Procédure contentieuse antérieure :

L'association En toute franchise département de l'Hérault a demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 29 avril 2019 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire à la société Odysseum Place de France en tant que ce permis vaut autorisation de construire et autorisation d'exploitation commerciale, la décision du 1er août 2019 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux du 28 juin 2019 à l'encontre de cet arrêté, ainsi que l'arrêté du 3 décembre 2020 par lequel le maire a délivré à la société Odysseum Place de France un permis de construire modificatif.

Par un arrêt n° 19MA04442 du 22 mars 2021, la cour administrative d'appel a rejeté cette requête.

Par une décision n° 452959 du 7 octobre 2022, le Conseil d'Etat⚖️ a annulé l'arrêt du 22 mars 2021 et a renvoyé l'affaire à la Cour.

Procédure devant la Cour après renvoi :

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, la société Odysseum Place de France, représentée par Adden avocats, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête présentée par l'association En toute franchise département de l'Hérault ;

2°) de mettre à sa charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative🏛.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2023, la commune de Montpellier, représentée par la SELARL Acoce, demande à la Cour :

1°) de rejeter la requête présentée par l'association En toute franchise département de l'Hérault ;

2°) de mettre à sa charge une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui n'ont pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la cour a désigné Mme Vincent, présidente assesseure de la 5ème chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative🏛, la formation de jugement.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Balaresque, rapporteure ;

- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public ;

- les observations de Me Tosi représentant l'association En toute franchise département de l'Hérault, celles de Me Martinez représentant la commune de Montpellier et celles de Me Gaudon représentant la société Odysseum Place de France.

1. La société Odysseum Place de France a déposé, le 8 août 2018, une demande de permis de construire pour la réhabilitation et l'extension d'un centre commercial. Le projet a reçu un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault le 18 octobre 2018. Saisie de recours formés par l'association En toute franchise département de l'Hérault et plusieurs sociétés, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis favorable au projet le 7 mars 2019. Par un arrêté du 29 avril 2019, le maire de Montpellier a délivré le permis de construire à la société Odysseum Place de France pour la réalisation de ce projet. Par une décision du 1er août 2019, le maire de Montpellier a rejeté le recours gracieux formé le 28 juin 2019 par l'association En toute franchise département de l'Hérault contre cet arrêté. Par un arrêté du 3 décembre 2020, le maire de Montpellier a délivré à la société Odysseum Place de France un permis modificatif portant sur le même centre commercial. Par un arrêt du 22 mars 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté la requête de l'association En toute franchise département de l'Hérault tendant à l'annulation des arrêtés des 29 avril 2019 et 3 décembre 2020 et de la décision du 1er août 2019. Par une décision n° 452959 du 7 octobre 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 22 mars 2021 et a renvoyé l'affaire à la Cour.

Sur la compétence des signataires des actes attaqués :

2. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales🏛 : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ".

3. Aux termes de l'article L. 2131-1 de ce code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. ". En vertu de l'article R. 2122-7 du même code🏛, d'une part, la publication des arrêtés du maire est constatée par une déclaration certifiée de celui-ci, d'autre part, il est tenu dans chaque commune un registre où sont inscrits les dates d'édiction, de publication et de notification de ces arrêtés. La mention " publié " apposée, sous la responsabilité du maire, sur un acte communal fait foi jusqu'à preuve du contraire.

4. D'une part, par un arrêté du 28 novembre 2017, transmis au contrôle de légalité le même jour et publié au recueil des actes administratifs de la commune de novembre 2017, le maire de Montpellier a donné délégation à Mme D B, adjointe chargée de l'urbanisme, pour signer, notamment, les permis de construire, y compris lorsque l'autorisation délivrée vaut autorisation au titre d'une autre réglementation. Il ressort des mentions portées sur cet arrêté qu'il a été transmis au contrôle de légalité le 28 novembre 2017 et publié le 29 novembre 2017. D'autre part, par un arrêté du 24 juillet 2020, le maire de Montpellier a donné délégation à Mme C A, adjointe chargée de l'urbanisme, pour signer notamment les permis de construire, y compris lorsque l'autorisation délivrée vaut autorisation au titre d'une autre réglementation. Il ressort des mentions portées sur cet arrêté qu'il a été transmis au contrôle de légalité et publié le 24 juillet 2020. En l'absence de tout élément de nature à remettre en cause les mentions portées sur ces arrêtés, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, le moyen tiré de ce que les signataires des décisions contestées ne disposaient pas d'une délégation de signature exécutoire en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme manquant en fait.

Sur la légalité des actes attaqués en tant qu'ils valent autorisation de construire :

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 2 du règlement de la zone 4AU1 :

5. Aux termes de l'article 2 du règlement de la zone 4AU1 du plan local d'urbanisme de la commune de Montpellier : " () 2) Dans les secteurs 4AU1-1, 4AU1-2, 4AU1-5, 4AU1-6 et 4AU1-7 : / Aux dispositions édictées au paragraphe a) précédent s'ajoutent les règles suivantes : / () - Sont admises à condition qu'elles n'entraînent pas de changement de destination : / les réhabilitations de bâtiments existants. "

6. Aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme🏛 : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". L'article R. 151-29 de ce code dispose par ailleurs que : " () Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. "

7. Contrairement à ce que soutient l'association requérante, la transformation en locaux commerciaux de locaux accueillant précédemment des activités de karting et de bowling, qui entrent dans la catégorie des constructions destinées aux commerces et activités de service au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, ne constituent pas un changement de destination. Par ailleurs, les locaux affectés aux bureaux de la direction du centre commercial sont nécessaires à l'activité de ce centre commercial et doivent par conséquent être regardés comme des locaux accessoires, réputés avoir la même destination que ce dernier. Par suite, leur transformation en locaux commerciaux ne constitue pas un changement de destination. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 2 du règlement de la zone 4AU1 du plan local d'urbanisme de la commune de Montpellier doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 13 du règlement de la zone 4AU1 :

8. Aux termes de l'article 13 du règlement de la zone 4AU1 du plan local d'urbanisme de la commune de Montpellier : " () 3) Dans le secteur 4AU1-2 : / En règle générale, les arbres de hautes tiges existants et les masses végétales significatives, doivent être maintenus. En cas d'incompatibilité avec le projet, ils pourront être exceptionnellement transplantés sur l'unité foncière, si cela est techniquement possible. Dans le cas contraire, ils seront remplacés par des plantations de valeur équivalentes sur l'unité foncière. / Les aires de stationnement en surface seront obligatoirement plantées à raison d'un arbre de haute tige pour 4 places de stationnement minimum. Ces plantations pourront être réalisées en bosquet (regroupement). "

9. Si la requérante soutient que l'incomplétude du dossier de permis de construire ne permet pas de s'assurer de la compatibilité du projet avec les dispositions précitées du deuxième alinéa du 3) de l'article 13 du règlement de la zone 4AU1 du plan local d'urbanisme de la commune de Montpellier, il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet n'entraîne pas la création de places de stationnement supplémentaires au sein de l'ensemble commercial existant mais prévoit, au contraire, la diminution du nombre de places de stationnement et, en outre, la plantation de 35 arbres de haute tige supplémentaires. Dans ces conditions, comme le font valoir les défendeurs, les travaux de réhabilitation et d'extension envisagés rendent les constructions existantes plus conformes aux dispositions précitées du deuxième alinéa du 3) de l'article 13 du règlement de la zone 4AU1 du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de permis de construire et de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

Sur la légalité des actes attaqués en tant qu'ils valent autorisation d'exploitation commerciale :

En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie devant la commission départementale de l'aménagement commercial de l'Hérault :

10. Aux termes du I de l'article L. 752-17 du code de commerce🏛 : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme🏛, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. () ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'en raison des pouvoirs ainsi conférés à la Commission nationale d'aménagement commercial, ses avis se substituent à ceux de la commission départementale contestés devant elle. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault intervenu le 23 octobre 2018 aurait été rendu sur le fondement de l'article L. 751-2 du code de commerce🏛 qui méconnaitrait l'article 14 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 est inopérant, de même que celui tiré de l'incomplétude du dossier au vu duquel s'est prononcé la commission départementale d'aménagement commercial.

