[Jurisprudence] Le contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur une décision délivrant un visa d'exploitation à une oeuvre cinématographique comportant des scènes violentes

L'association X qui s'est assignée pour mission "la promotion des valeurs judéo-chrétiennes, dans tous les domaines de la vie sociale" s'est fait une spécialité des recours dirigés contre des décisions d'octroi de visas d'exploitation de films qu'elle considère comme trop laxistes. L'arrêt rapporté, en date du 1er juin 2015, qui concerne un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le visa d'exploitation délivré au film "Saw 3D chapitre final" et qui voit la Haute juridiction annuler ce visa en raison, notamment de l'extrême violence de certaines scènes du film, est le dernier arrêt en date d'une série qui avait débuté, presque exactement il y a quinze ans, avec un célèbre arrêt de Section du 30 juin 2000 à l'occasion duquel le Conseil d'Etat avait annulé le visa d'exploitation assorti d'une interdiction aux moins de seize ans accordé au film "Baise-moi" (1). Depuis que cette décision inaugurale a été rendue, le contexte procédural a évolué. En effet, depuis la modification de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L8980IXU) par le décret n° 2010-164 du 22 février 2010, relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives (N° Lexbase : L5845IGL) (2), le Conseil d'Etat n'est plus juge en premier et dernier ressort de la légalité des visas d'exploitation. Il statue désormais comme juge de cassation, le tribunal administratif de Paris étant compétent en premier ressort et la cour administrative d'appel de Paris en appel.

Cette solution conduit nécessairement à une procédure plus longue et, en cas d'échec du référé suspension qui accompagne presque systématiquement le recours pour excès de pouvoir, les décisions prises risquent ne plus avoir qu'une portée symbolique. C'est justement la situation qui se présente en l'espèce. En effet, à l'occasion d'une ordonnance du 6 décembre 2010 (3), le juge des référés du Conseil d'Etat avait refusé de suspendre l'arrêté en date du 4 novembre 2010, accordant un visa d'exploitation avec interdiction de représentation aux mineurs de seize ans assortie d'un avertissement au film "Saw 3D Chapitre Final". Dans l'attente d'une solution sur le fond du litige, le film -qui est le septième de la série éponyme- avait donc pu attirer en salle plus de 560 000 spectateurs âgés d'au moins seize ans, ce qui est tout à fait considérable pour un film dit "de genre".

On pourrait ainsi être tenté de considérer qu'en obtenant tardivement l'annulation de l'arrêté du 4 novembre 2010, l'association a obtenu une satisfaction seulement platonique. En réalité, ce n'est pas le cas, puisqu'elle obtient du Conseil d'Etat qu'il précise les critères de délivrance des visas d'exploitation de films lorsqu'ils comportent des scènes violentes, dans un sens plutôt restrictif. Le Conseil d'Etat s'inscrit ici dans le droit fil de sa jurisprudence antérieure favorable à un contrôle approfondi des décisions prises par le ministre de la Culture dans le cadre de la police spéciale du cinéma (I). S'agissant de la question des restrictions liées à l'âge, il transpose au cas des films comportant des scènes violentes -dont on sait évidemment qu'elles sont simulées- une logique qui est proche de celle qui est la sienne lorsqu'il est saisi de recours contre des visas concernant des films comportant des scènes de sexe qui, elles, ne sont pas simulées (II).

I - Un contrôle approfondi des décisions accordant des visas d'exploitation

La jurisprudence relative à la police du cinéma a longtemps été cantonnée aux hypothèses dans lesquelles le maire utilisait son pouvoir de police administrative générale pour faire interdire la projection d'un film dans sa commune. A l'occasion de l'arrêt de section "Société des films Lutetia" du 18 décembre 1959 (4), le Conseil d'Etat avait ainsi reconnu "qu'un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune, peut interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d'un film auquel le visa ministériel d'exploitation a été accordé mais dont la projection est susceptible d'entraîner des troubles sérieux ou d'être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public". Cette jurisprudence est toutefois tombée progressivement en désuétude, ce qui est en grande partie liée à l'évolution des moeurs. A notre connaissance, la dernière décision rendue en application de la jurisprudence "Lutetia" concerne le film "La dernière tentation du Christ". Dans une décision 13 décembre 1990, "United International Pictures" (5), le tribunal administratif de Bordeaux avait à cette occasion annulé un arrêté du maire d'Arcachon en raison de l'absence de "circonstances locales particulières" susceptibles de fonder la mesure d'interdiction contestée.

