[Textes] Loi "ELAN", les apports dans le domaine locatif

Immobilier / Habitat / Logement/ Bail d’habitation / Rapports locatifs

Un an de plan [1], de concertations [2], de projet [3], de débats parlementaires denses ayant passablement modifié le projet initial [4], de censures partielles du Conseil constitutionnel [5], ont abouti à la loi portant «Evolution du Logement, de l’aménagement et du numérique» [6], dite loi «ELAN», du nom de ce ruminant du grand nord habitué à peiner dans l’hiver austral pour trouver de quoi manger. Il ressort de cette année importante pour le droit de l’immobilier français que l’animal est bien nourri, sans qu’on puisse déjà savoir si l’herbe qu’il a engloutie était parfaitement comestible, tant les axes directeurs sont parfois noyés sous la quantité d’information.

Le texte, porté par Monsieur Jacques Mézard alors ministre de la Cohésion des territoires [7] et par son secrétaire d’Etat Monsieur Julien Denormandie, devenu depuis ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé de la Ville et du Logement, modifie largement, sans qu’on puisse en tirer déjà toutes les conséquences, le droit applicable au domaine de l’immobilier.

Droit de l’urbanisme, de la construction, de la copropriété, des professionnels de l’immobilier, du logement social, dispositions applicables au logement locatif et même prise en compte de l’organisation des Jeux Olympiques de 2024 [8], l’ensemble de la matière est plus ou moins impacté par ce nouveau texte. De 65 articles dans le projet gouvernemental, le texte voté, avant censure par le Conseil constitutionnel, faisait état de 234 articles. Il apparaît difficile dans ces conditions de faire ressortir une cohérence d’ensemble.

Cette étude portera essentiellement sur les conséquences de la loi «ELAN» dans le secteur des rapports locatifs, et principalement dans le secteur privé.

Face à la somme de nouvelles dispositions disparates et énonçant des concepts parfois surprenants [9], le Conseil constitutionnel est d’ores et déjà venu tenter de limiter la gourmandise du législateur par la sanction de nombreux cavaliers législatifs. Dans le domaine locatif, les modifications apportées à la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (N° Lexbase : L8461AGH) sont en partie réduites puisque sont censurés les articles 108 (élargissant les conditions dérogatoires de résiliation du contrat de l’article 13), 121 (prévoyant que «la clause résolutoire prévoyant la résiliation de plein droit du contrat en cas d’inexécution des obligations du locataire résultant de troubles de voisinage constatés par décision de justice passée en force de chose jugée est réputée écrite dès la conclusion du contrat»), 135 (alourdissant encore l’article 3 et portant sur la notification au syndic de l’immeuble de l’identité du locataire), 155 (complétant l’article 23 sur la liste des charges récupérables et la périodicité de rectification de leur liste, solution pourtant utile tant la liste est désormais désuète). Par ailleurs, l’article 72 qui visait à établir un «Observatoire des diagnostics immobiliers» est également remis en cause, tout comme d’autres dispositions dont, en effet, on ne percevait pas bien les liens avec les objectifs initiaux de la loi «ELAN» (articles 123 et 152 relatifs aux accès des huissiers de justice [10] et aux agents de l’INSEE aux boîtes aux lettres). Enfin, l’article 147 était relatif à certaines dispositions particulières aux locations saisonnières.

Malgré ces coupes sèches, un constat demeure. Si la loi «ELAN» était bien un projet utile pour faire face à l’évolution des enjeux de l’immobilier, et notamment dans le domaine locatif, force est de constater que les critiques habituelles portées au législateur contemporain peuvent encore une fois être formulées de la manière suivante : à quand une loi refondatrice et cohérente ?

Un seul exemple parmi d’autres [11], la loi du 6 juillet 1989, qui demeure après la loi «ELAN» toujours imperméable au profane alors qu’elle est confirmée comme le modèle du bail d’habitation [12]. En lieu et place d’une réflexion d’ensemble sur la nature du contrat de location pour refondre cette loi autour d’axes clarifiés, le législateur a, une nouvelle fois, poursuivi la tradition française de compléter les anciens textes par des dispositions liées à d’autres considérations que les pures obligations locatives (article 136 sur la fin de la solidarité des locataires en cas de «violences conjugales»), ou les rendant de moins en moins accessibles et compréhensibles (le nouvel article 25-12 de la loi du 6 juillet 1989 traitant du nouveau «bail mobilité» prévoit ainsi que «les articles 1er, 3‑2, 3‑3, 4, 5, 6, 7, 7‑1 et 8, les I à IV de l’article 8‑1 et les articles 18, 21, 22‑1, 22‑2, 25‑4 et 25‑5 sont applicables au bail mobilité»). A toujours vouloir trouver un consensus et à surajouter des amendements pour satisfaire certains objectifs annexes à la loi, le domaine du bail d’habitation demeure après la loi «ELAN» un maquis législatif difficilement pénétrable que la jurisprudence s’efforcera encore demain, tant bien que mal, de clarifier [13].

Ne pouvant traiter dans le détail de l’ensemble des dispositions relatives aux locations dans les logements sociaux, nous porterons cette étude sur les grands élans de la loi.

I. Un "ELAN" sans réelle vigueur : les modèles contractuels

• Le dispositif expérimental d’occupation temporaire de locaux vacants (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 29)

Un dispositif expérimental [14] est prévu à l’article 29 de la loi «ELAN», visant à la conclusion de conventions entre propriétaires et des organismes agréés en vue d’assurer «la protection et la préservation de locaux vacants par l’occupation de résidents temporaires, notamment à des fins de logement, d’hébergement, d’insertion et d’accompagnement social». Il ne relève pas de la location en tant que telle, mais il interroge cependant sur la qualification juridique qui sera donnée aux contrats conclus dans ce cadre entre les organismes agréés et des personnes physiques en situation de «détresse» [15], et plus encore sur le statut de ces «résidents temporaires» qui occuperont les locaux au titre de leur logement ou de leur hébergement (en principe à titre gratuit, mais parfois moyennant le versement d’une redevance). Ceux-ci pourront faire valoir un certain nombre de mesures protectrices (motivation de la rupture, légitimité et sérieux des motifs invoqués, durée minimale), mais n’auront pas droit au bénéfice des dispositions de la loi du 6 juillet 1989 au terme de leur contrat. Par ailleurs, la loi est silencieuse quant aux effets de la rupture de la convention conclue entre l’Etat et les organismes habilités ou en cas de retrait de l’agrément. Il conviendra d’attendre le décret du Conseil d’Etat pour obtenir plus d’informations sur ce point. Cette mesure est à mettre en parallèle avec les modifications apportées aux articles L. 642-1 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L0584IWK) et suivants par les articles 32 et 33 de la loi, en vue de tenter de rendre plus effectif le droit au logement par le renforcement des procédures de réquisition.

• Le bail mobilité (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 107)

L’article 107 constitue l’une des principales «nouveautés» de la loi «ELAN» en matière locative. Le législateur a souhaité par ce biais réduire le champ d’application de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 [16] en créant un nouveau type de contrat meublé, exclusif de l’application du titre 1^er bis de la loi du 6 juillet 1989, mais appliquant ses articles 1er, 3-2, 3-3, 4, 5, 6, 7, 7-1 et 8, les I à IV de l'article 8-1 et les articles 18, 21, 22-1, 22-2, 25-4 et 25-5.

Intitulé «bail mobilité», il porte sur un logement meublé [17] destiné aux personnes pouvant justifier à la date de la prise d’effet du bail «être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d’un service civique prévu au II de l’article L. 120‑1 du Code du service national, en mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle».

L’objectif louable de créer un contrat plus souple en matière de bail d’habitation à durée réduite (de 1 à 10 mois, non renouvelable et non reconductible) est hélas immédiatement contrebalancé par des mentions impératives nombreuses, l’absence de certaines pouvant entraîner l’application de l’ensemble du Titre Ier bis de la loi du 6 juillet 1989.

On peut légitimement s’interroger sur le futur succès d’un tel modèle alors qu’il prévoit que les clauses de solidarité entre locataires ou leurs cautions seront réputées non écrites, qu’aucun dépôt de garantie ne peut être exigé du bailleur, que le seul locataire peut mettre fin à tout moment au contrat en respectant un préavis d’un mois et que les charges locatives sont récupérées sous la forme d’un forfait versé simultanément au loyer qui ne peut donner lieu ni à complément, ni à régularisation.

Par ailleurs, comme tout bail dérogatoire au régime de principe de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989, pèse sur lui le risque non seulement d’une requalification en bail meublé, mais plus encore en bail d’habitation classique [18]. La liste des potentiels bénéficiaires d’un tel bail est à ce titre assez ambigüe et il serait prudent de déconseiller à un bailleur non aguerri de conclure un tel contrat avec une personne «en formation professionnelle» ou en «mutation professionnelle» dans l’attente de plus de précisions jurisprudentielles sur ces notions. C’est sans doute pour pallier ce danger que la loi prévoit que la poursuite du bail après son terme opère l’apparition d’un bail meublé soumis au titre Ier bis de la loi du 6 juillet 1989, maigre consolation au regard des risques encourus.

En réalité, ce nouveau modèle de bail meublé ne résout en rien les vrais enjeux de la location d’habitation. A quand une refonte d’un régime devenu obèse et cumulant droit commun, droit spécial et droits hyperspéciaux du bail ?

• Les modèles «sociaux» (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 109 et 117)

L’article 109 de la loi, applicable aux logements conventionnés, élargit encore leur champ d’application en créant un article L. 353-22 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L8249HEA) qui précise que «les bailleurs peuvent louer, meublés ou non, des logements faisant l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 et d'une autorisation spécifique permettant de réserver tout ou partie des logements d'un programme à des jeunes de moins de trente ans, mentionnés aux cinquième et septième alinéas du III de l'article L. 441-2. Les jeunes de moins de trente ans, occupant les logements à ce titre, ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux. Le contrat de location est d'une durée maximale d'un an, renouvelable dès lors que l'occupant continue de remplir les conditions d'accès à ce logement».

Dans une même optique clairement sociale, l’article 117 de la loi «ELAN» encadre la conclusion de contrats de location ou de sous-location entre personnes de plus de soixante ans et de moins de trente ans, au domicile des premières. La mesure est positive dans l’optique de rassurer des personnes âgées hésitantes, de lutter contre le développement du phénomène «sugar daddy», qui dissimule une forme de prostitution estudiantine, mais également dans une démarche de réinsertion de jeunes en difficulté ou ayant du mal à accéder au marché locatif privé, conventionné ou social.

Les articles L. 631-17 et suivants du Code de la construction et de l’habitation créent ainsi le «contrat de cohabitation intergénérationnelle solidaire», formule pour le moins absconse, exclusif de l’application de la loi du 6 juillet 1989. Les nouvelles dispositions, qui seront complétées par une «charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire définie par arrêté», précisent qu’il s’agit bien d’une «location» ou d’une «sous-location» qui s’impose au bailleur principal [19], et ce même s’il s’agit d’une habitation à loyer modéré ou si le contrat porte sur des logements listés par l’article L. 351-2 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L9511LHQ). Sa durée est libre et moyennant une contrepartie financière «modeste» définie librement entre les parties, voire de «menus services par la personne de moins de trente ans», «sans but lucratif pour aucune des parties» et ne relevant pas du droit du travail, les premiers contrats devraient voir le jour dans les prochains mois.

Néanmoins, certains points de vigilance devront attirer l’attention des parties. Les locataires devront observer que la durée du préavis qui n’est que d’un mois au bénéfice des deux parties constitue une vraie rupture dans la logique de protection des locataires bien établie par la loi du 6 juillet 1989. Il sera sans doute utile pour remédier à cette difficulté de fixer une durée précise aux contrats [20]. Il conviendra, du côté des bailleurs, de bien justifier le caractère modeste [21] de la contrepartie financière [22] et la nature des services réalisés par le «locataire» [23], et de ne pas oublier que le contrat doit prendre fin, quoiqu’il arrive, aux trente ans du locataire [24].

Par ailleurs, la nouvelle législation ne résout pas la question de l’inexécution des obligations par l’une ou l’autre des parties. En toute logique, seules les dispositions de droit commun du bail semblent avoir vocation à s’appliquer aux parties [25], leur redonnant un champ d’application renouvelé alors qu’on les pensait moribondes. Aucune solution n’est également apportée en cas de décès du bailleur : le contrat peut-il alors se poursuivre au bénéfice du locataire ? L’article 1742 du Code civil (N° Lexbase : L1864ABN) précise que le contrat de louage n’est pas résolu par la mort du bailleur. A moins que l’on doive appliquer alors l’article 1186 du Code civil (N° Lexbase : L0892KZ3) relatif à la caducité du contrat ?

De nombreuses questions restent donc en suspens. On peut par ailleurs regretter que la loi reste timorée en n’envisageant que les relations entre personnes de plus de 60 ans et de moins de 30 ans et ne se soit pas intéressée aux nouveaux modes de cohabitation permettant la réinsertion de personnes sans domicile fixe ou en difficulté par une cohabitation avec de jeunes professionnels [26]. Plus encore, c’est une nouvelle fois le signe que le droit du bail d’habitation mérite une refonte complète que des lois ponctuelles ne permettent pas.

• Le meublé de tourisme (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 145)

Dernière modification touchant au marché locatif privé, le régime du meublé de tourisme, intégré au sein du Code de tourisme aux articles L. 324-1 et suivants (N° Lexbase : L6052ISX), est à nouveau modifié [27] pour tenir compte des évolutions de ce marché depuis l’apparition des sites de location en ligne. Ce régime particulier, soumis à déclaration lorsque le bien loué ne constitue pas l’habitation principale [28], est contraint de s’adapter à un marché en pleine évolution.

Une définition large -et qu’il faut approuver- du meublé de tourisme est offerte à l’article L. 324-1-1, I du Code de tourisme (N° Lexbase : L4975LAI). Il s’agit «des villas, appartements ou studios meublés, à l’usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois».

Par ailleurs, afin de lutter contre un marché parallèle de l’hôtellerie, l’article vient encadrer davantage les possibilités de location d’une personne louant tout ou partie de sa résidence principale, des amendes pouvant être prononcées par le président du tribunal de grande instance du lieu où est situé le bien, statuant en la forme des référés.

II. Un "ELAN" complexifié : les difficultés de la location

• La résiliation du bail (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 136 et 137)

Un article 8-2 est inséré au sein de la loi du 6 juillet 1989 par l’article 136 de la loi «ELAN». Il est relatif aux conséquences des violences exercées sur un conjoint (marié, lié par un PACS ou en concubinage notoire) ou sur un enfant résidant habituellement avec lui et qui a motivé le départ du logement loué.

Sous réserve d’informer le bailleur par lettre recommandée avec avis de réception, et en y joignant la copie notifiée d’une ordonnance de protection d’un juge aux affaires familiales ou la copie d’une condamnation pénale pour des faits de violence sur sa personne ou sur un enfant résidant habituellement avec lui et datant de moins de six mois, le conjoint ayant quitté le logement et la personne qui s’en est portée caution ne sont plus solidaires du paiement des dettes futures à compter de la première présentation du courrier au domicile du bailleur. La solution proposée est pleine de bonnes intentions mais s’avère assez démagogique et ouvrira de nombreuses difficultés.

Les conditions de mise en œuvre devront être articulées avec le régime des ordonnances de protection et les pouvoirs dont dispose déjà le juge en ce domaine [29], mais en considérant bien que de telles ordonnances sont difficiles à obtenir en pratique. Bien plus, il semble que l’article vise principalement les victimes de violences qui, ayant quitté (que recouvre ce terme ? définitivement ? en urgence ?) le logement ne se verraient pas attribuer celui-ci par une ordonnance de protection. Cette situation n’est d’ailleurs pas nécessairement définitive si une procédure de divorce suit l’ordonnance, tandis que la fin de la solidarité semble a priori l’être. Par ailleurs, l’ordonnance de protection reste provisoire et de nature civile : elle n’établit pas une condamnation pénale de l’auteur des violences [30]. Elle est d’une durée limitée à six mois, sauf si une requête en divorce ou en séparation de corps a été déposée (réservée donc aux époux) ou si le juge aux affaires familiales a été saisi d'une requête relative à l'exercice de l'autorité parentale. La possibilité d’envoyer une condamnation pénale au bailleur (qu’on espère définitive, mais rien n’est précisé) semble également poser question au regard de la durée des procédures et au caractère suspensif des recours, mais également au regard des incriminations concernées qui ne sont pas précisées [31]. Par ailleurs, la description des enfants victimes soulève question. Seuls certains enfants sont concernés, à savoir ceux résidant habituellement avec le conjoint qui quitte le logement. Cela exclurait-il les situations de violence contre des mineurs hébergés uniquement au titre d’un droit de visite et d’hébergement ? Cela inclurait-il certains jeunes majeurs ? Il n’existe pas de véritable cohérence à la disposition.

Elle doit ensuite être mise en parallèle de l’article 220 du Code civil (N° Lexbase : L7843IZI) pour les époux mariés et de l’article 515-4 (N° Lexbase : L7842IZH) pour les parties à un PACS, en ce qu’elle semble constituer une véritable dérogation à leurs dispositions, aucune distinction n’étant faite sur ce point quant à l’origine de la solidarité ou quant aux dettes concernées [32]. On verrait mal en effet pourquoi la solidarité des dettes serait maintenue pour les époux ou les partenaires d’un PACS alors qu’elle disparaîtrait totalement pour le concubin notoire dans un contexte similaire.

Par ailleurs, comment justifier que la loi ait prévu la disparition de la solidarité du paiement des dettes pour l’avenir sans adjoindre expressément la disparition même du lien entre le bailleur et le conjoint victime de violences lorsqu’il est partie au contrat [33] ? La rédaction de l’article pose ici sérieusement question. On comprend difficilement l’utilité de la mesure si elle devait ouvrir la voie d’une action divisée du bailleur contre le conjoint auteur d’actes de violence et le conjoint victime pour le paiement de la moitié du loyer et des charges, puisque les obligations seraient redevenues conjointes [34]. On ne peut qu’en conclure que le locataire auteur de violences est seul tenu au paiement des loyers à compter de l’information du bailleur, mais il reste délicat de justifier que le conjoint victime de violences demeure alors titulaire du bail. Interprété largement, cet article pourrait alors consacrer un nouveau mode de résiliation unilatérale du bail pour violences, auquel le bailleur ne pourrait s’opposer, notamment lorsque le conjoint est également partie au contrat. Cette optique pourrait notamment se déduire du dernier alinéa de l’article 8-2 qui précise qu’à compter de la première présentation du courrier au domicile du bailleur, l’absence de paiement du loyer par l’auteur des violences est un motif légitime et sérieux de rupture du bail. Dans cette optique [35], cet article constituerait alors une dérogation à la cotitularité du bail de l’article 1751 du Code civil (N° Lexbase : L8983IZQ), ce qui ne serait pas forcément plus intéressant puisque la personne mariée victime de violences peut avoir intérêt à se voir attribuer le logement lors de la procédure de divorce.

Enfin, entre les intérêts des personnes subissant des actes de violence et ceux du bailleur, le législateur a tranché. Mais il a implicitement tranché également entre les intérêts du bailleur et ceux de l’auteur des violences. Le dernier alinéa de ce nouvel article 8-2 justifie un nouveau motif légitime et sérieux de rupture du bail. Mais, outre que ses recours en paiement seront désormais réduits, le bailleur devra subir tous les affres et les longueurs de la procédure de résiliation et d’expulsion du locataire auteur d’actes de violence [36].

Si l’on comprend l’intention du législateur de ne pas faire supporter financièrement un départ contraint de son logement par une partie victime de violences, ce qui constituerait une forme de «double peine», on comprend moins la solution retenue qui consiste par ricochet à punir le bailleur. Il ne se passera pas longtemps avant que l’article ne soit probablement réécrit.

Plusieurs articles de la loi «ELAN» traitent par ailleurs de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989. L’article 137 en modifie le I et établit sept alinéas relatifs à la validité formelle du commandement de payer (délai de deux mois pour régler la dette, montant mensuel du loyer et des charges, décompte de la dette, avertissement des conséquences du non-paiement, possibilité de saisine du fonds de solidarité du département, possibilité de solliciter des délais de grâce). Rien de bien nouveau ici : le bailleur doit fournir à son locataire négligent dans l’exécution de son obligation toutes les indications pour l’aider à apurer sa dette, mais également pour se défendre face à ses prétentions, le tout étant encadré par un formalisme qui sera apprécié de manière rigoureuse par les juges. Le recours aux professionnels du droit, avocats ou huissiers, s’avère encore une fois indispensable en ce domaine pour les bailleurs [37].

L’article 24, III, est de son côté une nouvelle fois complété et un décret viendra préciser le contenu du diagnostic social et financier réalisé par l'organisme compétent désigné par le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées. Il faut espérer que cette mesure mettra fin aux incertitudes du travail de ces organismes, tout en regrettant par ailleurs la rigidification administrative d’une disposition qui a l’intention louable d’aider des personnes en difficultés, mais devient un véritable pavage infernal pour certains bailleurs bien souvent déroutés par la complexité de la résiliation d’un bail locatif alors même qu’ils n’ont commis aucun manquement.

• Le cautionnement (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 134 et s.)

Situés dans un chapitre III intitulé «Améliorer les relations entre locataires et bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires», les articles 134 et suivants de la loi «ELAN» prévoient une simplification du cautionnement de l’article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 : «La personne physique qui se porte caution signe l'acte de cautionnement faisant apparaître le montant du loyer et les conditions de sa révision tels qu'ils figurent au contrat de location, la mention exprimant de façon explicite et non équivoque la connaissance qu'elle a de la nature et de l'étendue de l'obligation qu'elle contracte ainsi que la reproduction de l'avant-dernier alinéa du présent article». La condition de la reproduction manuscrite de ces informations disparaît donc (enfin). Il est à espérer que les juges pourront désormais se concentrer exclusivement sur le fond de la question, à savoir la qualité de l’information fournie à la caution quant à la portée de son engagement.

Il sera en ce sens utile aux rédacteurs d’actes sous signature privée de faire apparaître bien distinctement (en gras ?) et sans erreur de rédaction sur l’instrumentum les éléments décrits par l’article 22-1, afin de se prémunir contre toute tentative de nullité de l’acte.

• Surendettement (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 118)

La question du jeu des clauses résolutoires, des délais accordés aux preneurs par le juge [38], auquel se surajoute souvent une procédure de surendettement des particuliers, constitue une difficulté importante du domaine locatif, que la loi du 6 juillet 1989 a des difficultés à régler de manière articulée avec les dispositions du Code de la consommation. Afin de tenir compte de cette réalité, le très long article 118 de la loi «ELAN» a opéré de nombreuses modifications qui entreront en vigueur au 1^er mars 2019, le but étant de parvenir à une cohérence plus grande, entre la loi du 6 juillet 1989 en son article 24 et l’article L. 714-1 du Code de la consommation. L’idée générale est d’accorder des délais afin de favoriser le maintien dans les lieux du locataire en difficultés financières mais qui demeure de bonne foi et a repris le règlement de ses loyers et charges. Néanmoins, on peut légitimement s’interroger sur la durée totale des délais dont pourra bénéficier le débiteur au regard des difficultés financières que cela peut occasionner à certains bailleurs.

L’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit toujours en son V une exception classique au jeu de la clause résolutoire par l’octroi de délais de paiement. Ce même article 24, V prévoit que le juge devra inviter les parties à l’informer de l’existence d’une procédure de traitement du surendettement, sans qu’on sache les conséquences à tirer de l’absence d’information. En présence d’une telle procédure, le VI de l’article 24 prévoit une réponse adaptée à l’avancée de la procédure de traitement du surendettement, à laquelle le juge ne semble pas pouvoir déroger. Ainsi, en présence d’une ouverture d’une procédure de traitement du surendettement au bénéfice du locataire et si ce dernier a repris le paiement des loyers et des charges au jour de l’audience [39], le juge statue sur l’octroi de délais qui s’imposent à lui en fonction de l’avancée de la procédure de traitement du surendettement (décisions de recevabilité, plan conventionnel de redressement, rétablissement personnel sans liquidation, contestation) et sur la suspension ou le jeu de la clause de résiliation en fonction des remboursements réalisés.

Par ailleurs, la loi «ELAN» modifie l’article L. 722-5 du Code de la consommation (N° Lexbase : L0749K7U) de façon bienvenue en permettant à un locataire dont la demande de traitement du surendettement est recevable et auquel il a été accordé des délais de régler sa dette locative et non plus seulement des créances alimentaires.

• Les diagnostics techniques (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 179)

L’article 179 de la loi «ELAN», qui n’entrera en vigueur que le 1^er janvier 2021, modifie l’article 3-3 de la loi du 6 juillet 1989 relatif aux diagnostics de performance énergétique. Si ceux-ci conservent leur valeur purement informative, les diagnostics devront désormais contenir des «recommandations». Outre le risque d’une augmentation du coût des diagnostics, on sent poindre progressivement, en cette période de «transition énergétique», une obligation d’effectuer des travaux avant toute location dans une prochaine loi sur la matière.

• La qualité du logement (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 141, 142, 185, 190, et 198)

Après avoir établi la nécessité d’un logement décent, avoir mis en œuvre des hauteurs sous-plafond minimales, le législateur modifie l’article 8-1, II de la loi du 6 juillet 1989 relatif à l’encadrement des colocations, qui prévoit désormais que, par dérogation à l’article L. 111-6-1 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L9117IZP), la surface et le volume des locaux privatifs doivent au moins être de 9 mètres carrés et 20 mètres cubes.

Par ailleurs, l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 est complété, le logement décent couvrant l’absence de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique, à la santé, et désormais devant être «exempt de toute infestation d’espèce nuisibles ou parasites». Une telle solution s’avère particulièrement rigide et dangereuse pour le marché locatif. Au regard des conséquences de l’indécence d’un logement [40], il apparaît pour le moins léger d’intégrer l’ensemble des espèces nuisibles et parasites comme cause d’indécence, avec pour seul critère d’appréciation la notion d’infestation, laquelle, non juridique, devra faire l’objet d’une interprétation complexe en fonction des situations. A partir de quand la présence de termite, de mérule, rendra-t-il le logement indécent ? D’autant que certains parasites ou espèces nuisibles peuvent avoir été importés par le locataire [41]. L’article apparaît bien davantage superfétatoire en ce qu’une interprétation intelligente par les juges des notions d’atteinte à la sécurité physique ou à la santé devrait permettre d’intégrer ces parasites et ces espèces nuisibles sans avoir besoin d’autres précisions [42].

Par ailleurs, la lutte contre les marchands de sommeil est accentuée par les articles 185 et 190 de la loi «ELAN», qui renforcent la répression pénale en la matière en y ajoutant notamment des peines complémentaires comme la confiscation du bien. Plus largement, l’ensemble d’un chapitre III consacré à la «lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil» vient renforcer les contrôles et les obligations pesant sur les propriétaires, usant de l’astreinte comme moyen de pression. En fait-on trop ? L’avenir le dira, puisque l’article 198 de la loi «ELAN» a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure destinée à «améliorer et renforcer la lutte contre l’habitat indigne». 

• L’occupation illicite de domiciles et de locaux à usage d’habitation (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 201)

Un article 201 de la loi «ELAN» vient traiter de la «lutte contre l’occupation illicite de domiciles et de locaux à usage d’habitation». La mesure est bienvenue tant la question est sensible, notamment lorsque des «squatteurs» empêchent l’occupant légitime de pénétrer dans son domicile. L’article L. 412-1 du Code des procédures civiles d’exécution (N° Lexbase : L7854LCU) est modifié afin de favoriser les expulsions consécutives au constat d’une occupation illicite du logement due à une entrée par voie de fait. L’article modifié prévoit que le délai de deux mois qui suit le commandement délivré ne s’appliquera pas à cette situation. Par ailleurs, le nouvel article L. 412-6 du Code des procédures civiles d’exécution (N° Lexbase : L7852LCS) prévoit qu’aucun sursis à exécution durant la trêve hivernale n’est applicable en cas d’introduction par voie de fait dans le domicile d’autrui, et que le juge dispose d’un pouvoir de réduction ou de suppression du délai de sursis en cas d’entrée par voie de fait dans un autre lieu que le domicile du demandeur. Ces mesures apparaissent équilibrées : elles tiennent compte de la qualité du logement (domicile ou non) afin de mettre en balance les intérêts en présence. Lorsque le logement occupé est le domicile du défendeur, aucune justification, même liée à la trêve hivernale, ne doit venir contrarier son retour dans les lieux.

• L’acquisition du logement occupé (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 97, 9°)

Enfin, l’article L. 443-11 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) (N° Lexbase : L7848LCN), qui énonce les conditions dans lesquelles un logement dont l’organisme organisme d'habitations à loyer modéré souhaite se séparer, est largement complété. Lorsque le bien est occupé, le locataire, qui arrive désormais dans un paragraphe II de cet article et après les dispositions relatives aux ventes à un autre organisme HLM ou à une société d’économie mixte agréée, devra avoir occupé le logement durant deux années afin de pouvoir acquérir le bien ou de pouvoir proposer la vente à son conjoint ou, s'ils ne disposent pas de ressources supérieures à celles qui sont fixées par l'autorité administrative, à ses ascendants et descendants, lesquels pourront acquérir avec leur conjoint, partenaire ou concubin. L’article L. 443-7 du même code, qui prévoit la cession «des logements construits ou acquis depuis plus de dix ans par un organisme d'habitations à loyer modéré» est également étendu en ce que la vente peut porter sur un ensemble d’immeubles, mais surtout avoir lieu sous la forme d’une vente d’immeuble à rénover.

La mesure, qui vise clairement à éviter des manœuvres douteuses tout en favorisant la vente et la rénovation urbaine, est à approuver dans son principe dans l’optique de favoriser l’accès à la propriété de personnes à revenus modestes.

III. Un "ELAN" politique : les défis de la location dans certaines zones

L’une des difficultés récurrentes du domaine locatif réside dans l’augmentation des loyers, excluant de facto un grand nombre de personnes du marché locatif privé, sans pour autant leur permettre d’accéder au marché réglementé ou au marché social. Les pis-aller que constituent le bail mobilité ou la cohabitation intergénérationnelle ne peuvent cacher cette réalité.

• L’information de l’observatoire local des loyers (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 139)

Plusieurs mesures sont ainsi mises en place par la loi «ELAN» afin d’analyser les causes structurelles de cette réalité. L’article 139 de la loi vient ainsi modifier plusieurs dispositions de la loi du 6 juillet 1989. Parmi les plus notables, on note l’obligation faite à «tout bailleur possédant une part significative des locaux constituant le parc de référence» de communiquer à l’observatoire des loyers des informations relatives au logement et au contrat de location. Cet observatoire devra être constitué selon l’article 17, I dans les «zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants» où se retrouvent des difficultés d’accès au logement (montant des loyers, peu de logements disponibles). Ces observatoires sont composés de bailleurs, locataires, gestionnaires et «personnalités qualifiées» (?).

• L’encadrement des loyers (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, art. 139 et 140)

Plus sensible, la question de l’encadrement des loyers revient sur le devant de la scène. Le principe de liberté contractuelle est néanmoins rappelé par l’article 17, II de la loi du 6 juillet 1989 : «La fixation du loyer des logements mis en location est libre». Le nouvel article 17-2, applicable aux logements meublés [43], prévoit lui que la réévaluation du loyer n’a lieu lors du renouvellement du contrat que s’il est «manifestement sous-évalué», en comparaison de loyers de références, un décret en Conseil d’Etat venant définir les «éléments constitutifs de ces références». Le bailleur devra néanmoins apporter trois à six [44] références pour justifier de cette réévaluation. Plus encore, l’article 140 de la loi «ELAN» propose «à titre expérimental et pour une durée de cinq ans», dans les zones d’urbanisation à difficultés de l’article 17, que des collectivités territoriales ou des organismes publics [45] pourront solliciter un dispositif d’encadrement des loyers répondant à un périmètre géographique précis et à des conditions de fond cumulatives : écart de loyer important entre le parc locatif privé et social, niveau de loyer médian élevé, taux de logements commencés faible rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, perspectives limitées de production de logements. Les critères restent très souples et soumis à interprétation [46]. Leur réunion permettra de fixer un loyer de référence majoré égal «à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence», ainsi qu’un loyer de référence minoré «égal au loyer de référence diminué de 30 %». Cela offrira la possibilité de solliciter une diminution des loyers excessifs lors de la conclusion du bail, sauf à justifier, ce qui donnera lieu à un contentieux sans doute fourni, de la légitimité d’un «complément de loyer» au regard de la localisation et du confort du logement. Faut-il entendre par là qu’un logement refait à neuf pourrait être loué au seuil maximal du loyer de référence, avec en sus un complément de loyer ? Et pourra-t-on tenir compte de l’usure du bien au fil du temps pour solliciter une diminution ou la suppression de ce complément de loyer ? On ne peut que s’étonner, au sein d’une loi favorable à la mixité sociale, que de telles dispositions autorisent des compléments de loyers dont la mise en œuvre reste très obscure. La fixation de ces loyers de référence permettra également une action en diminution des loyers lors du renouvellement du contrat, si le montant du loyer est supérieur au loyer de référence majoré, et d’encadrer la réévaluation des loyers manifestement sous-évalués dans ces zones. Enfin, l’irrespect de ces dispositions, lesquelles, en pratique, seront difficilement contrôlables, permettra le prononcé d’une amende par le représentant de l’Etat dans le département d’un montant pouvant aller jusqu’à 5 000 euros (et 15 000 euros pour les personnes morales). Cette mesure est, pour le moins, surprenante. On reste sceptique sur l’opportunité du prononcé de cette amende par le Préfet ainsi que sur les modalités du recours qui seront mises en place.

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