En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie devant la Commission nationale de l'aménégalement commercial (CNAC) :

12. Le premier alinéa de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme🏛 dispose que : " Lorsque la demande de permis de construire porte sur un projet relevant de l'article L. 752-1 du code de commerce🏛, le maire transmet au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial deux exemplaires du dossier, dont un sur support dématérialisé, dans le délai de sept jours francs suivant le dépôt. " Ces dispositions ne prévoient pas que le maire doive transmettre à la CNAC les pièces complémentaires qu'il reçoit du pétitionnaire dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire. S'il ressort des termes de l'arrêté contesté que la société pétitionnaire a transmis à la commune de Montpellier le 13 décembre 2018 des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction de sa demande de permis de construire, le fait que le maire de Montpellier n'ait pas transmis de telles pièces à la CNAC n'est pas de nature à rendre incomplet le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale.

13. Le pétitionnaire peut compléter ou modifier sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale au cours de l'instruction devant la CNAC, pour autant qu'il n'y apporte pas une modification substantielle nécessitant une nouvelle demande en application du troisième alinéa de l'article L. 752-15 du code de commerce🏛. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier que la société pétitionnaire a transmis au rapporteur de la CNAC un dossier complémentaire par un courriel des 15 et 19 février 2019, présentant les modifications de faible ampleur apportées au projet initial sur le plan architectural.

14. Si l'association requérante fait valoir que ces pièces complémentaires produites par la société pétitionnaire pour assurer sa défense devant la CNAC ne lui ont pas été communiquées, toutefois la procédure devant la CNAC ne revêt pas un caractère contradictoire et il ne résulte d'aucun texte que ces pièces auraient dû lui être communiquées pour qu'elle puisse y répondre.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce🏛 :

15. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable : " La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement🏛, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; () ".

S'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire :

16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet bénéficiant de l'autorisation d'exploitation commerciale porte seulement sur la réhabilitation et l'extension de l'ensemble commercial existant et que la principale composante de ce projet est la transformation en surface de vente de la friche d'un ancien bowling et circuit de karting. Il n'entraîne pas la création d'espaces de stationnement supplémentaires. Il conduit, dans sa version examinée par la CNAC, à créer 12 980 mètres carrés de surface de vente et 8 430 mètres carrés de surface de plancher supplémentaires pour une suppression de 1 070 mètres carrés d'espaces de pleine terre non végétalisés, ce qui caractérise une consommation économe de l'espace. En outre, le permis de construire modificatif délivré le 3 décembre 2020, qui n'est pas modifié sur ce point par le deuxième permis modificatif délivré le 17 novembre 2022, supprime toute imperméabilisation supplémentaire.

17. En deuxième lieu, l'animation de la vie urbaine mentionnée au c) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce n'est pas relative au seul centre-ville d'une agglomération. Le critère prévu par ces dispositions n'implique donc pas qu'un projet soit nécessairement implanté en centre-ville pour être autorisé. Le centre commercial Odysseum est situé dans le quartier du même nom, à proximité d'habitations et d'activités tertiaires, dans une zone identifiée par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Montpellier comme un pôle majeur à développer. Ce même critère n'a pas non plus vocation à protéger de la concurrence les commerces existants, en particulier ceux du centre commercial " Le Polygone ". Si l'association requérante fait valoir que le centre-ville de Montpellier a fait l'objet d'un financement du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et allègue que le projet de la société pétitionnaire va à l'encontre des buts poursuivis par ce financement, elle n'apporte pas d'éléments factuels de nature à étayer cette affirmation.

18. S'agissant des transports, la CNAC retient, sans être contestée, que le site bénéficie d'une très bonne desserte par les transports en commun, notamment le tram le reliant au centre-ville de Montpellier, emprunté par 44% de la clientèle, et qu'il est également accessible aux piétons et aux cyclistes. Dans ces conditions, la circonstance que le projet litigieux prévoit une aire de covoiturage à destination des seuls salariés du centre commercial, sans envisager la création d'une aire de covoiturage ou d'autopartage à usage des consommateurs n'est pas, à elle seule, de nature à établir que le projet litigieux ne favoriserait pas les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone. La CNAC a également estimé, en s'appuyant sur les conclusions des études de trafic produites par le pétitionnaire qui portent sur un périmètre correspondant aux principaux axes de desserte du site, que l'augmentation des flux routiers liés au projet d'extension devrait être équilibrée par les réserves de capacité des infrastructures existantes et maintenir une situation de trafic acceptable. Si l'association requérante souligne, en s'appuyant sur les informations issues de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire, les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet et fait valoir en particulier que les réserves de capacité sur le carrefour de l'avenue du Mondial 98 seront de 5% seulement le samedi, il ressort toutefois de l'étude complémentaire produite devant la CNAC par le pétitionnaire que les réserves de capacité sans aménagement de ce carrefour sont de 7% le samedi en heure de pointe et que l'aménagement proposé dans cette étude d'impact permettrait de porter ces réserves de capacité à 19%. La réalisation de ces travaux d'aménagement a été confirmée par la société d'équipement de la région Montpelliéraine, aménageur de la ZAC, par des courriers des 11 mai 2020 et 15 novembre 2022. L'association requérante n'apporte en outre aucun élément technique de nature à remettre utilement en cause les conclusions de l'étude de trafic sur l'absorption des flux automobiles nouveaux par les infrastructures existantes. Enfin, si cette étude procède à une évaluation des flux horaires de circulation, et non des flux journaliers, cette circonstance est sans incidence sur l'appréciation portée par la CNAC dès lors qu'il n'est pas établi, ni même allégué, que la circulation sur les axes concernés et l'impact du projet sur celle-ci seraient plus forts en dehors des heures de pointe retenues par l'étude.

19. Compte tenu de ces éléments, malgré les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet dans sa version soumise à la CNAC et alors même que ce dernier ne comprenait pas le réaménagement d'un rond-point recommandé par l'auteur de l'étude de trafic et dont la réalisation a été, par la suite, décidée par l'aménageur de la ZAC, la CNAC n'a pas inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire.

S'agissant de l'objectif de développement durable :

20. L'ensemble commercial existant est certifié " BREEAM " au niveau " Very good ". Il est connecté au réseau de chaleur et de froid de la ville de Montpellier, alimenté à plus de 50% par des énergies renouvelables. Le projet prévoit d'améliorer de 20% la performance énergétique résultant de la réglementation thermique 2012 pour les bâtiments rénovés, mais pas pour les autres bâtiments du site. Si le projet, dans sa version autorisée par la CNAC, entraînait l'imperméabilisation d'une surface de 980 mètres carrés, qui, ainsi que l'a relevé la commission, était déjà peu importante au regard de l'ampleur du projet, le permis de construire modificatif délivré le 3 décembre 2020, qui n'est pas modifié sur ce point par le deuxième permis modificatif délivré le 17 novembre 2022, supprime toute imperméabilisation supplémentaire. En outre, le projet comporte la création de surfaces végétalisées pour un total de 1 252 mètres carrés ainsi que la revégétalisation d'espaces délaissés pour une surface totale de 1 780 mètres carrés, portée à 3 337 m² par le permis modificatif obtenu le 3 décembre 2020. Enfin, ainsi qu'il a été dit, le projet n'emporte pas la création de places de stationnement supplémentaires mais la diminution du nombre de places existant. Si la contribution environnementale du projet est mesurée, celui-ci porte sur l'extension d'un ensemble commercial existant présentant une qualité environnementale satisfaisante.

21. La CNAC n'a donc pas non plus inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif de développement durable.

22. Enfin, si la requérante soutient que la contribution du projet en matière sociale n'est pas avérée, il ne ressort, en tout état de cause, pas des pièces du dossier que la CNAC aurait pris en considération une telle contribution pour rendre son avis sur ce projet.

23. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire et du permis de construire modificatif délivrés le 29 avril 2019 et le 3 décembre 2020 par le maire de Montpellier à la société Odysseum Place de France ainsi que du rejet du recours gracieux en date du 1er août 2019.

Sur les frais d'instance :

24. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'association En toute franchise département de l'Hérault le versement de la somme de 1 500 euros chacune à la commune de Montpellier et à la société Odysseum Place de France au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par l'association requérante sur le même fondement.

Article 1er : La requête présentée par l'association En toute franchise département de l'Hérault est rejetée.

Article 2 : L'association En toute franchise département de l'Hérault versera à la commune de Montpellier et à la société Odysseum Place de France la somme de 1 500 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association En toute franchise département de l'Hérault, à la commune de Montpellier, à la société Odysseum Place de France, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 12 juin 2023, où siégeaient :

- Mme Vincent, présidente,

- Mme Marchessaux, première conseillère,

- Mme Balaresque, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2023.