[Textes] La loi de financement de Sécurité sociale pour l'année 2005

La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 s'inscrit dans un contexte particulier de réformes initiées lors de ces deux dernières années : loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 (loi n° 2003-775 du 21 août 2003, portant réforme des retraites N° Lexbase : L9595CAM) et loi du 13 août 2004 sur l'assurance maladie (loi n° 2004-810 du 13 août 2004, relative à l'assurance maladie N° Lexbase : L0836GT7). La loi de financement de Sécurité sociale pour 2005 s'inscrit donc dans la continuité et la logique de ces réformes.

Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale comprenait initialement 35 articles. Treize articles additionnels ont été introduits par l'Assemblée nationale. Sur ces 48 articles, le Sénat en a adopté 28 conformes et en a ajouté 20 nouveaux. Le Conseil constitutionnel s'est donc interrogé sur la place de certains articles (la plupart d'entre eux introduits par voie d'amendements parlementaires) dans une loi de financement de Sécurité sociale (Cons. const., décision n° 2004-508 DC, du 16 décembre 2004, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 N° Lexbase : A3783DET). Or, aux termes du 19ème alinéa de l'article 34 de la Constitution (N° Lexbase : L1294A9S), issu de la révision constitutionnelle de 1996, les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. En l'espèce, 6 articles ont été censurés comme étrangers au domaine des lois de financement de la Sécurité sociale.

1. Principales dispositions de la loi de financement de la Sécurité sociale 2005

1.1. Branche maladie

Le Gouvernement à présenté une réforme, axée sur le contrôle médicalisé des dépenses, qui s'est traduite par l'adoption de la loi du 13 août 2004 (loi n° 2004-810 du 13 août 2004, relative à l'assurance maladie N° Lexbase : L0836GT7). L'exécution de l'Ondam 2004 se traduit par un dérapage supplémentaire. Le Sénat a, d'ailleurs, relevé que seul le premier Ondam de l'histoire parlementaire, celui de 1997, a été respecté. En effet, non seulement cet objectif a été systématiquement dépassé depuis 1998, mais encore son dépassement est allé croissant sur la période jusqu'en 2002. Ceci a conduit les pouvoirs publics à envisager la mise en en place d'un cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie.

La mise en place d'un nouveau mode d'allocation des ressources, la tarification à l'activité, a été prévue par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2004 (loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003, de financement de la Sécurité sociale pour 2004 N° Lexbase : L9699DLS). L'objectif de la tarification à l'activité est de financer tous les établissements selon un même modèle, en fonction de l'activité qu'ils ont effectivement réalisée. Elle concerne, dans un premier temps, la seule activité de court séjour (médecine, chirurgie, obstétrique).

Cette activité sera, désormais, appréciée au travers du classement de chaque séjour hospitalier dans l'un des groupes homogènes de séjour auquel sera rattaché un tarif. La loi organise une montée en charge progressive de ce nouveau mode de financement, qui s'applique depuis le 1er janvier 2004 pour les établissements de santé sous dotation globale, et depuis le 1er octobre 2004 pour les établissements privés sous objectif quantifié national.

1.2. Branche accidents du travail et maladies professionnelles

Pour 2005, l'objectif de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles de l'ensemble des régimes obligatoires de base, comptant plus de 20 000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres, est fixé à 10,5 milliards d'euros (art. 51).

Le montant de la contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général de la Sécurité sociale au financement du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (mentionnée au VII de l'article 53 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2001, loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000, de financement de la Sécurité sociale pour 2001 N° Lexbase : L5178AR9) est fixé à 200 millions d'euros au titre de l'année 2005 (art. 45).

Le montant de la contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général de la Sécurité sociale au financement du Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (mentionné au III de l'article 41 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999, loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998, de financement de la Sécurité sociale pour 1999 N° Lexbase : L5411AS9), est fixé à 600 millions d'euros au titre de l'année 2005 (art. 46).

La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 a institué, au profit du Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (créé par l'article 41 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 n° 98-1194 du 23 décembre 1998), une contribution, due pour chaque salarié ou ancien salarié à raison de son admission au bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité (art. 47). Cette contribution est à la charge de l'entreprise qui a supporté (ou qui supporte), au titre de ses cotisations pour accidents du travail et maladies professionnelles, la charge des dépenses occasionnées par la maladie professionnelle provoquée par l'amiante dont est atteint le salarié ou ancien salarié. Le montant de la contribution varie en fonction de l'âge du bénéficiaire au moment de son admission au bénéfice de l'allocation.

1.3. Branche famille

Pour 2005, l'objectif de dépenses de la branche famille de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20 000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres est fixé à 46,2 milliards d'euros (art. 55). Dans un contexte budgétaire sensible, la branche famille a dû arbitrer entre plusieurs priorités, dans le choix de la politique mise en oeuvre en direction des familles. L'accueil de l'enfant et l'aide aux familles défavorisées ont constitué les deux priorités.

• Favoriser l'accueil de l'enfant

Mesure phare de la loi de financement pour 2004, la Paje a pour objectif l'accompagnement financier des familles à la naissance ou l'adoption d'un enfant, puis à sa garde, dans le cadre familial ou par un tiers. La Paje est entrée en vigueur le 1er janvier 2004 pour tous les enfants nés ou adoptés à compter de cette date, en remplaçant l'allocation pour jeune enfant (APJE courte et longue), l'allocation d'adoption, l'allocation parentale d'éducation (APE), l'allocation de garde d'enfant à domicile (Aged) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA).

• L'urgence d'une réforme du système d'adoption

En 1980, moins de 1 000 enfants étrangers, provenant de dix pays d'origine, étaient accueillis en France, soit un nombre équivalent à celui des pupilles de l'Etat confiés à des familles françaises. En 20 ans, le nombre d'adoptions internationales a quadruplé, atteignant, en 2003, le chiffre de 3 995 enfants provenant de 70 pays. Mais ce sont, au mieux, 5 000 enfants qui sont adoptés chaque année. Le Sénat a approuvé la mise en oeuvre d'une réforme d'envergure des procédures d'adoption.

Après l'intégration des enfants adoptés dans le dispositif Paje en 2004, le législateur, dans le cadre du présent PLFSS, a entendu doubler la prime à l'adoption, soit 1 600 euros, pour un coût total de 2 millions d'euros. Compte tenu du coût des démarches effectuées par les familles, cette mesure est largement justifiée.

• La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 a mis en place un fonds spécial alimenté chaque année par un versement effectué par la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole au prorata du montant des prestations familiales versées l'année précédente par chacune d'elles (art. 53).

Les modalités de versement du fonds spécial et sa répartition entre les unions d'associations familiales, les conditions dans lesquelles les fédérations, confédérations ou associations familiales adhérant aux unions peuvent en bénéficier ainsi que les modalités d'évaluation de son utilisation sont fixées par voie réglementaire. Le montant du fonds spécial est fixé pour 2005 à 24,31 millions d'euros.

1.4. Branche vieillesse

Pour 2005, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse et veuvage de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20 000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres est fixé à 156,7 milliards d'euros (art. 59).

La loi de financement de Sécurité sociale pour 2005 a essentiellement porté, en matière d'assurance vieillesse, sur le régime de la retraite des électriciens. En effet, depuis sa création en 1946, le financement des retraites du régime spécial de Sécurité sociale des personnels gaziers et électriciens, reposait sur les salariés et les entreprises de la branche. La libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité ont, pourtant, rendu inévitable une modification en profondeur de ces mécanismes. Il est donc apparu indispensable de garantir et d'élargir le mode de financement des retraites d'EDF et de GDF, tout en préservant les spécificités du régime spécial.

La loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (N° Lexbase : L0813GTB) a mis en oeuvre le principe d'un alignement sur les régimes de droit commun.

2. La loi de financement de la Sécurité sociale, sous le contrôle du Conseil constitutionnel

La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005, définitivement adoptée le 2 décembre 2004, a été déférée dès le lendemain par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs de l'opposition. Plus succincts que ceux des années précédentes, ces recours étaient rédigés dans les mêmes termes et mettaient en cause deux articles : l'article 14 (sur les recettes des organismes de Sécurité sociale) et l'article 42, à propos de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie.

