[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Janvier 2018

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Elle traitera tout d'abord des conséquences que peut avoir le classement des parcelles à exproprier par le PLU sur l'indemnisation des personnes évincées (CE 1° et 6° ch.-r., 2 octobre 2017, n° 398322, mentionné aux tables du recueil Lebon, et deux arrêts, inédits au recueil Lebon, n°s 398323 et 398324). Elle reviendra ensuite sur les problématiques liées à la nomination des membres de la commission d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et sur la notion d'utilité publique (CE, 23 octobre 2007, n° 390999, inédit au recueil Lebon). La chronique traitera enfin de la question de l'utilisation du RPVA dans le contentieux d'appel de l'expropriation (Cass. civ. 2, 19 octobre 2017, n° 16-24.234, F-P+B).

• L'incidence du classement des parcelles à exproprier par le plan local d'urbanisme sur l'indemnisation des personnes évincées (CE 1° et 6° ch.-r., 2 octobre 2017, n° 398322, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6433WTG, et deux arrêts, inédits au recueil Lebon, n°^s 398323 N° Lexbase : A6434WTH et 398324 N° Lexbase : A6435WTI)

La valeur des biens expropriés dépend très largement de leur classement par le plan local d'urbanisme, les intérêts des propriétaires évincés étant alors avec en conflit avec ceux de l'administration. Dans la présente affaire, plusieurs propriétaires avaient été expropriés pour les besoins des travaux de dédoublement de l'autoroute A9 entre les communes de Montpellier et de Lattes. Dans la perspective d'obtenir une indemnisation plus importante, ils avaient demandé au maire de la commune de Lattes de convoquer le conseil municipal en vue de la modification du plan local d'urbanisme afin que les parcelles concernées par la procédure d'expropriation soient classées en zone AU, c'est-à-dire en zone à urbaniser (1). Cette demande ayant été rejetée, ils ont ensuite saisi le tribunal administratif de Montpellier d'un recours pour excès de pouvoir qui a été rejeté. Ce jugement a ensuite été réformé par la cour administrative d'appel de Marseille (CAA Marseille, 9ème ch., 29 janvier 2016, n° 14MA03253 N° Lexbase : A2374PK7) qui a annulé le refus implicite du maire et qui lui a enjoint de convoquer le conseil municipal de la commune de Lattes en vue d'opérer une modification du classement des parcelles.

Saisi dans le cadre d'un recours en cassation, le Conseil d'Etat doit d'abord résoudre une première difficulté liée au fait que le pourvoi est intenté à la fois par la commune de Lattes et par Montpellier méditerranée métropole (MMM) qui n'apparaît pas dans la procédure antérieure. Cette irruption devant le juge de cassation s'explique par le fait que cette métropole, dont le périmètre géographique inclut la commune de Lattes, a été créée par le décret n° 2014-1605 du 23 novembre 2014 (N° Lexbase : L1582I7Q) (2) qui est entré en vigueur le 1er janvier 2015. A cette date, conformément aux dispositions de l'article L. 5217-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L1333LDQ), la métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres les compétences qui lui sont transférées, ce qui concerne notamment l'aménagement de l'espace métropolitain et plus précisément l'élaboration du plan local d'urbanisme. Dans une telle hypothèse, en application de l'article L. 5211-5 du même code (N° Lexbase : L3480IZW), l'EPCI "est substitué de plein droit, à la date du transfert des compétences, aux communes qui le créent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes". Dans un autre arrêt du 30 janvier 2017 (3), le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion d'admettre que dans un tel cas l'intercommunalité peut se substituer à une de ses communes membres dans un pourvoi formé contre une décision portant sur le plan local d'urbanisme dès lors que, avant le dépôt de ce pourvoi, cette compétence a été transférée à l'EPCI. En l'espèce, la fin de non-recevoir tirée de ce que MMM n'avait pas qualité pour se pourvoir en cassation est donc écartée.

La question de l'intérêt à agir des requérants ne pose pas en revanche de grandes difficultés. Dans un arrêt du 9 mars 1990 (4), le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de considérer que les habitants d'une commune justifient d'un intérêt leur donnant qualité à agir contre "le plan d'occupation des sols dans l'ensemble de ses dispositions". Si, à proprement parler, sont visées dans la présente affaire non pas des "habitants" mais des "propriétaires", le Conseil d'Etat admet logiquement qu'en "leur reconnaissant un intérêt pour agir en leur qualité de propriétaires de la portion de terrain [qu'elles] avaient conservée à la date d'introduction de leur demande de première instance, la cour n'a pas commis d'erreur de droit".

Sur le fond, l'affaire soumise au Conseil d'Etat soulevait la question du contrôle du plan local d'urbanisme au regard du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Selon l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme alors en vigueur (N° Lexbase : L7566IM8) (5), la PADD, qui fait partie du plan local d'urbanisme "définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune". Plus précisément, il résulte de l'article L. 123-1-3 du même code alors en vigueur (N° Lexbase : L2447KH4) (6), que le PADD "définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques".

Les collectivités publiques requérantes considèrent que la cour administrative d'appel de Marseille est allée au-delà du contrôle de cohérence visé par l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme et qu'elle a réalisé un véritable contrôle de conformité du PLU au regard du PADD. Or, comme l'expriment P. Soler-Couteaux et E. Carpentier, "de manière générale, c'est l'exigence de compatibilité qui prévaut entre les différents documents et normes d'urbanisme, et ce en vertu des exigences constitutionnelles de libre administration des collectivités territoriales et de non instauration d'une tutelle d'une collectivité sur une autre" (7).

En l'espèce, la cour avait conclu à l'illégalité du PLU au motif que le classement des parcelles litigieuses en zone agricole contrevenait aux orientations du PADD qui prévoyait dans ce secteur des zones d'extension économique et d'équipement nécessitant, au moins partiellement, une urbanisation. Il y a là, sans nul doute, une incohérence qui pouvait conduire à conclure à l'illégalité du PLU, sans pour autant que le contrôle de cohérence ou de compatibilité ne dégénère en contrôle de conformité.

Toutefois, une autre difficulté se pose en lien avec la substitution de MMM à la commune de Lattes en cours de l'instance d'appel. Certes, elle ne concerne pas le litige principal soumis à la cour qui relève du contentieux de l'excès de pouvoir. Dans le cadre de ce contentieux en effet, la légalité de la décision attaquée doit être appréciée à la date à laquelle cette décision est intervenue, soit le 5 novembre 2012, la commune était bien compétente pour refuser de modifier le PLU. Tel n'était pas le cas, en revanche, pour les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de convoquer le conseil municipal pour délibérer sur les modifications apportées aux PLU. En effet, comme l'a précisé le Conseil d'Etat à l'occasion de l'arrêt de Section "Leveau" du 4 juillet 1997 (8), le juge de l'exécution doit statuer sur les conclusions à fin d'injonction en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Or, à cette date ce n'est plus la commune mais la métropole qui était compétente en matière de PLU. Le Conseil d'Etat censure l'erreur de droit ainsi commise par la cour. Jugeant ensuite le litige au fond elle réforme le jugement déféré et elle enjoint au président de l'EPCI de convoquer le conseil de la métropole pour délibérer d'une modification du PLU dans un délai de deux mois à compter de la lecture de sa décision.

• L'utilité publique d'un projet en vue de travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien d'ouvrages de concession de transport ou de distribution d'électricité (CE, 23 octobre 2007, n° 390999, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A5186WWY)

Le Conseil d'Etat est amené à statuer dans la présente affaire sur la légalité d'un arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique concernant l'institution de servitudes et la réalisation de travaux relatifs à la création et la rénovation de lignes à très haute tension, dits projet "P3". Le Conseil d'Etat est ici compétent en premier et dernier ressort, conformément aux dispositions de l'article R. 341-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L7267KHM) selon lesquelles "lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d'un tribunal administratif". En effet, les conclusions présentées par les requérants présentent un lien de connexité avec celles dirigées contre des arrêtés ministériels du 6 octobre 2014 portant déclaration d'utilité publique pour des projets similaires dits "P5" et "P6" qui constituent le prolongement du projet "P3".

Dans la présente décision, deux éléments méritent une attention particulière. Le Conseil d'Etat précise d'abord que le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue peut librement choisir les membres de la commission d'enquête sur les listes d'aptitudes (I). Il se prononce ensuite sur l'utilité publique du projet (II).

I - L'autorité compétente peut librement choisir les membres de la commission d'enquête sur les listes d'aptitude

En application de l'article L. 123-4 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L8118K9K), "dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs [...] l'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude". Pour le Conseil d'Etat, il résulte de ces dispositions que "les membres d'une commission d'enquête peuvent être choisis librement [...] parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitudes établies par département, sans que ce choix, qui n'a pas à être motivé, ne soit limité à la liste établie dans le département dans lequel se situe le projet devant donner lieu à enquête publique". Cette solution est dans le droit fil de la jurisprudence antérieure qui reconnaît à l'autorité compétence une grande latitude. Dans un arrêt du 26 juin 2014, la cour administrative d'appel de Douai a ainsi considéré que dès lors qu'un commissaire enquêteur était inscrit sur une liste d'aptitude, "il pouvait être désigné sans avoir à justifier de compétences techniques propres au projet, objet de l'enquête" (9). De même, dans un arrêt du 27 avril 2017 (CAA Bordeaux, 5ème ch., 27 avril 2017, n° 16BX03357 N° Lexbase : A3187WBN), la cour administrative d'appel de Bordeaux a pu estimer qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'un commissaire-enquêteur "qui doit seulement figurer sur la liste d'aptitude visée à l'article L. 123-4 du Code de l'environnement" soit spécialisé en matière d'éoliennes, et cela alors même que le projet litigieux concernait l'implantation d'éoliennes.

Ce qui peut être contesté devant le juge administratif, ce n'est donc pas la compétence des membres de la commission d'enquête ou du commissaire enquêteur, mais leur indépendance qui doit être de nature à assurer leur parfaite impartialité. Ainsi, selon l'article L. 123-5 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L8117K9I), "ne peuvent être désignées commissaire enquêteur ou membre de la commission d'enquête les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête". Doit ainsi être considéré comme "intéressé" au sens de ces dispositions un ingénieur des travaux publics de l'Etat qui avait pris une part importante à l'élaboration du projet et cela alors même que l'intéressé était à la retraite depuis plus de cinq ans (10). En revanche, tel n'est pas le cas pour un attaché de préfecture, qui exerçait les fonctions de secrétaire en chef d'une sous-préfecture et participait comme tel au contrôle de la commune expropriante, dès lors qu'à la date de sa désignation il avait cessé de participer à ce contrôle (11). En l'espèce, cette question ne pose toutefois pas de difficultés particulières. En effet, les requérants n'ont pas soutenu que les membres de la commission d'enquête auraient été intéressés à l'opération en cause. Dès lors, la seule circonstance qu'ils soient "des agents publics de l'Etat ou d'anciens agents publics de l'Etat n'est pas de nature, par elle-même [...] à faire douter de leur impartialité dans le cadre d'une enquête menée à l'occasion d'une déclaration d'utilité publique demandée par l'Etat".