S'il arrive encore à des maires d'utiliser leur pouvoir de police administrative générale pour des motifs liés à la moralité publique, cela ne concerne plus la police du cinéma, mais de rares hypothèses où la mesure prise aurait tout aussi bien pu intervenir au regard de risques de troubles à la sécurité publique. Cette tendance est notamment visible dans l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat du 8 juin 2005, "Commune de Houilles" (6), dont il résulte qu'est légal un arrêté municipal interdisant l'ouverture d'un sex-shop à proximité d'établissements scolaires et de services municipaux destinés aux jeunes, pour des motifs liés à la moralité publique.

Quoiqu'il en soit, la jurisprudence "Lutetia" semble aujourd'hui ne plus pouvoir s'appliquer aux représentations cinématographiques. Mais si les maires ne veulent plus intervenir dans ce domaine, en faisant usage de leurs pouvoirs de police administrative générale, le contentieux s'est déplacé en amont, et il concerne aujourd'hui les décisions prises par le ministre de la Culture dans le cadre de la police spéciale du cinéma.

Les règles applicables à la police du cinéma sont aujourd'hui définies par les articles R. 211-10 (N° Lexbase : L7431I3M) et suivants du Code de l'industrie cinématographique et de l'image animée. Cette police a pour objet la délivrance, par le ministre de la Culture et sur avis d'une commission de classification, de visas d'exploitation qui peuvent être accompagnés de mesures de restriction,

Il est intéressant ici de constater que le contrôle très pointilleux exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les visas d'exploitation avait à l'origine pour principal objet une volonté de mieux encadrer les pouvoirs du ministre dans le cadre des décisions de refus de délivrance du visa d'exploitation. Cette jurisprudence a été initiée par l'arrêt d'Assemblée du 24 janvier 1975 "Société Rome Paris films", qui concernait un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision refusant de délivrer un visa d'exploitation et d'exportation au film "Suzanne Simonin, la religieuse de Diderot" (7). A l'origine, la législation relative à la police du cinéma se bornait à attribuer ce pouvoir au ministre de l'Information, sans préciser que son exercice était soumis à des conditions de fond particulières. Le Conseil d'Etat a adopté dans cette affaire une démarche constructive en estimant, alors même que la loi ne posait aucune condition, que le ministre était tenu "de concilier les intérêts généraux dont il a la charge avec le respect dû aux libertés publiques et notamment la liberté d'expression". Comme dans la théorie du bilan, le juge a donc établi lui même les critères qui lui permettent d'apprécier la légalité de l'acte contesté et en cas de divergence d'appréciation, cet acte sera annulé.

Par la suite, comme l'illustre l'arrêt du 1er juin 2015, le juge est allé encore plus loin dans cette voie en contrôlant, au regard de critères plus précis, la pertinence des restrictions liées à l'âge.

II - Un contrôle approfondi des restrictions liées à l'âge

L'article R. 111-2 du Code du cinéma et de l'image animé précise que le visa d'exploitation cinématographique s'accompagne de l'une des mesures de classification suivantes : autorisation de la représentation pour tous publics ; interdiction aux moins de douze ans ; interdiction aux moins de seize ans ; interdiction au moins de dix-huit ans ; classement "X".

Si, à notre connaissance, le Conseil d'Etat n'a plus à statuer sur des refus de délivrance de visas, il est en revanche amené à statuer assez fréquemment sur la légalité de ces mesures de classification.

A l'occasion de l'arrêt de section "Association Promouvoir" du 30 juin 2000 (8), le Conseil d'Etat avait ainsi estimé qu'un film "composé pour l'essentiel d'une succession de scènes d'une grande violence et de scènes de sexe non simulées, sans que les autres séquences traduisent, de la part du réalisateur, une intention autre que celle de présenter de telles scènes, constitue un message pornographique et d'incitation à la violence susceptible d'être vu par des mineurs, et de relever des dispositions de l'article 227-24 du Code pénal (N° Lexbase : L8439I4C)". A l'époque, toutefois, il n'existait plus de possibilité d'interdire un film au moins de dix-huit ans sans le classer "X", ce a qui pour effet l'application d'une fiscalité très pénalisante et une restriction de la distribution en salles. Il s'agissait ici d'une conséquence mal évaluée du remplacement, par le décret n° 90-174 du 23 février 1990 (N° Lexbase : L6283IBC), de la restriction d'âge au moins de dix-huit ans par une mesure plus souple d'interdiction aux moins de seize ans. C'est pour cette raison que la réglementation en vigueur a été modifiée par le décret n° 2001-618 (N° Lexbase : L2794I9D), rétablissant une possibilité d'interdiction au moins de dix-huit ans, ce qui a notamment eu pour effet de permettre la sortie dans le circuit des salles traditionnelles du film "Baise-moi", assortie de cette restriction d'âge.

L'introduction de cette nouvelle catégorie de restrictions n'a toutefois pas simplifié le contrôlé opéré par le Conseil d'Etat, lequel a dû encore être affiné, notamment du point de vue de la distinction entre trois catégories : interdiction aux moins de seize ans, interdiction au moins de dix-huit ans et "X".

Tout d'abord, dans un autre arrêt "Association Promouvoir" du 4 octobre 2000 (9), relatif au film "Fantasmes" du réalisateur Jang Sun-Woo, le Conseil d'Etat a pu apporter deux précisions. Il a d'abord estimé que les notions de "caractère pornographique" et "d'incitation à la violence" devaient faire l'objet d'un examen séparé. Il a précisé, ensuite, que "la mise en scène d'une relation entre deux personnages majeurs ne constitue pas, en principe, lorsque les scènes de sexe sont simulées, un message pornographique".

Par la suite, dans sa décision rendue à propos de la ressortie du film "Baise-moi" (10), le Conseil d'Etat a considéré qu'une interdiction au moins de dix-huit ans pouvait être justifiée, alors même qu'un film "comporte des scènes de grande violence et des scènes de sexe non simulées" dès lors "qu'il ne revêt pas, compte-tenu de son thème et des conditions de sa mise en scène, le caractère d'un film pornographique ou d'incitation à la violence qui aurait imposé son inscription sur la liste des films (X)". Cette solution a été confirmée à plusieurs reprises, notamment à l'occasion d'un autre arrêt, concernant cette fois-ci le film "Ken Park" (11).

Postérieurement à ces décisions, la réglementation en vigueur a été complétée par le décret n° 2003-1163 du 4 décembre 2003 (N° Lexbase : L0322DMU), qui a précisé, relayant la jurisprudence du Conseil d'Etat, que l'interdiction aux moins de dix-huit ans concerne des "oeuvres comportant des scènes de sexe non simulées ou de très grande violence mais qui, par la manière dont elles sont filmées et la nature du thème traité, ne justifient pas une inscription sur la liste [des films X]".

La jurisprudence intervenue postérieurement à ce décret concerne exclusivement des films comportant des scènes de sexe non simulées. Si la question de la violence de ces films est posée dans certaines affaires, elle apparaît très accessoire, comme c'est le cas pour les décisions concernant les films "Baise-moi" et "Ken Park" et elle n'a donné lieu à aucun éclaircissement notable.

Pourtant, l'intérêt de telles précisions résultait clairement de la décision du Conseil d'Etat qui avait considéré qu'était insuffisamment motivé l'avis de la commission de classification qui s'était bornée, pour justifier sa proposition d'interdiction du film "Antichrist" aux mineurs de 16 ans, à faire état du "climat violent" du film, "sans préciser en quoi cette violence justifiait l'interdiction proposée" (12).

Dans la décision rendue en référé concernant "Saw 3 D chapitre final", le juge des référés du Conseil d'Etat avait considéré que les "scènes violentes du film ne peuvent être regardées comme incitant à la violence" et elles ne sauraient en conséquence justifier un classement dans la catégorie X.

En la matière, tout est question de contexte et pourrait-on dire de parti pris artistique. Le juge des référés du Conseil d'Etat a ainsi pu considérer que si le film "Antichrist" "comporte quelques scènes de sexe non simulées et quelques scènes de violence entre les deux personnages principaux, ces scènes sont concentrées à la fin du film, d'une très faible durée par rapport à la durée totale de ce film, présentées en noir et blanc dans une atmosphère qui en relativise la portée, et ne constituent pas le thème principal du film".

