[Jurisprudence] Travail carcéral et statut des maîtres contractuels de l'enseignement privé : les rendez-vous manqués

Qu'il y a-t-il de commun entre un prisonnier et un enseignant contractuel exerçant au sein d'un établissement privé d'enseignement sous contrat ? A priori rien. Pourtant, tous deux sont exclus du bénéfice du Code du travail, pour des raisons, certes, différentes mais, également, validées par le Conseil constitutionnel qui vient, dans deux décisions en date du 14 juin 2013, de rejeter deux QPC qui contestaient ces exclusions (décision n° 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013, absence de contrat de travail pour les relations de travail des personnes incarcérées ; décision n° 2013-322 QPC du 14 juin 2013, statut des maîtres sous contrat des établissements d'enseignement privés). Si les questions posées étaient particulièrement intéressantes, le moins que l'on puisse dire est que les réponses apportées sont extrêmement décevantes et que le Conseil constitutionnel est, de nouveau, aux abonnés absents.

Résumés - Cons. const., décision n° 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013 Il est loisible au législateur de modifier les dispositions relatives au travail des personnes détenues afin de renforcer les droits de ces dernières. En écartant les détenus du bénéfice des droits dont le bénéfice est attaché à la qualification de contrat de travail, le législateur n'a porté atteinte à aucun droit ni aucune liberté que la Constitution garantit. - Cons. const., décision n° 2013-322 QPC du 14 juin 2013 En écartant l'application du Code du travail pour les maîtres contractuels de l'enseignement privé, le législateur a entendu clarifier leur statut juridique pour mettre fin à une divergence d'interprétation entre le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, les incertitudes juridiques nées de cette divergence empêchant de considérer que la loi ait pu porter atteinte à des droits légalement acquis. Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de procéder à l'interprétation de la loi pour trancher la question de la désignation de l'autorité chargée d'assurer le paiement des heures de délégation syndicale des maîtres des établissements privés sous contrat prises en dehors de leur temps de travail.

I - Des questions pertinentes

Hypothèses. Dans les deux cas de figure, le législateur avait souhaité adopter une disposition expresse excluant ces "travailleurs" du champ d'application du Code du travail, les détenus en raison du régime carcéral et par application de l'article 717-3 du Code de procédure pénale (1), et les maîtres contractuels rattachés désormais au droit public en raison de leur recrutement et de la gestion de leur carrière par l'Etat par l'article L. 442-5 du Code de l'éducation (2).

Variétés des arguments utilisés, identité de la problématique. Les arguments constitutionnels mobilisés n'étaient pas, exactement, les mêmes.

Dans la mise en cause de l'exclusion des détenus de la qualification de contrat soumis au Code du travail, le demandeur invoquait la violation du droit à l'emploi, du droit de grève, du principe de participation et du droit syndical.

Dans l'autre QPC portant sur le statut des maîtres contractuels de l'enseignement privé sous contrat, le demandeur invoquait le manquement à l'économie des conventions (principe de liberté contractuelle), compte tenu de l'application au 1er septembre 2005 de la loi n° 2005-5 dite "Censi" (N° Lexbase : L5254GU7) qui les a rattachés d'autorité et exclusivement à l'Etat, alors qu'ils étaient jusque là, également, liés par "contrat de travail" avec l'établissement (3) mais, en outre, pour la même raison, invoquait un manquement au principe de la garantie des droits, au principe d'égalité devant la loi, ainsi qu'au principe de participation.

Ces deux QPC posaient, en réalité, une seule et même question, au-delà des aspects de droit constitutionnel : dans quelles conditions, et contre quelles contreparties, le législateur peut-il exclure du bénéfice de tout ou partie du Code du travail certains salariés ? Quel socle de garanties le législateur doit-il reconnaître aux travailleurs en matière de droit à l'emploi, de liberté syndicale, de participation, de salaire minimum, de protection de la santé, et de formation professionnelle ?

