[Jurisprudence] La CJUE donne sa définition du conflit armé interne

Alors que la Directive (UE) 2011/95 du 21 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale (N° Lexbase : L8922IRU), dite Directive "qualification II" vient d'entrer en vigueur le 22 décembre 2013, la Cour de Justice de l'Union Européenne poursuit son oeuvre pédagogique d'interprétation de la Directive (CE) 2004/83 du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié (N° Lexbase : L7972GTG), dite Directive "qualification". Saisie d'une question préjudicielle par le Conseil d'Etat belge, la Cour devait se prononcer sur le sens à donner à l'expression "conflit armé interne" au nombre des "atteintes graves" auxquelles risque d'être exposée une personne et lui ouvrant le champ d'application de la protection subsidiaire (1). La protection subsidiaire est la protection internationale offerte à la personne qui n'entre pas dans la définition du statut de réfugié au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés (N° Lexbase : L6810BHP), et de la Directive "qualification", mais qui doit bénéficier d'une protection s'il y a des "motifs sérieux et avérés de croire" qu'elle coure un "risque réel de subir des atteintes graves", c'est-à-dire, selon l'article 15 de la Convention, "la peine de mort ou l'exécution", "la torture ou des traitements ou sanctions inhumains ou dégradants" ou des "menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d'un civil en raison d'une violence aveugle ou en cas de conflit armé interne ou international". L'inspiration de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme, et notamment des obligations posées aux articles 2 (N° Lexbase : L4753AQ4) et 3 (N° Lexbase : L4764AQI) est très nette, s'agissant des risques de peine de mort, torture, traitements inhumains et dégradants. Ces composantes du risque d'atteintes graves n'ont pas soulevé de difficulté d'interprétation. A tout le moins la Cour n'a pas été saisie de question en ce sens.

La référence à des "menaces graves et individuelles" en raison d'une "violence aveugle" est déjà plus trouble et n'est pas sans soulever des interrogations relatives à l'antinomie des notions. Comment une violence aveugle, qu'on suppose généralisée (2) et indifférenciée, peut-elle entraîner une menace individualisée (3) ? La Cour s'était déjà prononcée sur ce point en soulignant cette fois le caractère autonome de la Directive "qualification" par rapport aux stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme. Elle a affirmé que le demandeur n'a, d'une part, pas à établir qu'il est spécifiquement visé par les menaces en raison d'éléments propres à sa situation personnelle, et, d'autre part, que dans des circonstances atteignant un degré de violence aveugle très élevé, l'existence de menaces peut être "exceptionnellement considérée comme établie" du seul fait de la présence du demandeur sur les lieux (4). Dans un arrêt "Elgafaji" du 17 février 2009, la Cour a souligné le caractère autonome de l'interprétation dont devait faire l'objet les termes "menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d'un civil en raison d'une violence aveugle ou en cas de conflit armé interne ou international" de la Directive "qualification" par rapport à l'article 3 de la CESDH. Une autre autonomie est affirmée dans l'arrêt commenté.

La notion de conflit armé interne restait à définir, ce que fait la Cour dans l'arrêt commenté du 30 janvier 2014. Dans le litige au principal, un ressortissant guinéen avait introduit un pourvoi en cassation contre la décision de refus de protection subsidiaire des instances belges, leur reprochant de l'avoir exclu du bénéfice de la protection subsidiaire sur le fondement d'une définition du conflit armé dégagée par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, c'est-à-dire issue du droit international humanitaire, à laquelle ne correspondait pas la situation dont il se prévalait dans son pays d'origine.

I - La définition du conflit armé en droit international humanitaire

Le droit international humanitaire, également appelé "droit de la guerre", ou "droit des conflits armés", est une branche du droit international qui propose un corpus de règles tendant à limiter les effets des conflits armés et protéger ceux qui n'y participent pas (les civils) et ceux qui n'y participent plus (blessés, malades, naufragés et prisonniers). Essentiellement régi par les Conventions de Genève du 12 août 1949 (5) et leurs protocoles additionnels (6), le droit international humanitaire retient et distingue les "conflits armés internationaux" et les "conflits armés ne présentant pas un caractère international", ou "conflits armés non internationaux". Les premiers sont définis à l'article 2 commun aux quatre Conventions de Genève comme tout conflit armé surgissant entre un ou plusieurs Etats, tandis que les seconds sont définis à l'article 3 commun et à l'article 1 du Protocole additionnel II. Il s'agit de conflits "ne présentant pas un caractère international", surgissant sur le territoire d'un Etat "entre ses forces armées et des forces armées dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d'un commandement responsable, exercent sur une partie de son territoire un contrôle tel qu'il leur permette de mener des opérations militaires continues et concertées". Sont exclus de la définition donnée par le droit international humanitaire les "situations de tensions internes, de troubles intérieurs, comme les émeutes, les actes isolés et sporadiques de violence et autres actes analogues".