L'arrêt du 1er juin 2015 a le mérite de préciser la méthodologie que doit suivre le juge administratif lorsque se pose la question d'un film comportant des scènes violentes, à l'exclusion de toutes scènes de sexe non simulées. Dans un premier temps, le Conseil d'Etat considère qu'il appartient au juge de rechercher la présence de "l'existence de scènes de très grande violence justifiant une interdiction de la projection à des mineurs". Dans l'hypothèse où le juge retient une telle qualification, il lui revient ensuite "d'apprécier la manière dont ces scènes sont filmées et dont elles s'insèrent au sein de l'oeuvre considérée", pour déterminer quel est le classement le plus approprié. Mais dès lors que ces scènes existent, il ne peut s'agir que d'une interdiction aux moins de dix-huit ans ou un classement "X", contrairement à ce qui avait été retenu par les juges du fond.

Finalement, l'alternative est la même que dans l'hypothèse où sont en cause des scènes de sexe non simulées, à ceci près que l'appréciation de l'existence de scènes d'une "très grande violence" est éminemment plus subjective. L'arrêt commenté se borne ici à préciser qu'il "y a lieu de prendre en considération, pour déterminer si la présence de ces scènes doit entraîner une interdiction aux mineurs de dix-huit ans, la manière, plus ou moins réaliste, dont elles sont filmées, l'effet qu'elles sont destinées à produire sur les spectateurs, notamment de nature à inciter à la violence ou à la banaliser, enfin, toute caractéristique permettant d'apprécier la mise à distance de la violence et d'en relativiser l'impact sur la jeunesse". Si cette décision est donc conforme à la réglementation en vigueur, la solution retenue n'en apparaît pas moins imprécise et susceptible de générer de nouveaux contentieux.

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(1) CE, Sect., 30 juin 2000, n° 222194, 222195, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9580AGW), AJDA, 2000, p. 674, chron. M. Guyomar et G. Collin, D., 2001, p. 590, chron.C. Boitard, RFDA, 2000, p.1282, note M. Canedo et p. 1311, note J. Morange, RDP, 2001, p. 367, note Ch. Guettier, Com. comm. électr., septembre 2000, 95, obs. A. Lepage, LPA, 15 décembre 2000, n° 250, p. 9, note O. Lecucq.
(2) JO, 23 février 2010 et rectif. JO, 23 février 2010.
(3) CE référé, 6 décembre 2010, n° 344567, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7202GMP).
(4) Rec., p. 693, S. 1960, p. 9, concl. J. Mayras, AJDA, 1960, 1, p. 20, chron. J. Combarnous et M. Galabert, D., 1960, p. 171, note P. Weil, JCP, 1961, 11898, note P. Mimin, Rev. Adm., 1960, p. 31, note L. Juret. V. également illustrant cette jurisprudence CE 2° et 6° s-s-r., 26 juillet 1985, n° 43468 (N° Lexbase : A3241AMY), Rec. p. 236, RFDA, 1896, p. 439, concl. B. Genevois.
(5) LPA, 11 décembre 1991, note B. Pacteau.
(6) CE référé, 8 juin 2005, n° 281084, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6469DIG), JCP éd. A, 2005, act. 319, obs. M.-C.Rouault, Collectivités territoriales - intercommunalité, 2005, 163.
(7) Rec. p. 57, RDP, 1975, p. 286, concl. M. Rougevin-Baville, Gaz. Pal., 1975 jur., p. 385 et doctr., p. 350, chron. J. Mourgeon, JCP, 1976, II, 18395, note M. Bazex.
(8) CE, Sect., 30 juin 2000, n° 222194, 222195, publié au recueil Lebon, préc..
(9) CE 1° et 2° s-s-r., 4 octobre 2002, n° 222666, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1656AI8).
(10) CE 1° et 2° s-s-r., 14 juin 2002, n° 237910, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9270AYY).
(11) CE 2° et 7° s-s-r., 4 février 2004, n° 261804, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2599DBU), JCP éd. A, 2004, 16 concl. Da Silva, JCP éd. G, 2004, II, 10 045, note P. Tifine.
(12) CE 9° et 10° s-s-r., 29 juin 2012, n° 335771, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0596IQ7).

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