Réf. : Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (N° Lexbase : L5066IPC)
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par Arnaud Le Gall, avocat au barreau de Caen et Maître de conférences à l'Université de Caen
le 07 Avril 2011
Bien que n'étant pas des acteurs de première ligne dans la lutte contre la délinquance, les communes et les autres collectivités locales sont, néanmoins, étroitement concernées par cette politique publique. La "Loppsi 2", qui a été largement censurée par le Conseil constitutionnel dans ce domaine, comprend des dispositions relatives à la vidéosurveillance et à la délinquance des mineurs. Elle crée, également, plusieurs délits qui se commettent sur le domaine public.
A - La vidéosurveillance
1 - Le maintien du monopole des personnes publiques
Les mots ne sont jamais anodins : la langue de bois fait encore des progrès dans le langage juridique. En effet, le mot "vidéoprotection" remplace, désormais, dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, le mot "vidéosurveillance" (5). Cette modification sémantique pourrait prêter à sourire si elle ne recelait pas une volonté de dissimulation. En effet, la vidéosurveillance ne pourra être qualifiée de vidéoprotection qu'à la condition que l'efficacité de ces mécanismes de contrôle dans la lutte contre la criminalité, en prévention et en répression, soit largement prouvée. Dans le cas contraire, ce changement démontre simplement que le renforcement de la surveillance des personnes qui n'ont pas à craindre la surveillance vidéo parce qu'ils ne commettent ni crimes, ni délits sur la voie publique, demeure le seul effet tangible de l'accroissement de ces mesures.
Le Conseil constitutionnel, qui continue d'employer le terme de vidéosurveillance, a largement censuré les dispositions de la loi relatives à cette question. Celles-ci auraient permis à l'Etat, mais aussi aux communes, de confier la gestion de la vidéosurveillance à des sociétés privées dont les agents n'auraient eu accès qu'aux images transmises en direct et non aux enregistrements. Cependant, le Conseil a considéré, assez logiquement, que le fait de confier l'exploitation et le visionnage de la vidéosurveillance de la voie publique à des personnes privées, constituait une délégation de tâches inhérentes à l'exercice, par l'Etat, de ses missions de souveraineté. Elles méconnaissaient donc les exigences constitutionnelles liées à la protection de la liberté individuelle et de la vie privée. Le Conseil a, également, censuré les dispositions permettant à des entreprises de pratiquer une vidéosurveillance aux abords immédiats de leurs bâtiments et installations sur la voie publique et de visionner les images pour le compte des personnes publiques, y compris des communes. Là encore, le Conseil n'a pu que constater que ces dispositions permettaient à des personnes privées d'exercer une mission de surveillance générale de la voie publique. L'impossibilité constitutionnelle de déléguer des missions de police administrative à une personne privée justifie une censure qui était assez inévitable (6).
La "Loppsi 2" complète donc la loi du 21 janvier 1995 (7), en accroissant le champ d'application de la vidéosurveillance. Celle-ci vise toujours, notamment, la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol, ou la surveillance des lieux et établissements ouverts au public, et particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol. La "Loppsi 2" étend ces domaines, en particulier, à la lutte contre le trafic de stupéfiants et contre les infractions douanières, la prévention d'actes de terrorisme et des risques naturels ou technologiques, ainsi qu'à la sécurité des installations accueillant du public dans les parcs d'attraction (8).
2 - La surveillance des installations sensibles
Le préfet peut autoriser les communes dont le territoire abrite des installations sensibles (9) à mettre en oeuvre un système de vidéoprotection. Le conseil municipal doit délibérer sur cette question dans un délai de trois mois. Le financement et la maintenance de système sont pris en charge par l'Etat par le biais d'une convention. Ce nouveau dispositif est applicable aux établissements de coopération intercommunale qui exercent la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance (10).
Le dispositif issu des débats parlementaires est beaucoup moins contraignant que celui qui résultait d'un amendement déposé par le Gouvernement en première lecture devant l'Assemblée nationale. Cet amendement prévoyait qu'en cas de refus de la commune, le préfet pouvait user de son pouvoir de substitution d'action lorsque la vidéosurveillance était imposée par une nécessité impérieuse de sécurité publique. Cette hypothèse visait, en particulier, l'hypothèse où il serait nécessaire de surveiller un lieu susceptible de constituer une cible pour une action terroriste, mais où le maire de la commune refuserait un équipement de vidéosurveillance. Le préfet aurait, ainsi, pu passer outre ce refus, et faire financer l'installation par la collectivité. Le Sénat a justement considéré que ce dispositif serait de nature à porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Il a donc supprimé le pouvoir de substitution d'action et proposé la conclusion de la convention entre l'Etat et la collectivité. Cette convention précisera, notamment, les modalités de fonctionnement de maintenance du système mis en place. Il appartient donc aux exécutifs qui seront informés d'un risque majeur d'action terroriste sur le territoire de leur commune de faire preuve de responsabilité. Il faut, cependant, relever que les installations vitales susceptibles de faire l'objet d'attaques de cette nature sont très nombreuses et ne se limitent pas aux installations naturellement stratégiques.
B - La délinquance des mineurs
1 - Le couvre-feu des mineurs
Certains élus n'ont pas attendu de dispositions législatives spécifiques pour imposer des mesures dites de "couvre-feu" interdisant aux mineurs de circuler seuls la nuit dans les rues. Le Conseil d'Etat a, d'ailleurs, défini les critères de légalité de ce type de mesures qui entrent dans le champ d'application des pouvoirs de police des maires. Un arrêt du 9 juillet 2001 subordonne la légalité de ces mesures "à la double condition qu'elles soient justifiées par l'existence de risques particuliers dans les secteurs pour lesquelles elles sont édictées, et qu'elles soient adaptées par leur contenu à l'objectif de protection pris en compte" (11). On relèvera qu'il ne s'agit là que de la reprise des deux critères classiques de la légalité des mesures de police qui, pour être légales, doivent être, d'une part, nécessaires et, d'autre part, proportionnées.
La "Loppsi 2" donne, désormais, au préfet la possibilité de décréter des interdictions de circulation aux mineurs de moins de treize ans. La mesure de police vise à restreindre la liberté d'aller et de venir de ces mineurs entre vingt-trois heures et six heures. Il convient de noter que cet arrêté n'est pas destiné à protéger l'ordre public contre les actes de délinquance dont ces mineurs pourraient se rendre coupables. Il s'agit, au moins en théorie, de les protéger contre un risque manifeste pour leur santé, leur sécurité, leur éducation ou leur moralité. La décision énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de faits et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique (12).
Cette restriction à la liberté d'aller et venir est assez illusoire et constitue plus un indicateur de situation qu'un remède. Elle n'est pas sans conséquence pour les polices municipales qui devront, bien entendu, faire appliquer ces arrêtés, dans le respect de leurs compétences propres. Or, il n'est pas difficile d'imaginer l'extrême difficulté de faire respecter une telle mesure. On ne peut donc qu'être dubitatif sur l'efficacité de ce genre de dispositions.
2 - Le renforcement du rôle du président du conseil général
Le président du conseil général dispose d'une compétence de principe dans le domaine de l'action sociale. A ce titre, en vue d'exercer ses compétences en matière d'assistance éducative, la loi lui donne la possibilité de proposer un contrat de responsabilité parentale aux parents d'un mineur en difficulté (13). La "Loppsi 2" renforce l'efficacité du contrat de responsabilité parentale. Le président du conseil général est informé par le procureur de la République des mesures alternatives aux poursuites et des jugements devenus définitifs en cause.
Le contrat, dont la durée ne peut excéder une année, rappelle les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporte toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation. Il contient, notamment, les motifs et les circonstances de fait justifiant le recours à un tel contrat, ainsi qu'une présentation de la situation de l'enfant et des parents ou du représentant légal du mineur. Il rappelle les obligations des titulaires de l'autorité parentale et les engagements des parents ou du représentant légal du mineur pour remédier aux difficultés identifiées dans le contrat, ainsi que les sanctions qui peuvent intervenir au cas où il ne serait pas respecté (14).
Les conséquences de la violation de ce contrat sont importantes (15). Le président du conseil général est, ainsi, en mesure de demander au directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales la suspension du versement de tout ou partie des allocations familiales. Il peut saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale. Il peut enfin, saisir le juge des enfants qui peut, alors, ordonner que les prestations seront, en tout ou partie, versés à une personne physique ou morale qualifiée, dite "délégué aux prestations familiales". Ce délégué prend toutes décisions, en s'efforçant de recueillir l'adhésion des bénéficiaires des prestations familiales et de répondre aux besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants. Il exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations. Cette mesure ne peut excéder deux ans et peut être renouvelée par décision motivée.
3 - La contractualisation de la politique de sécurité
Depuis la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 (16), l'article L. 2211-4 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L7526IPG) prévoit que le maire anime, dans le respect des compétences des autres autorités administratives sur le territoire de la commune, la politique de prévention de la délinquance et en coordonne la mise en oeuvre. De plus, dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comprenant une zone urbaine sensible, le maire préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. Les contrats locaux de sécurité et les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance existent respectivement depuis 1997 et 2002.
Toutefois, ces outils ne semblent pas suffisamment employés. Certaines communes n'ont pas souhaité exercer les prérogatives conférées par la loi de 2007. Le faible taux de mise en oeuvre s'explique, également, par l'absence de formalisation des relations entre le maire et les acteurs de la prévention. La liberté importante laissée aux maires par la loi a probablement nui à l'efficacité de la mesure. Un amendement déposé en séance a donc prévu que le maire peut, désormais, convenir avec l'Etat, ou les autres personnes morales intéressées, des modalités nécessaires à la mise en oeuvre des actions de prévention de la délinquance. Cette nouvelle disposition a pour objet de formaliser davantage la collaboration entre le maire et les autres acteurs de la prévention de la délinquance. Les acteurs concernés sont, à la fois, les acteurs classiques (gendarmerie, police, justice) mais, également, les directeurs des établissements de l'Education nationale.
C - Les nouvelles infractions
Plusieurs incidents ont attiré l'attention de l'autorité sur une pratique qui traduit assez bien le degré de délitement de la société. Il s'agit de la distribution d'argent à objet publicitaire sur les voies publiques. Recherchant un mode de publicité facile qui garantit la présence d'une foule importante, une société avait annoncé son intention de procéder à une distribution d'argent. Comme on pouvait s'en douter, et malgré l'annulation de dernière minute de la manifestation, celle-ci s'est rapidement transformée en émeute et a donné lieu à des délits graves, notamment des violences sur les personnes. Rien ne garantissait qu'une telle opération ne se renouvellerait pas du fait d'un quasi-vide législatif.
L'article 431-29 du Code pénal (N° Lexbase : L7581IPH) punit, désormais, de six mois d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende la distribution sur la voie publique, à des fins publicitaires, d'argent sur la voie publique, la peine pouvant être portée au double des sommes distribuées (17). Le fait d'annoncer une telle distribution est puni de trois mois d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Les maires devront donc être vigilants pour alerter les autorités compétentes. Bien entendu, toute demande d'utilisation du domaine public faite en violation de cet article sera légalement refusée. On notera, également, que la loi instaure un délit de vente à la sauvette puni de 6 mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende, ainsi qu'un délit d'exploitation de vente à la sauvette (18). Les maires des communes touchées par ces pratiques, et notamment, les maires des communes touristiques, disposent, désormais, d'un outil supplémentaire pour tenter de juguler ce fléau.
D - La police municipale
Seule disposition relative à la police municipale ayant échappé à la censure du Conseil constitutionnel, l'article 94 de la loi dispense, désormais, les agents de police municipale de renouveler la procédure d'agrément et d'assermentation lorsqu'ils exercent leurs fonctions dans une nouvelle commune (19). L'agrément et l'assermentation restent donc valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal de grande instance, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai. La censure opérée par le Conseil constitutionnel a supprimé la possibilité, pour les agents de police municipale, de procéder à des contrôles d'identité. Ces agents n'étant pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire qui sont, eux-mêmes, sous le contrôle direct et effectif de l'autorité judiciaire, le Conseil a estimé que cette disposition ne respectait pas l'article 66 de la Constitution (N° Lexbase : L1332A99). Les mêmes motifs ont conduit à l'annulation de la disposition qui conférait la qualité d'agent de police judiciaire aux directeurs de polices municipales.
II - La police administrative
Deux dispositions qui se rattachent à la police administrative méritent de retenir l'attention. Elles ont, en effet, un impact certain sur la vie des communes. Il s'agit, d'une part, de la création des titres d'identité et, d'autre part, de la nouvelle procédure qui concerne les meubles des personnes habitant des immeubles frappés d'un arrêté de péril.
A - Les titres d'identité
La combinaison de l'article L. 1611-2-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L5057ICB) et des dispositions du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005, relatif aux passeports électroniques (N° Lexbase : L6439HE9), a confié au maire la mission de réception et des saisies des demandes de passeports numériques. Les communes peuvent, ainsi, proposer de réaliser les photographies destinées à ces documents sécurisés. L'Etat a subventionné 2 000 stations de photographies dans les services d'état civil. Le nombre de communes équipées est de 3 505. Les photographes professionnels, dont l'activité est fortement impactée par le développement des appareils photo numériques, appréciaient peu d'être privés d'une source de revenus non négligeable, les photographies d'identité représentant entre 10 et 30 % de leurs revenus.
La loi de finances rectificatives du 30 décembre 2008 (20) a introduit deux modifications à ce dispositif afin de répondre à cette inquiétude. D'une part, elle a prévu un tarif plus faible pour le passeport dont la photographie est réalisée par un photographe (86 euros au lieu de 89 euros). D'autre part, elle a permis au maire de renoncer au recueil de l'image numérisée du visage pour l'établissement de passeport biométriques. La loi précise, désormais, que le recueil des photographies d'identités pour les demandes de passeport ne concerne que les communes équipées des matériels adéquats au 1er janvier 2011 (21). En dehors de ces cas, les photographies destinées à la réalisation des passeports, des cartes d'identités et des autres numériques sécurisés seront réalisées par un professionnel dans des conditions définies par décret. L'objectif est de protéger 9 000 emplois chez les photographes professionnels.
Ces dispositions ont fait l'objet d'un âpre débat entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale, d'un côté, et le Sénat, de l'autre. Ce dernier proposait une modification beaucoup plus radicale du dispositif existant qui aurait interdit aux mairies d'établir les photographies dans tous les cas. Celles-ci n'auraient pu être réalisées que par des photographes agréés. Ce mécanisme a été jugé trop lourd à gérer pour l'Etat et trop restrictif : les mairies se voyaient interdire la réalisation des photographies et les photographes agréés disposaient d'un monopole, ce qui aurait été d'une compatibilité douteuse avec le principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Les mairies qui ont investi dans une installation de photographie vont donc pouvoir continuer à proposer ce service aux demandeurs de passeport.
B - La procédure de péril : le sort des meubles de l'occupant
La procédure d'arrêté de péril est prévue par les articles L. 511-1 (N° Lexbase : L8421HEM) et suivants du Code de la construction et de l'habitation. Celui-ci prévoit deux procédures selon l'urgence de la situation. L'arrêté de péril impose, en tout état de cause, au propriétaire de l'immeuble de reloger les occupants. S'il ne peut remplir cette obligation, le maire procède au relogement des occupants, les frais de l'opération étant mis à la charge du propriétaire. La procédure de péril peut conduire l'autorité de police à prononcer l'interdiction définitive d'habiter. Une déclaration d'insalubrité ou, en cas d'urgence, une décision de police du maire prise sur le fondement du Code général des collectivités territoriales peut aboutir au même résultat. Toutefois, aucune disposition particulière ne régissait la situation des meubles de l'occupant. Il arrive, en effet, que les meubles se retrouvent littéralement sur la rue du fait de l'intervention, notamment des services de secours. En tout état de cause, l'interdiction définitive d'habiter l'immeuble impose l'évacuation des meubles. Plusieurs hypothèses peuvent alors apparaître : soit l'occupant ne peut être retrouvé -c'est une hypothèse qui ne doit pas être sous-estimée- ; soit l'occupant n'a pas la possibilité de réutiliser immédiatement ses meubles dans le logement provisoire qui lui est attribué -il peut s'agir d'un hôtel ou d'un logement meublé-. Dans tous les cas, le sort des meubles doit être réglé. Un amendement parlementaire déposé en séance en première lecture à l'Assemblée nationale complète cette lacune, bien qu'il n'ait été accompagné d'aucune explication de vote.
La "Loppsi 2" ajoute donc quatre articles (CCH, art. L. 542-1 N° Lexbase : L7598IP4 à L. 542-4) au Code de la construction et de l'habitation (22). L'hypothèse est celle de l'interdiction définitive d'habitation d'un immeuble. Les meubles évacués et qui demeurent sur les lieux font l'objet d'une description précise par un acte d'huissier qui est mandaté par l'autorité de police. Le procès-verbal ainsi établi est signifié à l'occupant. Il faut, tout d'abord, préciser que les meubles dont il s'agit sont exclusivement ceux de l'occupant régulier. Les meubles des occupants sans titre et autres squatters ne sont pas protégés par cette procédure. Ensuite, la protection ne bénéficie qu'aux meubles présents uniquement dans la résidence principale. Enfin, la protection ne concerne pas les occupants de locaux qui ne sont pas destinés à l'hébergement ou à l'habitation. Les meubles sont, ensuite, remis et entreposés en un lieu approprié désigné par l'autorité de police ayant ordonné l'évacuation. L'occupant dispose d'un délai d'un an à compter de la signification de l'acte d'huissier pour retirer ses meubles.
Les frais provoqués par l'opération -constat et de garde des meubles entreposés- sont à la charge du propriétaire ou de l'exploitant de l'immeuble jusqu'à l'expiration du délai de retrait. A l'issue de ce délai, trois situations peuvent apparaître. L'occupant peut conserver les meubles à l'entrepôt. Dans ce cas, les frais de garde des meubles sont mis à sa charge. A défaut, les meubles non retirés sont, sur autorisation du juge de l'exécution du lieu de situation des meubles, vendus aux enchères publiques. Ceux qui ne sont pas susceptibles d'être vendus sont déclarés abandonnés et détruits. Le juge statue après avoir entendu ou appelé les parties. Une exception est prévue pour les papiers et documents de nature personnelle, qui sont conservés sous scellés par l'huissier de justice pendant deux ans. A l'expiration de ce délai, l'huissier de justice détruit les documents conservés et dresse un procès-verbal qui fait mention des documents détruits. Le produit de la vente est remis à l'occupant, après déduction des frais engagés après l'expiration du délai de retrait des meubles. En revanche, si l'occupant prouve par tout moyen qu'aucune proposition de relogement adaptée à ses besoins ne lui a été faite, les meubles sont conservés aux frais du propriétaire ou de l'exploitant jusqu'à ce qu'il ait été relogé par le propriétaire ou, en cas de carence de ce dernier, par le maire.
Le procès-verbal établi par l'huissier contient, à peine de nullité, plusieurs mentions. Il doit établir un inventaire des meubles déménagés et de ceux laissés sur place par l'occupant, et indiquer s'ils paraissent avoir une valeur marchande ou non. L'acte doit préciser le lieu et les conditions d'accès au local où sont déposés les meubles. Il doit, également, faire sommation à l'occupant de les retirer dans le délai d'un an et indiquer le sort des biens au cas où l'occupant refuserait de les retirer. L'acte convoque la personne évacuée à comparaître devant le juge de l'exécution à une date déterminée qui ne peut être antérieure à l'expiration du délai imparti, afin qu'il soit statué sur le sort des meubles non retirés avant le jour de l'audience.
Ces nouvelles dispositions prévoient, enfin, que, lorsque le propriétaire ou l'exploitant ne se conforme pas à ses obligations, l'autorité de police ayant ordonné l'évacuation prend les dispositions nécessaires pour assurer ces obligations. Les frais de l'opération sont mis à la charge du propriétaire. La créance résultant de cette substitution est recouvrée comme en matière de contributions directes par la personne publique créancière.
Ces nouvelles dispositions vont permettre de régler provisoirement certains problèmes matériels liés à l'évacuation des occupants. Toutefois, elles imposent de nouvelles contraintes aux collectivités qui vont devoir trouver des lieux de stockage pour les meubles en question. De plus, le recouvrement des sommes sur les propriétaires n'est pas toujours aisé. En faisant opposition aux titres de recettes, ceux-ci peuvent, ainsi, provoquer automatiquement la suspension du recouvrement et gagner du temps au détriment de la collectivité qui ne peut faire sanctionner par le juge les oppositions purement dilatoires.
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