2.1. Dépenses

En application du 3° du I de l'article LO 111-3 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L5954ADU), l'article 42 de la loi déférée détermine, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base (Ondam) : il est fixé à 134,9 milliards d'euros.

Selon les requérants, cet objectif est manifestement fixé à un niveau trop bas. Ils ont fait valoir que cette sous-estimation appellera des mesures de redressement portant nécessairement atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 (N° Lexbase : L6815BHU) relatives à la protection de la santé. En effet, la tendance spontanée de croissance des dépenses de santé étant très supérieure à l'Ondam, les diverses autorités de régulation prévues par la loi sur l'assurance maladie du 13 août 2004 devraient prendre des mesures correctrices si draconiennes que les exigences du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la santé seront inévitablement méconnues.

Sur le premier point, comme l'admettaient eux-mêmes les requérants, seule une erreur manifeste d'appréciation pourrait être sanctionnée en la matière par le Conseil constitutionnel. L'Ondam est non une prévision, mais un objectif. Compte tenu des aléas affectant toute estimation de cette sorte, accentués en 2005 par les impondérables inhérents au calendrier de mise en oeuvre de la réforme d'août 2004, l'Ondam fixé pour 2005 n'est entaché d'aucune erreur manifeste.

Selon le Conseil constitutionnel, l'objectif de dépenses fixé pour l'année 2005 correspond à une progression de 3,2 % par rapport à l'objectif révisé pour l'année 2004. Il a été déterminé en tenant compte de l'évolution spontanée des dépenses de santé, ainsi que des mesures de rétablissement financier et de réorganisation prévues, notamment, par la loi du 13 août 2004 susvisée. Au regard des aléas qui lui sont inhérents, l'évaluation contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste (Cons. const., décision n° 2004-508 DC, du 16 décembre 2004, loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 N° Lexbase : A3783DET).

Le second point présupposait que la tendance spontanée de croissance des dépenses de soins exprime des besoins constitutionnellement incompressibles en matière de santé. En droit constitutionnel de la Sécurité sociale, il existe une zone très large de mesures qui, tout en présentant un caractère restrictif, ne sont pas d'une nature ou d'une ampleur telle que se trouveraient nécessairement sacrifiées les garanties légales des exigences constitutionnelles en matière de santé.

Les réserves d'interprétation contenues dans les considérants 13 et 19 de la décision n° 2004-504 DC du Conseil constitutionnel du 12 août 2004 (Cons. const., décision n° 2004-504 DC, du 12 août 2004, loi relative à l'assurance maladie N° Lexbase : A1527DDW), invoquées par les requérants, ne seront donc pas nécessairement méconnues du seul fait d'un dépassement de l'Ondam, à supposer que celui-ci ait été fixé à un niveau trop optimiste.

Ces réserves, émises dans la décision du 12 août 2004 sur la réforme de l'assurance maladie, invitent les autorités compétentes à faire preuve de mesure et de discernement dans les décisions correctrices qu'elles seraient conduites à prendre. Mais, la décision du 12 août 2004 n'interdit pas aux pouvoirs publics de concilier les différentes exigences constitutionnelles en cause, exigences au nombre desquelles figure la sauvegarde de l'équilibre financier de l'assurance maladie. La loi du 13 août 2004 n'a entendu déclencher aucun plan de restrictions automatiques en instituant, par son article 40, un comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

C'est pourquoi le Conseil constitutionnel a décidé que, conformément aux dispositions du Code de la Sécurité sociale résultant de la loi du 13 août 2004, des mesures de redressement doivent intervenir lorsque il existe un risque sérieux que les dépenses d'assurance maladie dépassent l'objectif de plus de 0,75 %. Mais, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que, si cette hypothèse se réalisait en 2005, les mesures mises en oeuvre remettraient en cause, par leur nature et leur ampleur, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé (décision du Conseil constitutionnel n° 2004-508 DC du 16 déc. 2004, prec.).