Le moins que l'on puisse dire est que ces décisions n'apportent aucune réponse satisfaisante à ces questions, et que le Conseil constitutionnel s'est, comme à son habitude, contenté d'un service minimum.

II - Des réponses décevantes

A - Sur les droits et libertés que la Constitution garantit

Economie des conventions et statut des maîtres. La QPC dirigée contre l'article L. 442-5 du Code de l'éducation, qui rattache les maîtres contractuels au droit public, avait reçu le soutien de la Chambre sociale de la Cour de cassation qui avait jugé le grief sérieux. Pour cette dernière, en effet, "le moyen tiré d'une atteinte à l'économie des conventions et des contrats légalement conclus présente un caractère sérieux en ce que la disposition en cause, du seul fait de son entrée en vigueur, a, d'une part, supprimé le contrat de travail de droit privé dont bénéficiaient les maîtres contractuels qui exercent au sein des établissements d'enseignement privé sous contrat d'association avec l'Etat et, d'autre part, entraîné l'extinction sans les remplacer de droits conventionnels que des accords collectifs avaient pu leur reconnaître en leur qualité de salariés".

L'atteinte semblait, en effet, caractérisée, puisque les maîtres en poste lors de l'entrée en vigueur de la loi au 1er septembre 2005 avaient perdu le bénéfice du Code du travail. Elle semblait, toutefois, justifiée par la volonté de "simplification des règles applicables et de prévention du dualisme des compétences juridictionnelles" (4).

Il était, néanmoins, possible de s'interroger sur la proportionnalité compte tenu de la relative pauvreté des règles substituées par le législateur en 2005 (5).

Un dispositif conforme. Les arguments soulevés tant par le maître dans cette affaire, que par les institutions intervenues lors des débats (6), n'ont pas convaincu le Conseil constitutionnel qui valide ces dispositions.

Le Conseil confirme le cadre constitutionnel et la manière dont doivent s'articuler les principes mis en cause, singulièrement lorsque le législateur intervient pour retirer des droits à des personnes. Le principe demeure celui du droit reconnu au législateur de modifier l'Etat du droit positif ("il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions"), sous la réserve de ne pas "priver de garanties légales des exigences constitutionnelles". A ce titre, le législateur peut "porter atteinte aux situations légalement" admises, ainsi qu'aux droits et libertés des travailleurs, mais il doit alors justifier d'un "motif d'intérêt général suffisant". Le Conseil reprend, ainsi, les termes d'une jurisprudence désormais bien établie depuis 2005 (7).

Comme on pouvait l'anticiper, l'atteinte réalisée aux droits des maîtres dont le statut a changé après l'entrée en vigueur de la loi "Censi" est justifiée par la volonté de "clarifier le statut juridique des maîtres de l'enseignement privé sous contrat pour mettre fin à une divergence d'interprétation entre le Conseil d'Etat et la Cour de cassation" (cons. 8).

Le Conseil avait, d'ailleurs, déjà eu l'occasion en 2005 de considérer comme un motif d'intérêt général justifiant une atteinte au principe de responsabilité et au droit au recours, ce désir de "clarification" du droit positif, le Conseil ayant considéré "qu'en énonçant les cas dans lesquels la responsabilité des créanciers serait engagée du fait des concours consentis, le législateur a cherché à clarifier le cadre juridique de la mise en jeu de cette responsabilité" et "que cette clarification est de nature à lever un obstacle à l'octroi des apports financiers nécessaires à la pérennité des entreprises en difficulté", satisfaisant "ainsi à un objectif d'intérêt général suffisant" (8).

En revanche, c'est la première fois, à notre connaissance, que le Conseil constitutionnel considère qu'en présence d'une divergence d'interprétation jurisprudentielle (en l'espèce entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat sur l'identification de l'employeur des maîtres avant la loi "Censi") il ne saurait y avoir atteinte au principe de la garantie des droits faute de "droits légalement acquis".