II - L'utilité publique de l'opération contestée

En application de la théorie dite "du bilan" (12), les juges rappellent qu'un projet "relatif à l'établissement d'une nouvelle ligne électrique à très haute tension ne peut légalement être déclaré d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'il comporte ne sont pas excessifs, eu égard à l'intérêt qu'il présente". La présente affaire ne déroge pas à la règle implicite selon laquelle plus le projet est important, plus les inconvénients induits par l'opération auront tendance à être minorés par les avantages qu'il présente. Lorsque le projet d'expropriation a pour objet la production énergétique, comme ici, les juges tendront presque systématiquement à conclure à un bilan positif. Ainsi, par exemple, il a été jugé que la rationalisation de la production et de la distribution d'énergie électrique présente "en elle-même un caractère d'utilité publique" et que "les inconvénients de toutes natures présentés par le projet litigieux, compte tenu des précautions prises pour réduire au minimum la gêne occasionnée à l'ensemble des autres intérêts publics et privés, ne sont pas excessifs eu égard aux avantages qu'il comporte" (13). En sens contraire, il a été toutefois jugé que les atteintes graves portées par un projet de construction d'une ligne électrique aérienne à très haute tension traversant le site des gorges du Verdon excèdent l'intérêt de l'opération et sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique (14).

La présente affaire s'inscrit dans le courant jurisprudentiel dominant qui conduit à reconnaître l'utilité publique des opérations d'expropriation poursuivies en vue de la production d'énergie. Plus précisément, deux points sont particulièrement visés par cet arrêt. D'une part, les juges relèvent que la construction de la nouvelle ligne objet de l'opération contestée, se justifie par une augmentation des risques de délestage, d'écroulement de tension et de surcharge. D'autre part, l'impact paysager du projet "P3" apparaît limité, s'agissant de la construction d'une ligne majoritairement souterraine accompagnée de la mise en souterrain d'une partie de la ligne existante ainsi que la dépose de certains tronçons existants. Les juges relèvent également l'existence de nombreuses mesures "prévues pour atténuer et compenser l'impact de cette ligne sur la faune et la flore". Il n'y a donc pas en l'espèce "[d'atteintes] nouvelles et très significatives" à l'environnement, et notamment au paysage qui avaient justifié l'annulation de la déclaration d'utilité publique dans l'affaire Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac Sainte-Croix et des lacs et sites du Verdon.

• La déclaration d'appel peut être valablement adressée au greffe de la cour d'appel par le RPVA (Cass. civ. 2, 19 octobre 2017, n° 16-24.234, F-P+B N° Lexbase : A4653WWA)

En l'espèce, la société X avait exercé son droit de préemption sur diverses parcelles appartenant à M. et Mme. Y. Elle a ensuite saisi le juge de l'expropriation, qui a fixé la valeur de ces parcelles par un jugement du 12 mai 2015, signifié le 20 mai 2015. M. et Mme Y ont adressé au greffe de la cour d'appel une déclaration d'appel, le 16 juin 2015, par la voie électronique, réitérée le 25 juin 2015 par lettre recommandée.

Dans un arrêt du 22 juillet 2016, la chambre de l'expropriation de la cour d'appel de Rennes avait déclaré irrecevable cet appel au motif que l'avocat des appelants avait envoyé une déclaration d'appel au greffe par la voie de la communication électronique, le 16 juin 2015, et que ce message avait été refusé, le jour même, au motif qu'il n'était pas conforme aux exigences de la convention relative à la communication électronique (15). En effet, cette déclaration d'appel n'était pas conforme au protocole mis en place avec le barreau de Nantes. La cour d'appel avait relevé également que ce refus était conforme à l'article 5 de la convention passée avec ce barreau, selon lequel "lorsqu'une déclaration d'appel est incorrecte et refusée par l'application informatique, il est envoyé à l'expéditeur un accusé de réception négatif dès l'ouverture du message par le greffe au plus tard le jour ouvrable suivant". Or en l'espèce, l'expéditeur, qui avait été immédiatement informé de ce refus, n'avait adressé sa déclaration d'appel par lettre recommandée qu'après l'expiration du délai d'un mois pour former appel.

La Cour de cassation invalide se raisonnement. Elle rappelle qu'en matière d'expropriation, la déclaration d'appel et les pièces qui lui sont associées peuvent être valablement adressées au greffe de la chambre de l'expropriation par la voie électronique par le biais du réseau privé virtuel avocat (RPVA). Cette règle, qui avait déjà été affirmée par la troisième chambre civile de la Cour de cassation (16), est ici réitérée par la deuxième chambre. C'est au regard des dispositions des articles 748-1 (N° Lexbase : L0378IG4) et suivants du Code de procédure civile et de l'arrêté pris en application de ces articles par le Garde des Sceaux le 5 mai 2011 que doit être appréciée la régularité de la transmission par voie électronique d'une déclaration d'appel formée contre un jugement rendu en matière d'expropriation. L'arrêt attaqué est en conséquence cassé.

---

(1) Sont concernés, selon l'article R. 151-20 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L0322KWT), "les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation".
(2) JO, 23 décembre 2014.
(3) CE, 30 janvier 2017, n° 395167 (N° Lexbase : A6991TA8).
(4) CE, 9 mars 1990, n°^s 42563 (N° Lexbase : A5891AQA) et n° 42595 (N° Lexbase : A5892AQB), Tables. p. 1034, RD. imm., 1990, p. 353, LPA, 11 janvier 1991, p. 6.
(5) Actuellement C. urb., art. L. 151-5 (N° Lexbase : L2562KIQ).
(6) Ibid.
(7) Le droit de l'urbanisme, Dalloz, coll. Hypercours, 6ème éd., p. 83.
(8) CE, 4 juillet 1997, n° 161105 (N° Lexbase : A0876AE8), Rec. p.282.
(9) CAA Douai, 1ère ch., 26 juin 2014, n° 13DA00991 (N° Lexbase : A6473MSK).
(10) CE, 19 janvier 1996, n° 159392 (N° Lexbase : A7352ANM), AJDA, 1996, p. 465, obs. R. Hostiou, RD imm., 1996, n° 2, p. 195, LPA, 25 septembre 1996, p. 6, obs. J. Morand-Deviller, RDP, 1996, p. 1214, Rec. CE, 1996, p. 7.
(11) CE, 31 mai 1989, n° 82958, 82959 (N° Lexbase : A3242AQ7).
(12) CE, Ass., 28 mai 1971, n° 78825 (N° Lexbase : A9136B8U), Rec. CE 1971, p. 409, concl. G. Braibant, D. 1972, jurispr. p. 194, note J. Lemasurier, RDP, 1972, p. 454, note M. Waline, AJDA, 1971, p. 404, chron. D. Labetoulle et X. Cabanes, concl. G. Braibant, Rev. adm., 1971, p. 422, concl. G. Braibant, JCP éd. G, 1971, II, 16873, note A. Homont, CJEG, 1972, p. 35, note J. Virole.
(13) CE, 7 avril 1993, n° 81281 (N° Lexbase : A9174AMQ), JCP éd. G 1993, IV, 1532. V. également, concernant une ligne électrique, CE, 28 juillet 1999, n° 184268 (N° Lexbase : A5151AX3), CJEG, 2000, p. 31, note Martin ; CE, 14 novembre 2005, n° 275283 (N° Lexbase : A6368DLG) ; CE, 10 novembre 2006, n° 275013 (N° Lexbase : A2881DSI) ; CE, 27 mars 2009, n° 298046 (N° Lexbase : A1810EER) ; CE, 24 mars 2010, n° 300852 (N° Lexbase : A1364EU3) ; CAA Lyon, 24 novembre 2008, n° 07LY01360 (N° Lexbase : A4084EPX).
(14) CE, 10 juillet 2006, n° 288108 (N° Lexbase : A3917DQ7), JCP éd. A, 2006, act. 630, obs. Rouault, JCP éd. G, 2006, IV, 2800.
(15) CA Rennes, 22 juillet 2016, n° 15/05251 N° Lexbase (N° Lexbase : A7539RXI).
(16) Cass. civ. 2, 10 novembre 2016, n° 14-25.631, FS -P+B (N° Lexbase : A9119SGT), lire nos obs., Dr. rur., 2017, comm. 41.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable