[Textes] Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République : une réforme importante aux effets encore incertains

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République, a été publiée au Journal officiel du 24 juillet 2008. Le 18 juillet 2007, un comité de réflexion présidé par M. Edouard Balladur et composé de personnalités couvrant un large spectre d'opinions avait été chargé d'élaborer des propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, s'inspirant, également, d'analyses plus anciennes présentées en 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Georges Vedel. A l'issue de trois mois et demi de consultations et de réflexions, le Comité remettait, le 29 octobre dernier, un rapport comportant 77 recommandations. L'Assemblée nationale, le Sénat, puis le Congrès, ont, ensuite, adopté, respectivement les 9, 16 et 21 juillet 2008, le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République. En premier lieu, le "Comité Balladur" a relevé que "le rééquilibrage des institutions passe d'abord, dans le cadre du régime tel qu'il fonctionne aujourd'hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement". En deuxième lieu, il a indiqué "la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de "cohabitation", de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre". En dernier lieu, il a affirmé que "les institutions de la Vème République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis". Les orientations retenues par le Comité présidé par M. Edouard Balladur, ont été soumises, ensuite, sous les auspices du Premier ministre, à une consultation auprès des différentes forces politiques afin de parvenir au plus large accord possible sur le texte aujourd'hui adopté.

Celui-ci comprend de multiples dispositions relatives aux droits et libertés des citoyens (égalité professionnelle, pluralisme des médias) et des collectivités locales (statut pour les élus locaux et reconnaissance des langues régionales), ainsi qu'une réforme du Conseil supérieur de la magistrature, ou encore la constitutionnalisation de la francophonie. Cependant, les innovations les plus importantes vont toutes vers un rééquilibrage des pouvoirs au sein de la Vème République, à savoir un meilleur contrôle de l'exécutif (I), un renforcement du Parlement (II) et l'octroi de nouveaux droits aux citoyens (III).

I - Un encadrement accru du pouvoir présidentiel

L'article 3 de la loi n° 2008-724, qui complète l'article 6 de la Constitution (N° Lexbase : L1325A9X) énonce que "nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs". Cette disposition vise clairement à limiter les prérogatives du Président, encore renforcées récemment par l'instauration du quinquennat en 2000 et l'inversion du calendrier électoral, les élections législatives se déroulant, depuis lors, dans la foulée de l'élection présidentielle. Ensuite, l'article 5 de ce texte, qui modifie l'article 13 de la Constitution (N° Lexbase : L1270A9W), dispose que pour certains emplois, "en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée". L'on peut, cependant, préciser que l'avis de cette commission permanente ne pourra porter que sur les candidats précédemment choisis, choix qui demeure, quant à lui, entièrement de la responsabilité du Président.

L'article 6 de la loi de révision indique, quant à lui, qu'"après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies". Le principe des pouvoirs exceptionnels, défini à l'article 16 de la Constitution (N° Lexbase : L1273A9Z), qui énonce que "lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu [...]", est donc maintenu. Cependant, il sera, désormais, soumis à contrôle.

Selon l'article 7 de la loi n° 2008-724, transcrit à l'article 17 de la Constitution (N° Lexbase : L1274A93), "le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel", le droit de grâce collectif étant donc supprimé. En outre, l'article 8 de la loi constitutionnelle, qui modifie l'article 18 de la Constitution (N° Lexbase : L1275A94), indique que le Président "peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote". Le chef de l'Etat pourra donc s'exprimer directement devant les parlementaires, modernisant, ainsi, la communication entre les pouvoirs publics. La fonction présidentielle sera, toutefois, préservée, ces déclarations ne pouvant avoir lieu que devant le Congrès réuni spécialement à cet effet, mais non devant chacune des assemblées. En outre, cette capacité d'intervention n'est pas véritablement limitée, à l'inverse du discours de l'Union prononcé par le président des Etats-Unis, qui ne peut se dérouler qu'une fois par an.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 tend également, à combler une des lacunes majeures des institutions de la Vème République, à savoir le rôle insuffisant joué par le Parlement, devenu au fil du temps une simple "chambre d'enregistrement" des textes gouvernementaux. 

II - La revalorisation du rôle du Parlement

La loi de révision prévoit, tout d'abord, de reconnaître constitutionnellement le Parlement, son article 9, repris à l'article 24 de la Constitution (N° Lexbase : L1283A9E), précisant que "le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques". Le même article prévoit le plafonnement du nombre de parlementaires, indiquant que "les députés à l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct [...] le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect". Ce principe vise, pour l'Assemblée, à assurer une proportion satisfaisante entre le nombre d'habitants et le nombre d'élus, les évolutions démographiques à venir n'étant pas susceptibles de créer un écart tel que cette proportion ne soit plus acceptable. Le nombre de sénateurs, quant à lui, intègre la réforme de leur mode d'élection, contenue dans la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003, portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat (N° Lexbase : L7965GT8).

La loi n° 2008-724 vise surtout à reconnaître un véritable statut à l'opposition et des droits particuliers à ses composantes au-delà de leur seul poids respectifs, élément incontournable d'une démocratie moderne qui protège les droits de la minorité. L'article 51-1 de la Constitution, dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er mars 2009, énonce que "le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires". Ceci vise à remédier à la situation actuelle, dans laquelle l'opposition ne bénéficie que des droits appartenant aux différents groupes parlementaires, l'octroi de droits spécifiques lui ayant été précédemment interdit par le Conseil constitutionnel en 2006 (Cons. const., décision n° 2006-537 DC, du 22 juin 2006, Résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale N° Lexbase : A9648DPZ). L'article 4 de la Constitution (N° Lexbase : L1300A9Z) comprend, également, un nouvel alinéa, au terme duquel "la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation".

Le Parlement bénéficiera, ensuite, d'une plus grande maîtrise du travail législatif grâce, notamment, à l'institution d'un partage de l'ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement, défini à l'article 23 de la loi de révision constitutionnelle modifiant l'article 48 de la Constitution de 1958 (N° Lexbase : L1310A9E). Désormais, "l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée", et non plus comme auparavant par le Gouvernement. Cependant, ce dernier peut toujours imposer l'examen de ses textes, éléments centraux de la mise en oeuvre de sa politique, puisque l'article précité indique que "deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour". La marge de manoeuvre des assemblées dans la fixation de leur ordre du jour se voit élargie, représentant donc 50 % de l'ensemble du temps disponible. Toutefois, le même article indique que la moitié de cette durée "est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques". L'opposition pourra pleinement jouer son rôle dans cette rénovation à venir. En effet, "un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires".

En outre, les cas de recours à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution (N° Lexbase : L1311A9G), qui lie le sort du texte à celui du Gouvernement, seront désormais limités. Le nouvel article 49, dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er janvier 2009, précise que "le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale". La version précédente indiquait simplement que "le Premier ministre [pouvait], après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte". La limitation de l'article 49, alinéa 3, aux seules lois de finances et de Sécurité sociale vise à desserrer l'emprise du Gouvernement sur le Parlement en l'obligeant à négocier ses textes au lieu de les passer en force.

L'on peut signaler, enfin, que l'article 13 de la loi de révision, complétant l'article 35 de la Constitution (N° Lexbase : L1295A9T), oblige le Gouvernement à informer "le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention [...] Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement". La récente polémique sur l'engagement de l'armée française en Afghanistan justifie, a posteriori, cette nouvelle disposition.

La révision constitutionnelle vise, enfin, à faire jouer un rôle plus important aux citoyens dans le fonctionnement des institutions censées les représenter, afin de donner un cadre véritablement moderne à la démocratie française.

III - De nouveaux droits pour les citoyens

La loi n° 2008-724 prévoit, tout d'abord, dans son article 4, qu'"un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa de [l'article 11 de la Constitution N° Lexbase : L1268A9T] peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales". Ceci concerne, notamment, l'organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent. On peut donc parler ici d'un référendum d'initiative partagée, associant élus de la nation et citoyens.

La loi n° 2008-724 insère, ensuite, un titre XI bis dans la Constitution, qui créé un Défenseur des droits. Le nouvel article 71-1 de la Constitution indique que le "Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences". Cette institution nouvelle, qui a compétence pour connaître des réclamations de toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public, permet donc de constitutionnaliser la mission actuelle du Médiateur de la République et d'adjoindre à cette autorité administrative indépendante d'autres autorités administratives aux missions voisines. Le Défenseur des droits peut, également, se saisir d'office. Il est nommé, selon l'article 71-1 précité "par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement". L'idée selon laquelle il aurait eu le droit de saisir le Conseil constitutionnel n'a, cependant, pas été reprise dans le texte définitif.

Le Conseil économique et social, qui devient le "Conseil économique, social et environnemental" (article 32 de la loi de révision), voit ses missions élargies. Ainsi, l'article 34 de la loi indique qu'il "peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental". Celui-ci conserve, cependant, la nature initiale de ses missions, à savoir la consultation sur les projets et propositions de lois, sur les ordonnances et les décrets, activités d'études, de réflexions et de prospectives. Signalons que l'article 33 de la loi n° 2008-724 précise que "le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose d'y donner". Ceci, ajouté au fait qu'une place plus importante devrait être accordée aux jeunes et organisations non gouvernementales dans sa composition, témoigne de la volonté du législateur de favoriser l'intervention directe des citoyens dans le débat public.

Cette volonté de faire participer les citoyens se retrouve, de même, dans l'instauration de la question préjudicielle de constitutionnalité. En effet, le texte, dans son article 29, introduit la possibilité pour les justiciables de contester une loi promulguée devant le Conseil constitutionnel. Cet texte insère un article 61-1 à la Constitution de 1958, qui énonce que "lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé".

L'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel aux questions de constitutionnalité soulevées à l'occasion d'une instance devant les juridictions judiciaires ou administratives constitue donc une étape importante dans la perspective du parachèvement de notre système de contrôle des droits fondamentaux. En outre, pour assurer l'efficacité du système, il est prévu, par l'article 30 de la loi, qui modifie l'article 62 de la Constitution (N° Lexbase : L1328A93), que la disposition déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel sera abrogée, soit à compter de la publication de sa décision, soit à compter d'une date fixée par lui. Cependant, le même article 30 ajoute que "le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause". Ainsi, la possibilité laissée au Conseil constitutionnel de moduler les effets de sa décision d'inconstitutionnalité atténue grandement les inconvénients qu'elle peut produire à l'égard des situations créées par la loi abrogée.

Enfin, l'article 44 de la loi de révision pose le principe selon lequel "tout projet de loi autorisant la ratification d'un Traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République", inscrit à l'article 88-5 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle de 2005. Inspiré directement par les propositions du "Comité Balladur", le présent article, modifiant l'article 88-5 précité, propose de soumettre, après leur adoption par les deux assemblées en des termes identiques, les projets de loi autorisant la ratification d'un traité portant adhésion d'un nouvel Etat à l'Union européenne soit à référendum, comme précédemment, soit au vote du Congrès du Parlement acquis aux trois cinquièmes des suffrages exprimés par ses membres. Cette solution maintient donc le principe du référendum obligatoire, auquel il pourra, toutefois, y être dérogé par une autorisation parlementaire.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, adoptée à une voix près lors du Congrès du 21 juillet dernier, consacre donc un bouleversement important des institutions et du fonctionnement de la Vème République, puisque plus d'un tiers de la Constitution a été modifié. Son ambition essentielle est de remédier à la prééminence du Président de la République, domination jugée excessive par de nombreux spécialistes. Ainsi, Guy Carcassonne, membre du "Comité Balladur" a indiqué que cette "réforme va dans le sens d'un rééquilibrage en faveur du Parlement" (Le Monde du 22 juillet 2008). En outre, le parlementarisme rationalisé issu de la Constitution du 4 octobre 1958, et, notamment de son article 49, qui a abouti à un déséquilibre durable des rapports entre Parlement et Gouvernement et entre majorité et opposition, vit donc peut-être les derniers jours de sa prééminence.

Le texte adopté le 24 juillet 2008 n'échappe, cependant, pas à certaines critiques. Tout d'abord, la volonté d'encadrer les pouvoirs du Président peut aboutir, paradoxalement, à un renforcement de sa fonction. Ainsi, la limitation du nombre de mandats, "loin de renforcer le lien entre l'élu et le peuple, l'affaiblit en lui imposant une limite [...] Au cours de son second mandat, le Président n'a plus de compte à rendre. En particulier, le corps électoral ne peut plus le sanctionner par ce que l'on présente généralement comme une forme de responsabilité politique" (1). De même, le droit qui lui est accordé de venir s'exprimer devant le Congrès "permet à nouveau de prendre la mesure de ce que le Président est véritablement le chef de la majorité. Plus encore, elle fait de lui le véritable législateur, présentant directement les orientations de sa politique". Ceci risque donc, indirectement, d'accroître encore le caractère présidentiel du régime, "en resserrant encore le lien entre le Président et sa majorité".

En outre, concernant la revalorisation du Parlement, il est à noter que "le texte de l'article 51-1 comporte une ambiguïté sur le point de savoir comment déterminer les groupes appartenant à l'opposition, ambiguïté entretenue par le refus du Parlement de retenir expressément le critère de la déclaration" (2). Il est, également, à souligner, que ce texte "n'énumère pas les droits spécifiques reconnus aux groupes parlementaires", et que, surtout, il refuse de s'attaquer à la question centrale de la limitation du cumul des mandats, cause essentielle de la "dévalorisation actuelle du Parlement [...] due notamment au manque d'investissement des parlementaires dans leur fonction, ce dont témoigne en particulier l'absentéisme de ces derniers".

On peut, enfin, relever, le flou entourant les futures prérogatives du Défenseur des droits. Si, initialement, cette nouvelle institution "avait vocation à reprendre tout ou partie des fonctions du médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Halde, de la Cnil [...] En définissant largement le champ de compétence du Défenseur des droits, le constituant a astucieusement renvoyé à plus tard ce délicat problème" (3).

Le parlementarisme rationalisé issu de la Constitution du 4 octobre 1958, et, notamment de son article 49, qui a abouti à un déséquilibre durable des rapports entre Parlement et Gouvernement et entre majorité et opposition, vit donc peut-être les derniers jours de sa prééminence. Nous sommes, ici, en présence de la plus importante réforme que la Constitution du 4 octobre 1958 ait connue, ce qui nécessite un temps d'observation pour savoir si l'importance des changements opérés dans des domaines aussi variés permettra de faire vivre efficacement la démocratie dans ce nouveau cadre.

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(1) Ariane Vidal-Naquet, Un président de la République plus "encadré, JCP éd. G, n° 31-35, 30 juillet 2008.
(2) Pierre Montalivet, Les nouveaux cadres de la démocratie représentative, JCP éd. G, préc..
(3) Benoît Plessix, De nouveaux droits pour les citoyens, JCP éd. G, préc..

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