Principe de participation. Parmi les règles dont les maîtres contractuels étaient privés (mais cette privation existait également pour les détenus), figuraient un certain nombre de droits collectifs. Le demandeur avait, également, profité de l'occasion pour tenter d'obtenir du Conseil constitutionnel qu'il prenne parti sur la délicate question de la détermination du débiteur des heures supplémentaires dues par les maîtres, titulaires de mandats syndicaux (9).

Sur la mise en oeuvre des droits syndicaux des maîtres, le Conseil considère que les dispositions de la loi "Censi" leur garantissent suffisamment de prérogatives, ce qui n'est pas faux à la lecture de l'article L. 442-5 du Code de l'éducation. Certes, le législateur n'a pas pris parti sur la possibilité de les désigner comme délégué syndical, ni, à plus fort raison sur la question du paiement des heures de délégation, lorsqu'ils exercent des mandats syndicaux, mais on sait que la Cour de cassation a considéré qu'il s'agissait ici d'un "oubli" qui devait être réparé (10).

S'agissant singulièrement de la question du paiement des heures de délégation prises en dehors du régime des décharges syndicales, le Conseil constitutionnel refuse de trancher dans la mesure où il ne s'agit pas à proprement parler d'une question de conformité à la Constitution mais d'interprétation de la loi qui relève des juridictions judiciaires et administratives, et qui ne détermine pas directement l'appréciation de sa constitutionnalité (11). Même si on peut regretter que le Conseil n'ait pas tranché sur la question, il est exact qu'il s'agit d'une question d'interprétation de la loi "Censi" dont ne dépend pas, évidemment, sa constitutionnalité.

Principe d'égalité (loi "Censi"). Comme on pouvait s'y attendre le grief d'atteinte au principe d'égalité devant la loi n'aboutit pas, le Conseil considérant, ce qui est logique au regard de la modestie voulue de son contrôle en matière sociale, que "les maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat ne sont pas dans une situation identique à celle des autres personnels privés employés par ces établissements au regard de leur relation avec l'Etat et l'accomplissement de la mission de service public de l'enseignement", et que "par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté".

Principe de dignité (travail carcéral). Les détracteurs du régime actuellement applicable au travail carcéral, et qui résulte de dispositions législatives et réglementaires présentes dans le Code de procédure pénale, semblaient attendre beaucoup de l'atteinte alléguée au principe de dignité.

Mais, outre que ce principe pourrait sembler se diluer tant il a pu être invoqué, à tort et à raison, au cours de ces dernières années, le grief supposait que les détenus soient privés de tout régime juridique par l'exclusion de la conclusion d'un contrat de travail, ce qui n'est bien entendu pas le cas, comme l'a d'ailleurs relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision en évoquant les principaux éléments de ce régime présents dans le Code de procédure pénale (cons.6 et suivants).

B - Sur la marge opérationnelle du législateur pour refuser à des travailleurs le bénéfice du Code du travail

Travail en prison. La Cour de cassation avait considéré la QPC comme étant suffisamment sérieuse pour être transmise, même si nous avions alors relevé que la neutralité de la formule justifiant la transmission pouvait laisser penser que la Haute juridiction transmettait plus pour régler la question de la conformité une bonne fois pour toute, que pour en obtenir la censure (12).

La manière dont était formulée la QPC invitait à aborder la question globalement, c'est-à-dire, à poser, presque par principe, la question du droit qu'aurait le législateur d'exclure certains travailleurs du champ d'application du Code du travail, et de la marge de liberté dont il disposerait alors pour y substituer un régime dérogatoire, ce qui aurait permis au Conseil de tracer, à l'occasion, une sorte de socle minimal à la mise en oeuvre concrète des droits sociaux contenus dans le Préambule de 1946.

Une solution décevante. Le moins que l'on puisse dire est que la décision ne nous semble pas à la hauteur des enjeux.

En premier lieu, et comme on pouvait s'y attendre, c'est sous l'angle de la privation de liberté et du régime des détenus que le Conseil aborde logiquement la question en visant "le travail des personnes incarcérés" et non les "travailleurs incarcérés" (cons. 9). Il semblait difficile, en effet, de ne pas situer la question du travail en prison d'abord dans un contexte carcéral, et de ne pas commencer par relever le paradoxe qu'il y aurait à appliquer le Code du travail, tout entier fondé sur le postulat du principe de liberté de l'activité professionnelle, à des travailleurs placés sous un régime de privation de liberté !

En second lieu, le Conseil considère qu'en niant l'existence d'un contrat de travail entre le détenu et l'administration pénitentiaire, le législateur ne porte pas atteinte aux droits et libertés de ce dernier, sous entendant qu'il ne s'agirait que d'un choix de régime en lui-même neutre sur le plan de la conformité à la Constitution.

Et c'est bien sur ce point que la solution est décevante car on pouvait s'attendre à ce que le Conseil prenne position de manière plus dynamique en faveur des droits fondamentaux de la personne au travail, en définissant un socle minimum de prérogatives constitutionnelles dont le législateur ne saurait priver les travailleurs, et qui le contraindrait, lorsqu'il écarte du bénéfice du droit commun du travail (c'est-à-dire du champ d'application du Code du travail), à lui reconnaître par ailleurs des garantie équivalentes.

En refusant de prendre parti, le Conseil refuse, en réalité, d'assumer un rôle d'acteur dans la protection des droits et libertés en matière sociale, et rate ainsi le rendez-vous qui lui avait pourtant été donné en 2008 lorsque de la création de la procédure de QPC.

Et demain ? S'agissant de la question des maîtres contractuels, la messe semble être dite... Reste à régler la question de la charge des heures supplémentaires dues aux maîtres investis de mandats syndicaux qui devrait logiquement être tranchée par le législateur.

Pour ce qui concerne le statut des détenus, on sait aujourd'hui que la Cour de cassation devrait être saisie prochainement de la question de la conformité du régime au droit international, après que le conseil de prud'hommes de Paris a écarté les dispositions du Code de procédure pénale au profit de celles du Code du travail (13) et que la question a été transmise au Tribunal des conflits par le Conseil d'Etat (14).

Même si le rejet de la QPC ne préjuge en rien de la décision que seront amenés à rendre la Cour de cassation (dans le cadre du contrôle de conventionnalité) et le Tribunal des conflits, la prise en considération du contexte international par le Conseil constitutionnel, très sensible dans le dossier documentaire qui accompagne la publication de la décision, pourrait, effectivement, inciter la Cour de cassation à valider à son tour le régime. Gageons, toutefois, que cette dernière saura répondre véritablement aux questions qui se posent, singulièrement, sur le caractère suffisant du régime dérogatoire appliqué au travail carcéral.

Reste qu'en demeurant très en retrait en matière sociale, le Conseil constitutionnel semble en décalage avec les attentes des justiciables, et pourrait bien se retrouver, rapidement, dépassé par d'autres institutions mobilisant d'autres normes pour s'assurer du respect des droits fondamentaux des travailleurs.

