facilité l’octroi de la protection fonctionnelle des élus, une récente modification législative – consensuelle - codifiée à l’article 2-19 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L6515MGE issue de la loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 N° Lexbase : L6259MGW, a encore davantage renforcé le soutien aux élus, nécessaire à un accomplissement serein de leur engagement public.

I. L'état des lieux

L’actualité s’est encore récemment fait l’écho de violences inouïes commises à l’encontre d’élus, du seul fait de l’exercice de leur mandat électif et de leur engagement politique.

Ces faits relevant principalement des qualifications de violences, d’outrages, d’injures ou de menaces entachent l’accomplissement serein de leur mandat et de leurs missions et accroissent leurs inquiétudes face à ces risques, allant parfois jusqu’à provoquer leur démission, plus par protection que par conviction.

Le rapport du 11 janvier 2023 de Mme Poussier-Winsback, députée rapporteur de la loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 auprès de l’Assemblée nationale - déposé au nom de la Commission des lois - a rappelé les données du ministère de l’Intérieur du 6 octobre 2022 au constat éloquent : « Au cours de l’année 2021, 1 720 atteintes aux élus ont été recensées, soit une augmentation de 35 % par rapport à l’année 2020. Les menaces, injures et outrages sont majoritaires (1 169 faits, soit 68 %) ; les atteintes aux biens représentent 22 % des atteintes (369 faits) et les violences caractérisées environ 10 % (165 faits). Plus de la moitié des atteintes concernent les maires et un peu moins d’un tiers concernent les députés » [1].

Ces actes physiques d’agression qui répondent à la définition de violences volontaires prévues par les dispositions des articles 222-7 N° Lexbase : L5528AIL et suivants du Code pénal mais également les propos injurieux ou menaçants ou encore les actes d’intimidation et les faits de harcèlement – y compris en ligne – méritent de faire l’objet d’une dénonciation systématique auprès de l’autorité judiciaire – figure incarnée par le Procureur de la République au stade du dépôt de plainte, afin d’espérer une réponse judiciaire, sinon efficace, à tout le moins cohérente.

II. Le dépôt de plainte

Le premier acte juridique à poser à la suite d’une agression qu’elle soit physique ou verbale réside dans le dépôt d’une plainte soit auprès d’un commissariat de police ou d’une gendarmerie, soit directement auprès du Procureur de la République près le tribunal judiciaire territorialement compétent.

Cette plainte qualifiée à ce stade de simple doit, en tout état de cause, être adressée au Parquet de la République par lettre recommandée avec accusé de réception afin de faire courir le délai de trois mois, prévu par les dispositions de l’article 85 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L7458LPW.

En effet, à l’issue de ce délai et dans l’hypothèse d’une inertie du Parquet de la République, l’élu pourra déposer une plainte avec constitution de partie civile entre les mains du Doyen des juges d’instruction près le tribunal judiciaire territorialement compétent.

Dans l’hypothèse où l’auteur des faits aurait pu être identifié et que les éléments de preuve rassemblés (extraits des caméras de vidéoprotection, attestation de témoins etc.) pour le confondre seraient suffisants, la délivrance d’une citation directe pourrait également être envisagée ; cette procédure est toutefois conditionnée par le dépôt d’une consignation de partie civile à la charge de l’élu victime.

La démarche opportune est donc à apprécier selon les circonstances procédurales et factuelles, afin de privilégier la voie d’action qui, bien que toujours trop lente, présente le plus de célérité ; la voie de la plainte avec constitution de partie civile échappe bien souvent à ce critère.

Précisons que le dépôt de plainte n’est pas soumis aux critères de recevabilité de la constitution de partie civile et ne s’y substitue pas.

III. Les constitutions de parties civiles

A. La constitution de partie civile de l’élu victime

En cas de citation de(s) auteur(s) d’infractions devant le tribunal correctionnel ou de police, l’élu dispose de la faculté de se constituer partie civile à l’audience de jugement dont il sera avisé en amont par les services du greffe.

La recevabilité de cette démarche est conditionnée par les critères figurant à l’article 2 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L9908IQZ qui dispose que « l'action civile en réparation du dommage causé par un crime, un délit ou une contravention appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction ». S’agissant des postes de préjudices dont l’indemnisation peut être sollicitée, l’article 3 du même code N° Lexbase : L9886IQ9 précise que « l'action civile peut être exercée en même temps que l'action publique et devant la même juridiction. Elle sera recevable pour tous chefs de dommages, aussi bien matériels que corporels ou moraux, qui découleront des faits objets de la poursuite ».

Sur le fondement de ces deux articles combinés, un élu victime de faits de violences, de harcèlement, d’outrages ou d’injures dispose de la faculté de se constituer partie civile devant la juridiction pénale – tribunal correctionnel pour les délits et tribunal de police pour les faits qui revêtiraient une qualification contraventionnelle.

Sur le plan procédural, cette constitution de partie civile peut prendre la forme d’une comparution à l’audience de l’élu assisté ou non d’un conseil, de sa représentation par un avocat [2] ou par l’envoi d’une correspondance « par lettre recommandée avec avis de réception, par télécopie ou par le moyen d'une communication électronique parvenue au tribunal vingt-quatre heures au moins avant la date de l'audience », en vertu de l’article 420-1 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L7388LPC. Notons que « lorsqu'elle est faite avant l'audience, la déclaration de partie civile doit préciser l'infraction poursuivie et contenir élection de domicile dans le ressort du tribunal saisi, à moins que la partie civile n'y soit domiciliée » [3].

Il existe, par ailleurs, une autre possibilité de se constituer partie civile – peu usitée en revanche – qui consiste à formuler « avec l'accord du procureur de la République » des demandes de dommages et intérêts au cours de l'enquête de police, auprès d'un officier ou d'un agent de police judiciaire, qui en dresse procès-verbal. L’article 420-1 du Code de procédure pénale précise que « cette demande vaut constitution de partie civile si l'action publique est mise en mouvement et que le tribunal correctionnel ou de police est directement saisi ».

En tout état de cause, la constitution de partie civile doit formellement intervenir avant les réquisitions du ministère public à l’audience et ne peut intervenir, pour la première fois, en cause d’appel.

Il importe de joindre à toute demande indemnitaire, tout élément justifiant des préjudices subis. Dans l’hypothèse où l’élu n’en dispose pas au jour de l’audience, il peut solliciter le renvoi du dossier sur l’action civile – de droit lorsqu’il émane d’une partie civile, comme le prévoit l’article 464 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L9941IQA. En cas de violences ayant entrainé des dommages corporels, une expertise médico-légale peut être sollicitée du Tribunal, afin de déterminer l’ampleur du préjudice.

B. L'élargissement récent de la recevabilité des constitutions de parties civiles par la loi n°2023-23 du 24 janvier 2023 pour les infractions commises au préjudice d’un élu local

L’assemblée qui porte la voix des collectivités territoriales – le Sénat – a récemment renforcé le soutien et l’accompagnement des élus locaux, victimes d’agressions, dans le cadre de la procédure pénale, en élargissant les possibilités de constitutions de parties civiles devant le tribunal, au-delà de l’élu, première victime de l’infraction.

Ainsi, la loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 – adoptée à l’unanimité et sans modification par les députés – permet désormais aux associations d’élus, aux assemblées d’élus ainsi qu’aux collectivités locales de se constituer partie civile aux côtés de l’élu, victime de l’agression, sans se heurter à un risque d’irrecevabilité de leur constitution de partie civile. Les seules conditions requises sont : être reconnue d’utilité publique depuis au moins cinq ans, proposer dans ses statuts la défense des intérêts des élus et avoir l’accord de l’élu agressé. Jusqu’à présent, seules les associations départementales affiliées à l’Association des maires de France étaient recevables à y procéder.

Ainsi, l’article 2-19 du Code de procédure pénale prévoit désormais que peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile :

« 1° Pour les élus municipaux, l'Association des maires de France, toute association nationale reconnue d'utilité publique ou régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans dont les statuts se proposent d'assurer la défense des intérêts de ces élus et, sous les mêmes conditions, toute association départementale qui lui est affiliée ;

2° Pour les élus départementaux, l'Assemblée des départements de France ainsi que toute association nationale reconnue d'utilité publique ou régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans dont les statuts se proposent d'assurer la défense des intérêts de ces élus et, sous les mêmes conditions, toute association qui lui est affiliée ;

3° Pour les élus régionaux, territoriaux et de l'Assemblée de Corse, Régions de France ainsi que toute association nationale reconnue d'utilité publique ou régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans dont les statuts se proposent d'assurer la défense des intérêts de ces élus et, sous les mêmes conditions, toute association qui lui est affiliée ;

4° Au titre d'un de ses membres, le Sénat, l'Assemblée nationale, le Parlement européen ou la collectivité territoriale concernée. »

Cette avancée législative – précisée dans son application par la circulaire du 10 février 2023 [4] - permet dorénavant aux élus de sortir d’un certain isolement devant le tribunal qui devra également statuer sur d’éventuelles demandes indemnitaires corroboratives de celles que l’élu serait amené à solliciter lui-même, bien que l’octroi d’une indemnisation à une assemblée ou une association d’élus n’est pas évident. Par un arrêt en date du 5 avril 2016, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a, en effet, cassé un arrêt de la cour d’appel de Paris qui avait alloué à titre de dommages et intérêts un montant d’un euro à l’Assemblée nationale pour des faits de rébellion commis au préjudice d’un de ses agents – personne chargée d’une mission de service public – au motif que « le préjudice invoqué par l'Assemblée nationale ne pouvait résulter directement de l'infraction de rébellion reprochée au prévenu » ; la recevabilité de sa constitution de partie civile n’avait toutefois pas été remise en cause [5].

C. L'élargissement du champ des infractions concernées 

Le champ des infractions concernées par ces nouvelles possibilités de constitutions de parties civiles des assemblées et association d’élus a été élargi à l’ensemble des crimes et délits contre les personnes et contre les biens, aux atteintes à l’administration publique commises par les particuliers et aux infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881, sur la liberté de la presse N° Lexbase : L7589AIW. Auparavant, l’article 2-19 du Code de procédure pénale ne permettait la constitution de partie civile que pour les infractions d’ « injures, d’outrages, de diffamations, de menaces ou de coups et blessures à raison de leurs fonctions ».

D. L'application aux infractions commises à l’encontre des proches des élus

La loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 a, par ailleurs, étendu la protection aux proches des élus en élargissant le champ d’application des constitutions de parties civiles des associations et assemblées pour les infractions commises au préjudice du « conjoint, du concubin, du partenaire d’un pacte civil de solidarité, des ascendants ou descendants en ligne directe et de toute autre personne vidant habituellement » à son domicile « en raison des fonctions exercées par l'élu ou de son mandat »[6].

IV. L’automaticité de la protection de la collectivité pour les élus victimes d’agressions

L’article L. 2123-35 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L4227MGN relatif à la protection par la collectivité des élus, victimes d’agressions, dispose : « Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le Code pénal, les lois spéciales et le présent code.

La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (…)

La commune est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs de ces infractions la restitution des sommes versées à l'élu intéressé. Elle dispose en outre aux mêmes fins d'une action directe qu'elle peut exercer, au besoin par voie de constitution de partie civile, devant la juridiction pénale ».

À ce titre, toutes les communes sont tenues de souscrire un contrat d’assurance visant à couvrir les coûts résultant de la mise en œuvre de cette protection (conseil juridique, assistance psychologique, etc.). Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le montant de cette souscription fait l’objet d’une compensation par l’État.

Afin d’éviter l’inertie des autorités judiciaires et faciliter, sinon la priorité, à tout le moins la célérité du traitement de leur plainte, il importe que les élus mettent en œuvre les moyens d’action à leur disposition et bénéficient de l’accompagnement et du soutien des associations qui les entourent et des assemblées auxquelles ils appartiennent, devant les juridictions pénales.

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