2.2. Recettes

Conformément aux prescriptions de l'article LO. 111-3 du Code de la Sécurité sociale (2° du I) (N° Lexbase : L5954ADU), l'article 14 de la loi de financement de la Sécurité sociale arrête, pour 2005, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement. Les requérants reprochaient à ces prévisions de manquer de sincérité, le Parlement ayant été maintenu dans le doute, pendant toute une partie de la procédure législative, sur les conséquences financières pour la Sécurité sociale de l'institution, par un autre texte en cours de discussion (loi de programmation pour la cohésion sociale : Christophe Willmann, La réforme du service public de l'emploi et de l'insertion professionnelle des jeunes dans la tourmente du projet de loi de cohésion sociale, Lexbase Hebdo n° 141 du 3 novembre 2004 - édition sociale N° Lexbase : N3352ABR et Projet de loi de cohésion sociale : pour une réforme des contrats de travail aidés et de certaines aides à l'emploi, Lexbase Hebdo n° 142 du 10 novembre 2004 - édition sociale N° Lexbase : N3441AB3), d'un nouveau type de contrat de travail aidé au titre des politiques publiques de l'emploi, appelé le contrat d'avenir.

Selon les requérants, la façon dont ces prévisions ont été établies remet en cause la sincérité de la loi dans son ensemble. Ils ont fait valoir que le Gouvernement aurait dissimulé au Parlement, jusqu'au dernier moment, ses intentions en ce qui concerne la prise en charge des exonérations de cotisations de Sécurité sociale dont est assorti le contrat d'avenir, institué par l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (devenu les articles 48 à 50 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 20 décembre 2004). Ils observent que, jusqu'au 1er décembre 2004, ce projet ne comportait aucune dérogation à l'article L. 131-7 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L1575GUU), en vertu duquel de telles exonérations doivent être compensées par le budget de l'Etat, alors que les crédits correspondants ne figuraient pas parmi les prévisions de recettes de la Sécurité sociale.

Cette compensation n'a été expressément écartée, par amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, que la veille de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur la loi de financement de la Sécurité sociale, soit trop tardivement, selon eux, pour que le défaut de sincérité de celle-ci puisse être considéré comme corrigé.

Le Conseil constitutionnel n'a pas suivi les requérants dans leurs conclusions. Il a relevé que les prévisions mentionnées au 2° du I de l'article LO. 111-3 du Code de la Sécurité sociale doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la Sécurité sociale. Il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale et, en pareille hypothèse, de corriger les prévisions initiales.

Le Conseil constitutionnel a ensuite souligné qu'il appartient au législateur, lorsqu'il arrête ces prévisions, de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur le montant des recettes des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement. Mais, ces prévisions sont, inévitablement, affectées des aléas inhérents à de telles estimations.

C'est donc au regard de ces différents éléments que doit être appréciée la sincérité de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005, s'agissant des modalités de prise en charge des mesures d'exonération de cotisations de Sécurité sociale dont font l'objet les contrats d'avenir. Or, en l'absence de disposition expresse contraire, l'article L. 131-7 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L1575GUU) impose que les mesures d'exonération de cotisations sociales soient intégralement compensées par l'Etat aux régimes concernés et que le législateur en tire les conséquences dans la loi de finances et dans la loi de financement de la Sécurité sociale.

Mais, en l'espèce, le législateur a expressément écarté l'application aux contrats d'avenir des dispositions de l'article L. 131-7. Cette volonté ne s'est, pour la première fois, traduite dans un texte soumis au Parlement que le 1er décembre 2004, alors même que la commission mixte paritaire avait déjà été réunie sur la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005. Mais, selon le Conseil constitutionnel, cette circonstance n'est pas critiquable. En effet, la loi déférée n'avait pas encore été définitivement adoptée. En outre, l'intention du Gouvernement de ne pas compenser les exonérations de cotisations sociales accompagnant les contrats d'avenir avait été formulée avant que ne débute l'examen en première lecture tant de la loi de programmation pour la cohésion sociale que de la loi de financement de la Sécurité sociale (décision du Conseil constitutionnel n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004, prec.).

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