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(1) C. pr. pén., art. 713-3 (N° Lexbase : L7318IMY). Sur la transmission de cette question, Cass. soc., 20 mars, deux arrêts, n° 12-40.104, FS-P+B (N° Lexbase : A9043KA8) et n° 12-40.105, FS-P+B (N° Lexbase : A9046KAB) ; v. nos obs., L'application du Code du travail aux détenus en questions, Lexbase Hebdo n° 522 du 4 avril 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6456BTB).
(2) C. éduc., art. L. 442-5, al. 2 (N° Lexbase : L2176ICL). Sur la transmission de cette question, Cass. soc., 4 avril 2013, n° 12-25.469, FS-P+B (N° Lexbase : A8062KB9) ; v. nos obs., La constitutionnalité de la loi "Censi" en question Lexbase Hebdo n° 524 du 18 avril 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6694BT4).
(3) Bien que la Cour de cassation l'ait qualifié ainsi : voir les références citées note 4 dans le commentaire préc.. préc..
(4) V. nos obs.préc..
(5) V. nos obs. préc. ; Cass. soc., 4 avril 2013, n° 12-25.469, FS-P+B,préc..
(6) A tout le moins celles dont l'intervention a été déclarée recevable, le Conseil constitutionnel ayant rejeté certaines d'entre-elles qui s'étaient réservées la possibilité de produire des observations au vu des mémoires déposés par les parties au litige. Or, le Conseil a considéré, de manière inédite, "que ces mémoires en intervention ne comprennent pas d'observations sur le bien-fondé de la question [et] ne satisfont pas aux exigences posées par l'article 6" du règlement du 4 février 2010, sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel, pour les questions prioritaires de constitutionnalité. Selon le commentaire aux Cahiers, "cette rigueur du Conseil constitutionnel dans l'examen de la recevabilité des observations en intervention s'explique par la nécessité de permettre le respect du contradictoire dans les délais très courts de la procédure. Si le Conseil avait admis que les parties intervenantes ne produisent leur argumentation qu'au stade des secondes observations, les parties au litige se seraient trouvées privées de la possibilité d'y répliquer au stade de l'instruction écrite".
(7) Cons. const., décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, loi de finances pour 2006 (N° Lexbase : A1204DMK) ; Cons. const., décision n° 2011-141 QPC du 24 juin 2011 (N° Lexbase : A3000HUN) [Police de l'eau : retrait ou modification d'une autorisation].
(8) Cons. const., décision n° 2005-522 DC du 22 juillet 2005, loi de sauvegarde des entreprises (N° Lexbase : A1643DK3), cons.12.
(9) Sur cette difficulté et le caractère aberrant de la jurisprudence qui désigne les établissements alors que ces derniers ne sont liés aux maîtres par aucun contrat de travail, v. notre étude A propos des heures de délégation des maîtres contractuels de l'enseignement privé : l'Etat employeur doit payer, Dr. soc., 2012, p. 477.
(10) Cass. avis, 15 janvier 2007, n° 0 070 002 P (N° Lexbase : A1648GRH) ; M.-C. Haller, Les maîtres contractuels de l'enseignement privé peuvent être désignés délégués syndicaux, JSL, 2007, n° 207.
(11) Initiant cette formule : Cons. const., décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (N° Lexbase : A8248ACH), cons. 33 ; Cons. const., décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, loi de modernisation sociale (N° Lexbase : A7587AXB), cons. 9 ; Cons. const., décision n° 2009-590 DC du 22 octobre 2009, loi relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur internet (N° Lexbase : A2401EMU), cons. 6.
(12) V. nos obs.préc..
(13) CPH Paris, sec. activités diverses, 8 février 2013, n° 11/15 185 (N° Lexbase : A0400I9P), v. les obs. de S. Tournaux, Travail des détenus : vers l'application du droit commun du travail ?, Lexbase Hebdo n° 520 du 21 mars 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6255BTT).
(14) Ce dernier souhaite, en effet, que soit tranchée la question du juge compétent pour connaître de l'action d'un détenu contre l'Etat et une entreprise concessionnaire de main d'oeuvre pénale, dans un établissement pénitentiaire ; CE 1° et 6° s-s-r., 5 avril 2013, n° 349683, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6572KBZ).

Décisions - Cons. const., décision n° 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013 (N° Lexbase : A4732KGD) ; - Cons. const.,décision n° 2013-322 QPC, du 14 juin 2013 (N° Lexbase : A4733KGE) Textes visés : C. éduc., art. L. 442-5, al. 2 (N° Lexbase : L2176ICL) ; C. proc. pén., art. 717-3 (N° Lexbase : L9399IET) Mots-clés : personnes incarcérées, travail, contrat de travail, question prioritaire de constitutionnalité, maîtres contractuels de l'enseignement privé

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