L'arrêt "Tadic" du 2 octobre 1995 de la Chambre d'appel du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (aff. IT-94-1-AR72), en se prononçant sur la question de la qualification juridique du conflit en ex-Yougoslavie, a estimé qu'un "conflit armé existe chaque fois qu'il y a recours à la force armée entre Etats ou un conflit armé prolongé entre les autorités gouvernementales et des groupes armés organisés ou entre de tels groupes au sein d'un Etat" (point 70). Sur le fondement de cette définition, et en l'absence de définition donnée par la Directive "qualification" ou par le droit interne, les autorités belges de détermination du statut ont estimé que le conflit interne dont se prévalait le requérant n'en était pas un au sens du droit international humanitaire, et qu'il ne pouvait, dès lors, pas bénéficier de la protection subsidiaire. Le requérant faisait, en effet, valoir qu'il avait été victime de violences dans le cadre de sa participation aux mouvements de protestation contre le pouvoir en place en Guinée.

II - L'autonomie de la définition communautaire du conflit armé interne

Après avoir relevé que la terminologie utilisée par le législateur communautaire n'était précisément pas calquée sur celle du droit international humanitaire et que les finalités et le régime de la Directive "qualification" et de ce droit n'étaient pas les mêmes, la Cour a affirmé que la définition du droit international humanitaire ne pouvait être retenue pour application de la Directive.

Des différences de terminologie - La Cour retient que la terminologie "conflit armé interne" employée dans la Directive "qualification" entraîne une conception plus large que l'expression "conflit armé non international" propre au droit international humanitaire. Elle rappelle que le critère de la violence aveugle prime dans la Directive, tandis qu'au sens du droit international humanitaire, la reconnaissance d'un conflit armé non international est conditionnée par des textes bien précis (7), lesquels exigent un certain degré d'intensité du conflit et un certain degré d'organisation des participants au conflit, ainsi que par la définition donnée dans l'arrêt "Tadic", qui implique une certaine longévité du conflit (8). Dès lors, si le "conflit armé interne" au sens de la Directive peut évidemment exister lorsqu'un "conflit armé non international" au sens du droit international humanitaire est reconnu, son existence n'est pas conditionnée à la réunion de tous les critères imposés par ce droit.

Des différences de finalité et de régime - La protection subsidiaire tend à protéger les personnes qui ont quitté leur pays, tandis que le propre du droit international humanitaire est de protéger les personnes qui se trouvent en zone de conflit et de limiter les effets du conflit sur elles. Renvoyant aux conclusions de l'Avocat général sur ce point (9), la Cour précise, en outre, que les violations de ce droit engagent la responsabilité pénale individuelle de leur auteur, et que ce lien étroit qu'entretiennent le droit international humanitaire et le droit international pénal est totalement étranger au mécanisme de la protection subsidiaire.

III - Les critères de la définition communautaire du conflit armé interne

Le "sens habituel en langage courant" est un critère officiel d'interprétation du droit communautaire employé par la Cour, qui détermine ainsi la signification des termes utilisés par le législateur "en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie" (10). Rappelant sa jurisprudence constante sur ce point, la Cour retient, en l'espèce, que "la notion de conflit armé interne vise une situation dans laquelle les forces régulières d'un Etat affrontent un ou plusieurs groupes armés ou dans laquelle deux ou plusieurs groupes armés s'affrontent". Dès lors, il suffit que deux camps s'affrontent, quels qu'ils soient, pour autant qu'ils soient armés, pour que soit reconnue l'existence d'un conflit armé interne. Ni l'intensité des affrontements, ni le niveau d'organisation des forces armées, ni la durée du conflit ne sont opposables à une telle définition.

Par conséquent, les autorités belges de détermination du statut devront revoir leurs critères, de même d'ailleurs que les autorités françaises, dans l'application des dispositions de l'article L. 712-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5911G4P). En effet, la Cour nationale du droit d'asile a pu reconnaître l'existence d'un conflit armé interne sur le fondement des "graves violations du droit international humanitaires sur les populations civiles" qui se déroulaient en république démocratique du Congo, et d'une "situation dans laquelle des hostilités mettent aux prises des forces armées ou des groupes armés organisés" qui "s'assimile à une situation de conflit armé au sens des dispositions [de l'article L. 712-1 précité]" (11). En vertu de l'arrêt de la CJUE du 30 janvier 2014, cette analyse est bien entendu fondée, mais elle ne doit désormais plus conditionner l'existence même d'un conflit armé interne au sens de la Directive (et donc au sens des dispositions de l'article L. 712-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). Ne sera, en revanche, plus recevable l'analyse retenue en 2007 par la Cour nationale du droit d'asile pour disqualifier la situation à Haïti comme un conflit armé interne au sens du droit international humanitaire parce qu'elle ne rencontrait pas les critères de ce dernier (12), ou pour disqualifier dans les mêmes termes la situation en Irak (13).

Pour autant, il ressort du recensement de la jurisprudence récente de la Cour nationale du droit d'asile et du Conseil d'Etat que les juridictions françaises concentrent leur analyse sur l'existence de violences généralisées (14), davantage que sur la définition du "conflit armé interne". Et c'est également l'importante précision qu'apporte la Cour dans son arrêt du 30 janvier 2014.

IV - L'appréciation du degré de violence, critère essentiel d'application de la protection subsidiaire

La Cour a fait écho aux conclusions de l'Avocat général selon lequel, pour appliquer la protection subsidiaire, l'examen relatif à l'intensité de la violence à laquelle est exposée le demandeur prime sur l'identification et la qualification des faits qui sont à l'origine de cette violence. Elle a également rappelé qu'aux termes de sa jurisprudence "Elgafaji" du 17 février 2009 (15), le degré de violence aveugle peut -par lui-même et s'il est élevé- être considéré comme créant une menace grave et individuelle du seul fait de la présence du demander sur le territoire. Aussi a-t-elle jugé que la condition tenant à l'existence même d'un conflit armé n'est, en définitive, pas indispensable pour l'examen de l'affaire.

---

(1) Voir également M. Gkegka, Nouveaux éclairages européens sur les contours du régime de la protection subsidiaire, in Lettre "Actualités Droits-Libertés" du CREDOF, 6 février 2014.
(2) C'est d'ailleurs la terminologie retenue dans le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en France, lequel retient à l'article L. 712-1 une "menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international".
(3) Le HCR a soulevé cette contradiction et exprimé à plusieurs reprises son inquiétude sur le déplacement du seuil de protection introduit par cette formulation, et en même temps sur l'alourdissement de la charge de la preuve : HCR, Commentaires annotés sur la Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, janvier 2005, 51 p. ; UNHCR Comments on the European Commission's proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted (COM(2009)551, 21 October 2009).
(4) CJUE, 17 février 2009, aff. C-465/07 (N° Lexbase : A2329EDM).
(5) Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les armées en campagne (I), 12 août 1949 ; Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des forces armées sur mer, 12 août 1949 (II) ; Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre (III), 27 juillet 1929 ; Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre (IV), 12 août 1949.
(6) Protocole I du 8 juin 1977, protocole II du 8 juin 1977, protocole III du 8 décembre 2005, disponibles sur cette page du site du CICR.
(7) L'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève et l'article 1er, paragraphe 1, du Protocole additionnel II du 8 juin 1977.
(8) Voir également CICR, Comment le terme "conflit armé" est-il défini en droit international humanitaire ?, Prise de position, mars 2008.
(9) Conclusions de l'Avocat général, M. Paolo Mengozzi, présentées le 18 juillet 2013.
(10) CJCE, 17 novembre 1983, aff. C-292/82 (N° Lexbase : A8636AUE), Rec. p. 3781, point n° 12 ; CJCE, 21 février 1984, aff. C-337/82 (N° Lexbase : A7954AU7), Rec. p. 1051, point n° 10 ; CJCE, 19 octobre 1995, aff. C-128/94 (N° Lexbase : A9301AUZ), Rec. p. I-3389, point n° 9 ; CJCE, 27 janvier 2000, aff. C-164/98 P (N° Lexbase : A1893AWZ), Rec. p. I-447, point n° 26 ; CJCE, 10 mars 2005, aff. C-336/03 (N° Lexbase : A3867DHP), Rec. P. I-01947, point n° 21 ; CJCE, 22 décembre 2008, aff. C-549/07 (N° Lexbase : A9984EBE), Rec. p. I-11061, point n° 17 ; CJCE, 22 novembre 2012, aff. C-119/12 (N° Lexbase : A2680IXK), non encore publié au Recueil, point n° 20.
(11) CNDA, 5 septembre 2013, M. H., n° 13001980.
(12) CRR, 16 mars 2007, n° 494335 : "Considérant [...] que si le contexte prévalant à l'heure actuelle à Haïti se caractérise par une situation d'insécurité générale, se traduisant notamment par des actes criminels opérés par des gangs et des réseaux de crime organisé, cette situation de troubles et de tensions internes n'est pas assimilable à une situation de conflit armé interne, entre les forces d'un Etat et des forces dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d'un commandement responsable, exercent sur une partie du territoire un contrôle tel qu'il leur permet de mener des opérations militaires continues et concertées ; qu'en particulier, les gangs et réseaux criminels en Haïti n'ont pas un degré d'organisation ou des objectifs correspondant à cette définition ; que dès lors, la situation actuelle en Haïti ne relève pas du champ d'application des dispositions de l'article L. 712-1 c du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile".
(13) CNDA, 11 mars 2010, n° 613430, cité dans HCR, Safe at Last ?, Law and Practice in Selected EU Member States with Respect to Asylum-Seekers Fleeing Indiscriminate Violence, 27 juillet 2011, p.71, note 397.
(14) Voir notamment CE 10° s-s., 7 mai 2012, n° 323667, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7167ILZ).
(15) CJUE, 17 février 2009, aff. C-465/07, préc..

Décision CJUE 30 janvier 2014, aff. C-285/12 (N° Lexbase : A2283MDW) Lien base : (N° Lexbase : E4194EYY)

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable