[Questions à...] Six mois après son entrée en vigueur, le point sur la nouvelle procédure d'instruction AT-MP - Questions à Maître Rodolphe Meneux, Avocat associé, Fidal

La nécessité d'une réforme de la procédure d'instruction des déclarations AT-MP n'est pas à démontrer. Devant la complexité du mode de tarification des AT-MP et la multiplication des contentieux, il devenait urgent d'opérer des modifications en profondeur. Déposé en mars 2009 au Conseil d'Etat, le décret n° 2009-938 du 29 juillet 2009, relatif à la procédure d'instruction des déclarations d'accidents du travail et maladies professionnelles (N° Lexbase : L5899IE9) (1), a finalement été publié au Journal officiel du 31 juillet pour entrer en vigueur le 1er janvier 2010. Très attendu, le nouveau texte, secondé par une circulaire du 21 août 2009 (circ. DSS/2C n° 2009-267 du 21 août 2009, relative à la procédure d'instruction des déclarations d'accidents du travail et maladies professionnelles N° Lexbase : L6732IE3), a donc pour objectif avoué de clarifier le dispositif existant afin de réduire les contentieux relatifs à la tarification d'AT-MP ou au taux d'incapacité permanente partielle. Dans cette optique, il s'attache à définir les règles conduisant au respect du contradictoire et à prévoir la notification des décisions relatives à la reconnaissance d'un AT ou d'une MP, ainsi que des décisions relatives à une incapacité permanente, laquelle permettra d'encadrer les délais des recours de chacune des parties sans remettre en cause le principe de l'indépendance des rapports victime/caisse et employeur/caisse. Est-ce à dire que le décret du 29 juillet 2009 et la circulaire du 21 août risquent de bouleverser les pratiques de l'employeur à l'égard des organismes sociaux ? Sans aucun doute oui. Pour faire le point sur la nouvelle procédure, six mois après son entrée en vigueur, Maître Rodolphe Meneux, Avocat associé, Fidal a accepté de répondre à nos questions... Lexbase : La complexité du mode de tarification des accidents du travail et maladies professionnelles n'est plus à démontrer. Peut-être pouvons-nous commencer par rappeler les enjeux, pour l'entreprise, de la reconnaissance des AT-MP ?

Rodolphe Meneux : Un double enjeu est lié à la reconnaissance du caractère professionnel d'une maladie ou bien d'un accident survenu au temps et au lieu du travail : le premier est directement lié aux conséquences de cette reconnaissance du caractère professionnel sur le taux de cotisations AT-MPde l'employeur et l'autre au contentieux de la faute inexcusable.
Sur les conséquences de la reconnaissance du caractère professionnel d'un accident du travail ou d'une maladie sur le taux AT-MPde l'employeur, tout d'abord, la victime d'un AT ou d'une MP bénéficie de la part des CPAM d'une indemnisation "forfaitaire" des préjudices en résultant. Ainsi bénéficie-t-elle de prestations en nature (notamment prise en charge des frais médicaux) et en espèce (versement d'indemnité journalière), de même que, le cas échéant, d'une rente en cas d'incapacité permanente de travail causée par l'accident.
La CPAM récupère, ensuite, sur l'employeur le montant des prestations versées à la victime par le biais de cotisations à la charge exclusive de l'employeur. Un accident du travail ou une maladie professionnelle a donc des conséquences financières importantes puisque sa reconnaissance affecte à la hausse le taux de cotisation AT-MPde l'employeur.
Sur les conséquences de la reconnaissance du caractère professionnel d'un accident du travail ou d'une maladie sur le contentieux de la reconnaissance de la faute inexcusable, ensuite, l'action en reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur n'est ouverte au salarié qu'à la condition que le caractère professionnel de son accident ou de sa maladie ait été préalablement et définitivement reconnu.
L'intérêt, pour le salarié, de voir reconnaître la faute inexcusable de son employeur comme étant la cause de son accident ou de sa maladie réside dans le fait qu'il peut obtenir la réparation intégrale de l'ensemble de ses préjudices, conformément au droit commun de la responsabilité civile.
Ainsi, dans une telle situation, le salarié bénéficie, notamment :
- du doublement de l'indemnité en capital ou de la majoration maximale de son taux de rente d'incapacité ;
- et de dommages intérêts pour la réparation des préjudices extrapatrimoniaux (préjudice esthétique, préjudice moral, pretium doloris et préjudice d'agrément, préjudice résultant de la perte ou de la diminution de ses possibilités de promotion professionnelle).

S'agissant des préjudices extrapatrimoniaux, la CPAM fait l'avance des sommes dont le salarié obtient paiement et récupère, ensuite, le montant de son avance directement auprès de l'employeur. Il en est de même s'agissant de l'indemnité en capital ou, le cas échéant, de la majoration de rente.
Notons, par ailleurs, que la Cour de cassation permet au salarié licencié pour inaptitude de réclamer devant la juridiction prud'homale des dommages et intérêts pour perte d'emploi (2).

Lexbase : Ce dispositif de tarification n'incitait-il pas les entreprises à entrer dans une logique d'optimisation du coût des AT-MP ?

Rodolphe Meneux : Au-delà du dispositif de tarification applicable à l'entreprise, individuel, mixte ou collectif, l'entreprise a tout intérêt à optimiser ses coûts AT-MP. En effet, comme indiqué précédemment, la reconnaissance du caractère professionnel d'un accident ou d'une maladie constitue pour le salarié le point d'entrée du contentieux de la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur.
Or, l'on sait qu'au travers de ce contentieux, la victime peut obtenir la réparation intégrale de ses préjudices, alors que la simple reconnaissance du caractère professionnel de son accident ou de sa maladie ne lui ouvre droit qu'à une réparation forfaitaire, d'un montant bien moindre...

Lexbase : ... ce qui explique la multiplication des contentieux de l'inopposabilité ?

Rodolphe Meneux : La volonté des entreprises d'optimiser le coût des AT-MP explique en partie le contentieux de l'inopposabilité des décisions de reconnaissance par la CPAM du caractère professionnel d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle.
Ce contentieux vise la procédure d'instruction à laquelle le Code de la Sécurité sociale et la jurisprudence assujettissent la CPAM préalablement à sa décision sur le caractère professionnel de la maladie ou de l'accident du salarié. En effet, il résulte de la reconnaissance, par les juges, du caractère inopposable à l'employeur de la décision de reconnaissance du caractère professionnel de la maladie ou de l'accident prise par la CPAM que les dépenses occasionnées par la maladie professionnelle ou l'accident du travail du salarié ne sont pas supportées par l'employeur.
L'inopposabilité de sa décision de reconnaissance prive, en effet, la CPAM de tout droit à récupérer sur l'employeur les dépenses avancées par la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité sociale au titre de la reconnaissance du caractère professionnel de la maladie ou de l'accident, voire, le cas échéant, de la reconnaissance de la faute inexcusable de ce dernier.
L'inopposabilité a donc pour effet de laisser à la charge de la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité les indemnités, rente, compléments de rente que celle-ci a versés. En ce sens, le contentieux de l'inopposabilité constitue un moyen de gestion des coûts liés aux AT-MP.
Toutefois, le fondement d'un tel contentieux est particulier car il porte sur le non-respect par la CPAM des obligations qui sont les siennes lorsqu'elle instruit un dossier de reconnaissance d'un AT-MP, et non sur les conditions fond de l'existence d'un tel AT-MP.
En effet, en application du principe du contradictoire, les dispositions du Code de la Sécurité sociale mettent à la charge des caisses primaires d'assurance maladie une obligation générale d'information, notamment à l'égard de l'employeur, lors de la procédure d'instruction d'une demande de reconnaissance du caractère professionnel d'une maladie ou d'un accident.
C'est ce non-respect du principe du contradictoire par la Caisse qui est sanctionné par l'inopposabilité de sa décision de reconnaissance du caractère professionnel d'un AT-MP et ce, quand bien même le caractère professionnel de l'accident du travail ou de la maladie est incontestable, voire incontesté.
C'est ainsi que, plutôt que d'engager un contentieux, toujours délicat quant à ses chances de succès, visant à contester sur le fond le caractère professionnel d'un AT-MP, les employeurs ont préféré tirer profit des erreurs et manquements de la caisse lors de la procédure d'instruction pour éviter, à bon compte, mais souvent à coup sur, d'avoir à supporter les conséquences financières résultant de la reconnaissance d'un AT-MP.

Lexbase : D'où la nécessité de sécuriser la procédure d'instruction des déclarations AT-MP ?

Rodolphe Meneux : La sécurisation de la procédure d'instruction vise précisément à réduire le contentieux de l'inopposabilité qui s'est considérablement développé depuis une petite dizaine d'années et dont les conséquences pour la branche AT-MP sont importantes sur le plan financier.
Afin de limiter ce contentieux, le décret du 29 juillet 2009 a entendu modifier la procédure d'instruction par les CPAM des dossiers de demande de reconnaissance du caractère professionnel d'un AT-MP, d'une part, en encadrant précisément la procédure d'instruction et, d'autre part, en modifiant les règles de notification des décisions prises par les caisses.
L'encadrement de la procédure d'instruction est intervenu à plusieurs niveaux. Au niveau du point de départ du délai d'instruction, en premier lieu. Avant la réforme, la caisse primaire disposait d'un délai de 30 jours pour les AT ou de 3 mois pour les MP pour rendre une décision, délai courant à compter de la date à laquelle la caisse avait eu connaissance de la déclaration AT ou MP (CSS, art. R. 441-10 N° Lexbase : L6185IES). Depuis le 1er janvier 2010, ces délais ne commenceront à courir qu'à partir de la réception par la caisse, d'une part, de la déclaration AT-MP et, d'autre part, du certificat médical initial.
Il en résulte que la caisse n'a plus l'obligation d'instruire le dossier de demande de reconnaissance du caractère professionnel de l'AT-MP tant qu'elle n'a pas reçu la déclaration d'AT ou de MP et le certificat médical initial (CMI).
Au niveau de l'obligation de motivation des réserves émises, en deuxième lieu. L'article R. 441-11 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L6173IED) prévoit la possibilité pour l'employeur d'émettre des réserves dès le début de l'instruction du dossier. Ces réserves vont alors obliger la caisse primaire d'assurance maladie à mettre en oeuvre des investigations complémentaires (par voie de questionnaire ou d'enquête). L'article précité ne prévoyait pas jusqu'ici l'obligation de motiver ces réserves. Le décret prévoit, dorénavant, que les réserves éventuellement émises par l'employeur lors de la déclaration AT-MP(ou de rechute) devront obligatoirement être motivées, à savoir correspondre à la contestation du caractère professionnel de l'AT-MP. A défaut, aucune obligation n'incombera à la caisse primaire d'assurance maladie, qu'il s'agisse des investigations complémentaires comme du respect du principe du contradictoire. Il ne s'agit là, en réalité, que d'une traduction réglementaire d'une position jurisprudentielle déjà bien établie.
Au niveau du respect du principe du contradictoire par la caisse, en troisième et dernier lieux. Le décret a précisé le contenu de l'information due par la caisse aux parties et, notamment, à l'employeur en vue d'assurer le respect du principe du contradictoire dans le cadre de la procédure d'instruction. Ces précisions se situent à deux niveaux : l'information des parties au cours de la procédure d'instruction, d'une part, et la fixation d'un délai de consultation du dossier, d'autre part.
Concernant l'obligation d'information de la caisse, au stade de la déclaration d'AT-MP, la CPAM doit notifier à l'employeur la déclaration d'AT (si elle émane de la victime), MP, ou la rechute par tout moyen permettant d'en déterminer la date de réception. Lorsque la caisse transmet le dossier au CRRMP, elle doit en informer l'employeur et lui donner accès aux pièces administratives du dossier (l'accès aux pièces médicales est encadré).
Au terme de la procédure d'instruction, avant la prise de décision par la Caisse, la Caisse primaire d'assurance maladie doit informer l'employeur des éléments susceptibles de lui faire grief dans les cas suivants :
- lorsque la caisse juge utile de procéder à une mesure d'instruction (enquête-questionnaire) ;
- lorsque l'employeur émet des réserves lors de la déclaration AT-MP;
- en cas de décès du salarié.
Dans les cas sus-énumérés, la caisse doit donc inviter les parties à consulter le dossier d'instruction. A défaut, la décision de reconnaissance du caractère professionnel de l'AT-MP déclaré encourrait le risque d'une contestation aux fins de voir reconnaître inopposable à l'employeur la décision de reconnaissance prise par la caisse.
Concernant le délai de 10 jours pour consulter le dossier d'instruction, le Code de la Sécurité sociale était auparavant muet sur les conditions dans lesquelles, afin de respecter le principe du contradictoire, les parties (l'employeur et la victime) devaient être informées des éléments de l'enquête.
Dans le silence des textes, la Cour de cassation exigeait que "la caisse primaire, avant de se prononcer sur le caractère professionnel d'un accident ou d'une maladie, doit informer l'employeur de la fin de la procédure d'instruction, des éléments recueillis susceptibles de lui faire grief, de la possibilité de consulter le dossier, et de la date à laquelle elle prévoit de prendre sa décision" (3).
De son côté, la CNAMTS préconisait le respect d'un délai minimum de 10 jours pour permettre aux parties de consulter le dossier (CNAMTS DRP 18/2001 en date du 19 juin 2001).
Le nouveau décret fusionne ces deux conditions en en faisant dorénavant une obligation à la charge des caisses primaires, et une condition d'opposabilité de la décision à l'employeur et à la victime.
Le décret précise que cette information devra être faite "par tout moyen permettant d'en déterminer la date de réception". On peut donc penser qu'au-delà de la classique lettre recommandée avec accusé de réception, un courrier électronique ou un fax pourrait être un moyen pour la caisse de satisfaire à son obligation.
S'agissant plus précisément du délai de 10 jours, il s'agit de jours francs, lesquels s'entendent, selon la circulaire DSS du 21 août 2009, comme étant des jours entiers décomptés de 0 à 24 heures. Le jour de la notification ne comptant pas, le point de départ du délai se situe au lendemain du jour de la notification. Lorsque le délai expire un dimanche ou un jour férié, il est reporté de 24 heures.

Lexbase : Qu'en est-il de la modification des règles de notification des décisions prises par les caisses ?

Rodolphe Meneux : Jusqu'ici, la décision prise par la caisse, qu'il s'agisse d'une décision de prise en charge ou de refus, était analysée par la jurisprudence comme une simple information à l'égard de l'employeur. Ce dernier pouvait donc à tout moment contester la décision de prise en charge, ou son caractère opposable, faute de véritable notification avec indication des voies de recours. A l'inverse, en cas de refus de prise en charge, si, sur recours de la victime, la prise en charge était finalement acceptée, cette nouvelle décision de reconnaissance était opposable à l'employeur.
Le décret modifie cette logique et confère à la décision de la caisse un caractère définitif à l'égard de la partie qui en est le bénéficiaire. Plus précisément, le dispositif diffère selon les deux cas de figure suivants :
- en cas de reconnaissance du caractère professionnel de l'AT-MP, la caisse doit notifier à l'employeur sa décision par tout moyen permettant d'en déterminer la date de réception avec indication des voies et délais de recours. Cette décision sera, en revanche, notifiée par lettre simple à la victime qui en est bénéficiaire. Cette décision de reconnaissance est définitivement acquise à la victime, même en cas de contestation ultérieure de la part de l'employeur dans le délai de deux mois de sa notification ;
- en cas de refus de reconnaissance du caractère professionnel, la caisse doit notifier cette décision à la victime par tout moyen permettant d'en déterminer la date de réception avec indication des voies et délais de recours. A l'inverse, cette décision de refus de reconnaissance est, désormais, définitivement acquise à l'employeur, nonobstant la contestation du salarié qui aboutirait finalement à une décision de prise en charge.
En pratique, les dépenses liées à cet accident ou maladie ayant fait initialement l'objet d'un refus puis d'une prise en charge, devraient dès lors être inscrites à un compte dit "spécial" correspondant à la mutualisation des dépenses dans la branche accidents du travail.
Les décisions relatives à l'incapacité permanente sont notifiées par la caisse par tout moyen permettant de déterminer la date de réception avec mention des voies et délais de recours, à la victime ou à ses ayants droit et à l'employeur au service duquel se trouvait la victime au moment où est survenu l'accident. Elles emportent les mêmes conséquences que ci-dessus. En cas de recours exercé par l'employeur, celui-ci n'a aucun effet sur le taux d'incapacité accordé à la victime. En cas de recours exercé par la victime, la décision initiale de la caisse reste acquise à l'employeur.

Lexbase : Ces nouvelles règles de notification des décisions relatives à la reconnaissance du caractère professionnel et à l'incapacité permanente vous paraissent-elles suffisantes ?

Rodolphe Meneux : Si la décision est favorable à l'employeur (décision de refus de prise en charge), les nouvelles règles de notifications sont un élément de sécurisation et, par conséquent, peuvent être considérées comme suffisantes. En effet, la décision initiale prise par la CPAM reste définitive à son égard, quand bien même elle serait remise en cause ultérieurement, par la commission de recours amiable ou bien une juridiction, dans l'hypothèse d'un recours du salarié à qui cette décision fait grief.
Si la décision est défavorable à l'employeur (décision de reconnaissance du caractère professionnel de l'AT-MP), la notification à l'employeur par la caisse de sa décision, par tout moyen permettant d'en déterminer la date de réception avec indication des voies et délais de recours, obligera désormais celui-ci à contester cette décision ou son inopposabilité dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision de reconnaissance.
Du fait de cette modification des règles (décision notifiée par tout moyen permettant de déterminer la date de réception avec mention des voies et délais de recours), il ne sera plus possible à l'employeur, comme par le passé, d'attendre la notification du compte employeur ou du taux AT, voire même un éventuel contentieux en faute inexcusable, pour contester la décision ou son opposabilité.
Il y a donc un intérêt évident pour l'employeur à intervenir activement et opportunément dès la phase d'instruction du dossier, notamment au travers la formulation de réserves motivées, puisque par son action il pourra contribuer, le cas échéant, à une décision de refus de reconnaissance, définitive à son égard, qui lui permettra donc d'échapper définitivement à toute charge financière quand bien même la décision de la caisse primaire serait remise en cause ultérieurement.

Lexbase : Pour terminer, pensez-vous que le nouveau dispositif soit réellement plus efficace que le précédent et permette ainsi de limiter significativement le nombre de contentieux ?

Rodolphe Meneux : Ce nouveau dispositif, s'il vise à réduire le contentieux de l'inopposabilité, ne le fera, néanmoins, en principe, pas disparaître, dans la mesure où l'exigence de formalisme ayant été renforcé pour les caisses, tout manquement de leur part à celui-ci serait de nature à rendre leurs décisions inopposables à l'égard de la partie à qui elles font griefs.
Toutefois, nous pouvons prédire que celles-ci se mettront rapidement au diapason de ces nouvelles exigences posées par les textes, comme elles se sont mises au diapason de la jurisprudence relative à l'inopposabilité rendue sur le fondement des dispositions législatives et réglementaires antérieures à celles applicables depuis le 1er janvier 2010.
En effet, depuis quelques temps maintenant, nous avons noté que les caisses s'étaient "professionnalisées" dans la gestion de l'instruction des dossiers de demande de reconnaissance du caractère professionnel des AT-MP, mouvement qui avait d'ores et déjà contribuer à réduire ce type de contentieux de l'inopposabilité.
Toutefois, il est à craindre qu'un nouveau type de contentieux ne survienne, relatif aux réserves motivées, exigées par les textes. En effet, la formulation de ces réserves par l'employeur déclenche l'obligation pour la caisse d'une part de procéder à des mesures d'instructions (envoi d'un questionnaire ou enquête) portant sur les circonstances de l'accident ou de la maladie et d'autre part d'assurer l'information de l'employeur. Par conséquent, quid des réserves formulées par l'employeur, jugées non motivées par la caisse, qui, de ce fait, n'instruira pas le dossier et partant, n'informera pas l'employeur et prendra une décision de prise en charge. Ce contentieux ne manquera sans doute pas d'alimenter, à l'avenir, et les juridictions et la jurisprudence relative à l'inopposabilité des décisions des caisses...

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(1) Lire les obs. de M. Del Sol, La réforme de la procédure d'instruction des déclarations AT-MP, Lexbase Hebdo n° 364 du 24 septembre 2009 - édition sociale (N° Lexbase : N9352BLX).
(2) Cass. soc., 15 novembre 2006, n° 05-41.489, Société UFP international, FS-P+B (N° Lexbase : A3457DST). Lire les obs. de O. Pujolar, Précisions sur les limites de l'immunité de l'employeur dans le cadre de l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles, Lexbase Hebdo n° 239 du 7 décembre 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N2610A9K).
(3) Cass. soc., 19 décembre 2002, n° 01-20.384, Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Somme c/ Société Saint-Louis Sucre, FS-P+B+R+I (N° Lexbase : A4915A4S).

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