[Commentaire] La charte de l'élu local : ce qui a changé avec la loi du 22 décembre 2025

Mots clés : élus locaux • neutralité • conflits d'intérêts • moyens publics • transparence

La loi du 22 décembre 2025 marque un tournant dans le statut des élus locaux en codifiant, pour la première fois, une charte déontologique opposable. Entre renforcement de la probité et exigences de transparence, cette réforme crée de nouvelles obligations pour les 500 000 élus territoriaux. Mais quels sont les risques en cas de manquement ? Et comment concilier ces règles avec les réalités du terrain ? Analyse des innovations et des zones d’ombre d’un texte appelé à bouleverser les pratiques locales.

La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025, portant création d'un statut de l'élu local [1] [2], constitue, dans l'évolution du droit des collectivités territoriales, une rupture normative majeure avec la tradition d'implicite juridique qui avait, depuis des décennies, caractérisé les obligations pesant sur les détenteurs d'un mandat électif local. Si le texte a suscité, à juste titre, un intérêt pour les avancées qu'il opère en matière de régime indemnitaire, de protection sociale et d'accompagnement post-mandat, l'une de ses innovations les plus structurantes réside dans la codification, au sein du Code général des collectivités territoriales (CGCT), d'une véritable charte déontologique, dotée d'une portée normative autonome et d'un contenu précis [3].

L'article 9 2° de la loi du 22 décembre 2025 a introduit au sein du Code général des collectivités territoriales une nouvelle section 4 intitulée « Dispositions relatives au statut de l'élu local », composée notamment des articles L. 1111-12 N° Lexbase : L9788NCI, L. 1111-13 N° Lexbase : L9789NCK et L. 1111-14 N° Lexbase : L9790NCL. C'est l'article L. 1111-13 qui constitue le cœur de la charte proprement déontologique : il recense sept obligations dont tout élu local, quelle que soit la nature de son mandat, est tenu de s'acquitter. Ce faisant, le législateur a accompli ce que la doctrine appelait depuis longtemps de ses vœux : rassembler en un corpus unitaire, lisible et opposable, des obligations jusqu'alors éparses entre la loi pénale, les dispositions particulières du Code général des collectivités territoriales et la jurisprudence administrative et judiciaire.

L'examen systématique de ces sept obligations révèle une architecture binaire, dont les deux piliers sont distincts dans leur finalité mais convergents dans leur objet : les obligations d'éthique et d'intégrité dans l'exercice du mandat, qui visent à garantir la probité de l'élu et la prévention des conflits d'intérêts (I), et les obligations de diligence et de transparence, qui organisent l'engagement effectif de l'élu dans les instances délibérantes ainsi que la reddition de comptes à l'égard des citoyens (II). Cette structure répond à une conviction fondamentale : le mandat local est un munus publicum (charge publique) qui n'emporte pas seulement des droits, mais surtout des devoirs dont la méconnaissance est susceptible d'engager, selon la gravité des manquements, la responsabilité politique, administrative, civile ou pénale de son titulaire. C'est cela, précisément, que la charte de l'élu local vient désormais formaliser et consolider.

I. – Les obligations d'éthique et d'intégrité dans l'exercice du mandat local 

La dimension éthique du mandat local est, depuis la loi du 22 décembre 2025, au cœur de la charte instituée par le nouvel article L. 1111-13 du Code général des collectivités territoriales. Elle se décline en deux séries d'obligations : l'exigence cardinale de probité républicaine et de neutralité (A), d'une part, et le régime renforcé de prévention des conflits d'intérêts et d'interdiction du détournement des moyens publics (B), d'autre part.

A – L'exigence cardinale de probité républicaine et de neutralité

La première obligation posée par l'article L. 1111-13 du Code général des collectivités territoriales impose à tout élu local de respecter les principes fondamentaux de la République : liberté, égalité, fraternité et laïcité, ainsi que les lois et symboles de la République. Cette obligation pourrait sembler relever de l'évidence constitutionnelle, l'article 1^er de la Constitution du 4 octobre 1958 N° Lexbase : L0827AH4 proclamant que « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », et l'on pourrait être tenté de n'y voir qu'une pétition de principe. Il n'en est rien. Sa codification dans le Code général des collectivités territoriales lui confère une valeur normative autonome, distincte du fondement constitutionnel : elle crée une obligation déontologique spécifique, susceptible d'être invoquée à l'encontre de l'élu défaillant indépendamment de toute violation directe de la loi fondamentale.

Cette disposition acquiert une portée particulière au regard du principe de neutralité qui s'impose aux agents du service public. Si la jurisprudence administrative a toujours distingué, sur ce point, la situation des fonctionnaires et celle des élus, ces derniers bénéficiant d'une liberté d'expression et d'opinion plus étendue en leur qualité de représentants du suffrage universel, la charte vient désormais établir une limite explicite : l'élu doit, dans l'exercice de ses fonctions électives, respecter les principes républicains. A contrario, ses convictions personnelles, politiques ou religieuses demeurent hors du champ de la charte dès lors qu'elles ne sont pas mises en œuvre dans l'exercice du mandat lui-même. C'est cette frontière entre sphère privée et exercice public de la fonction que la charte entend préserver et sanctuariser.

À L'exigence de probité est d'autant plus forte qu’outre les dispositions en matière pénale, l'action de l'élu s'exerce sous le regard attentif de nombreuses instances de contrôle, tels la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), l’Agence française anticorruption (AFA), les chambres régionales des comptes, les services préfectoraux mais également sous celui des élus de l'opposition, des citoyens, des entreprises, des associations, voire de lanceurs d'alerte internes à la collectivité.

La deuxième obligation, étroitement liée à la première, impose à l'élu d'exercer ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité, en poursuivant uniquement l'intérêt général et en s'abstenant de toute considération d'intérêt personnel ou particulier. Ces termes ne relèvent pas du registre de l'incantation : ils renvoient directement aux incriminations pénales des articles 432-12 N° Lexbase : L9891NCC et suivants du Code pénal. La probité, notion cardinale du droit pénal de l'action publique, se définit par la droiture absolue dans l'exercice des fonctions ; son corollaire, l'intégrité, implique l'imperméabilité à toute forme de corruption, d'influence ou de complaisance.

L'obligation d'impartialité est, quant à elle, au cœur du contrôle de la légalité des actes administratifs locaux. Le Conseil d'État juge de façon constante qu'une décision prise par un élu dans un contexte d'intérêt personnel ou de favoritisme peut être entachée d'un détournement de pouvoir. In concreto, un adjoint délégué à l'urbanisme qui accorderait une dérogation au plan local d'urbanisme à un promoteur avec lequel il entretient des relations commerciales commet, non seulement une faute déontologique au regard de la charte, mais s'expose également aux poursuites pénales pour prise illégale d'intérêts prévue par l'article 432-12 du Code pénal N° Lexbase : L7454LBP, voire pour favoritisme en application de l'article 432-14 du même code. C’est dans ce cadre que le pouvoir d’injonction des juridictions administratives, fondé sur l’article L. 911-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L7384LP8, pourra être mobilisé pour contraindre l’exécution d’une décision annulant un acte entaché de conflit d’intérêts : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. (premier alinéa) La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. (deuxième alinéa).

Sur ce point, la chambre criminelle de la Cour de cassation a forgé, dans une jurisprudence constante remontant aux premières applications de l'article 432-12 du Code pénal, une doctrine rigoureuse : l'infraction de prise illégale d'intérêts est une infraction formelle, constituée indépendamment de tout préjudice subi par la collectivité et même de toute réalisation effective d'un avantage personnel par l'élu concerné. Sur le caractère formel de l'infraction de prise illégale d'intérêts, la Cour de cassation a jugé dans son célèbre arrêt Lanoix que l’intérêt doit s’entendre de manière très large, sans qu’il soit nécessaire qu’un profit pécuniaire soit établi : cas d’un adjoint vendant du vin à prix coûtant à un hospice communal [4]. Qu’elle a précisé que l’élément intentionnel est caractérisé par le seul fait que l’auteur a sciemment accompli l’acte constituant l’élément matériel du délit : « Attendu que, pour déclarer Louis-Kotra X... coupable de prise illégale d'intérêts, les juges retiennent que le Port autonome de Nouméa est un établissement public à caractère industriel et commercial auquel a été confiée une mission d'intérêt général qui gère des fonds publics provenant des produits et taxes autorisés par le Congrès du Territoire ; qu'ils énoncent que les Ports autonomes assurent concurremment une mission de service public et une activité de nature industrielle et que le conseil d'administration, organe essentiel de décision de ces établissements, a concurremment en charge ces deux fonctions ; qu'ils relèvent que l'intéressé a participé à la réunion du 22 août 1997, au cours de laquelle a été évoquée la question de la remise gracieuse des redevances et au vote émis par le conseil d'administration, dans sa séance du 19 décembre 1997, accordant cette mesure, peu important qu'il n'ait pas pris part à la discussion précédant ce vote ou que celui-ci n'ait été que formel ; » [5]. Elle a jugé que peu importe que l’auteur n’ait ni recherché un avantage personnel, ni eu conscience de violer la loi : « Que, par ailleurs, le délit est consommé dès que le prévenu a pris, reçu ou conservé, directement ou indirectement, un intérêt dans une affaire dont il avait l'administration ou la surveillance, celles-ci se réduiraient-elles à de simples pouvoirs de préparation ou de proposition de décisions prises par d'autres ; Qu'enfin, le délit reproché se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d'un gain ou d'un avantage personnel ; » [6].

La Chambre criminelle de la Cour de cassation a confirmé cette rigueur dans un arrêt du 20 janvier 2021, rejetant le pourvoi d’un maire du Calvados condamné pour prise illégale d’intérêts à raison de sa participation à une opération de cession de terrains communaux au profit de sociétés contrôlées par sa famille. En l’espèce, le maire avait impulsé la création d’un parc de loisirs sur des terrains appartenant à la commune, créé une commission des loisirs et présidé plusieurs réunions sur ce projet. Le seul dossier retenu par cette commission était celui présenté par son fils et son gendre. Le conseil municipal avait autorisé la cession des terrains à des acquéreurs qui avaient ensuite constitué la société Eole Aventure, dans laquelle le maire et son épouse détenaient, par l’intermédiaire d’une SCI Holding Freole, 38 % des parts. Le notaire chargé de la vente avait lui-même refusé de poursuivre la procédure en raison du conflit d’intérêts existant. La Cour de cassation a approuvé la cour d’appel d’avoir retenu que le maire avait, depuis 2008, un intérêt personnel – au moins affectif et moral – à ce que l’opération de cession des terrains soit menée à bien au profit des membres de sa famille ou des sociétés auxquelles ceux-ci étaient associés, qu’il avait conservé cet intérêt pendant la période de prévention, et qu’il ne s’était pas mis en retrait de sa charge de surveillance et d’administration de l’opération. La Haute juridiction a relevé que la participation du maire à une réunion informelle du 13 septembre 2012, en présence du notaire, pour discuter du cumul anormal de sa fonction avec sa prise d’intérêt dans la cession, constituait une intervention directe dans l’activité de surveillance et d’administration de l’opération litigieuse, caractérisant ainsi le délit de prise illégale d’intérêts au sens de l’article 432-12 du Code pénal. Le prévenu a été condamné à 20 000 euros d’amende [7].

Le simple fait d'accomplir ou de surveiller, dans l'exercice d'une fonction publique élective, une opération dans laquelle on possède un intérêt quelconque suffit à caractériser l'infraction. Cette approche stricte, maintenue par la jurisprudence nonobstant les critiques doctrinales sur son caractère trop extensif, est désormais partiellement tempérée par la réécriture de l'article 432-12 opérée par l'article 34 de la loi du 22 décembre 2025, qui exclut expressis verbis du champ de l'incrimination, d'une part, tout intérêt public et, d'autre part, toute situation dans laquelle la personne concernée n'a pu agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d'intérêt général. Cette double exclusion, préconisée par le rapport Vigouroux, « Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit » [8], remis au Premier ministre le 13 mars 2025, sécurise l’action de nombreux élus confrontés à des situations de cumul d’intérêts public-public, sans pour autant effacer l’obligation déontologique de neutralité et de désintéressement que la charte consacre avec force. Ainsi, l’article 432-12 du Code pénal, a été modifié par l'article 34 de la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025, suivant la préconisation du rapport qui recommandait de « compléter l'article 432-12 par un alinéa prévoyant que l'infraction n'est pas constituée lorsque l'intérêt pris, reçu ou conservé l'a été dans l'exercice d'une activité de service public administratif » (proposition n° 5), de prévoir que « le délit de prise illégale d'intérêts n'est pas caractérisé lorsque la décision de prise, de réception ou de conservation d'un intérêt personnel repose sur un motif impérieux d'intérêt général » (proposition n° 6) et de « mieux faire apparaître que le délit de prise illégale d'intérêts n'est caractérisé que si une atteinte effective est portée aux exigences d'impartialité, d'indépendance ou d'objectivité » (proposition n° 7). S’agissant spécifiquement du favoritisme, ce même rapport préconisait de « modifier l’article 432-14 du Code pénal afin de confirmer l’exonération de responsabilité pénale lorsque l’élu ou l’agent agit uniquement en vue de la réalisation d’un objectif d’intérêt général impérieux » (proposition n° 10), une préconisation que le législateur a également retenue dans la loi du 22 décembre 2025.

Le guide SMACL 2026 souligne à cet égard les données statistiques alarmantes issues de l'Observatoire des risques de la vie territoriale : entre 1995 et 2026, 1 261 élus locaux ont été poursuivis pour prise illégale d'intérêts, soit 46,5 % de l'ensemble des poursuites engagées pour manquements au devoir de probité, avec un taux moyen de condamnation de 47,2 %. Il est à noter que plus d'un tiers des élus communaux poursuivis (36 %) exercent dans des communes de moins de 3 501 habitants, ce qui bat en brèche l'idée reçue selon laquelle seules les grandes collectivités seraient exposées aux risques d'atteinte à la probité.

La loi du 22 décembre 2025 opère, en réalité, quatre évolutions substantielles de l'article 432-12 du Code pénal, que le guide SMACL 2026 détaille avec précision. Premièrement, le renforcement de l'élément intentionnel : la prise d'intérêt doit désormais être réalisée « en connaissance de cause ». Deuxièmement, l'exigence d'une altération effective de l'impartialité : il ne suffit plus qu'elle soit potentielle, il faut qu'un intérêt altérant l'impartialité soit caractérisé. Troisièmement, la suppression des conflits d'intérêts public-public : « ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi ». Quatrièmement, l'introduction d'une nouvelle cause d'exonération : l'infraction n'est pas constituée lorsque la personne ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d'intérêt général.

La jurisprudence confirme cette approche. La Cour de cassation ainsi jugé en 2023 que la nouvelle rédaction de l'article 432-12 du Code pénal issue de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021, qui substitue à la notion d'« intérêt quelconque » celle d'« un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité », ne constitue pas une loi pénale plus douce et que l'ancienne rédaction demeure applicable aux faits antérieurs. La Cour précise en substance que les deux rédactions sont équivalentes, neutralisant ainsi l’argument des prévenus qui invoquaient l’application rétroactive in mitius de la nouvelle loi. La Cour a expressément jugé que « les prévisions de l’article 432-12 du Code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 aux termes de laquelle l’intérêt doit être de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur du délit sont équivalentes à celles résultant de sa rédaction antérieure par laquelle le législateur, en incriminant le fait, par une personne exerçant une fonction publique, de se placer dans une situation où son intérêt entre en conflit avec l’intérêt public dont elle a la charge, a entendu garantir, dans l’intérêt général, l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions publiques » [9]. En l’espèce, une directrice générale des services avait signé un acte d’achat d’un lot dans une zone artisanale communale dont elle avait la surveillance, pour le compte d’une société dont elle était la gérante.

B – La prévention des conflits d'intérêts et l'interdiction du détournement des moyens publics

La troisième obligation posée par l'article L. 1111-13 du Code général des collectivités territoriales est, sans doute, celle dont la portée pratique est la plus immédiate et dont les conséquences contentieuses sont les plus significatives : l'élu doit prévenir ou faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts réprimé par la loi et déclarer ses intérêts personnels avant le débat et le vote lorsque les affaires soumises à l'organe délibérant sont susceptibles de les concerner. Cette obligation s'inscrit dans le sillage de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dont l'article 2, modifié par l'article 30 de la loi du 22 décembre 2025, précise désormais que « constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

La suppression du conflit d'intérêts « public-public » constitue un tournant majeur dans l'appréhension de cette notion. Sous l'empire de la législation antérieure, les élus détenant plusieurs mandats ou représentant leur collectivité au sein d'organismes divers se trouvaient dans une situation d'insécurité juridique chronique, la jurisprudence répressive ayant parfois sanctionné des situations dans lesquelles deux intérêts publics se trouvaient en tension. L'article 31 de la loi du 22 décembre 2025 a dissipé cette ambiguïté en instituant une présomption légale de non-conflit d'intérêts au profit des élus désignés pour représenter leur collectivité au sein d'une autre personne morale de droit public ou privé, sous la double réserve qu'ils ne perçoivent pas de rémunération ou d'avantages particuliers à ce titre et qu'ils s'abstiennent de participer aux décisions attribuant à ladite personne morale un contrat de commande publique.

La jurisprudence administrative a, de longue date, tiré de l'obligation d'impartialité des conséquences radicales quant à la légalité des délibérations des conseils municipaux, départementaux et régionaux. Le Conseil d'État juge, dans une jurisprudence constante, que la participation d'un élu à une délibération dans laquelle il possède un intérêt direct ou indirect entache cette délibération d'illégalité, quand bien même le vote de l'intéressé n'aurait pas été déterminant du résultat. L’article L. 2131-11 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L9706NCH dispose à cet effet : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». Le juge recherche si l'élu a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération. Ainsi, le Conseil d'État a jugé que « la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité » et que « sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération » [10]. Dans une décision rendue en 1983, le Juge du Palais-Royal, a indiqué que les conseillers intéressés ne doivent pas être pris en compte pour le calcul du quorum [11]. Il convient de noter que la loi du 22 décembre 2025 a modifié l'article L. 2131-11 du Code général des collectivités territoriales pour prévoir qu'un membre du conseil ne peut être considéré comme ayant pris part à la délibération du seul fait de sa présence à la réunion de l'organe délibérant. L'irrégularité procédurale suffit à vicier l'acte, sans qu'il soit besoin d'établir que l'intérêt de l'élu a effectivement influencé la décision adoptée. À titre d'illustration concrète : un conseil municipal qui vote l'attribution d'un marché de maîtrise d'œuvre à un architecte dont le conjoint est conseiller municipal ayant participé à la séance expose cette délibération à l'annulation par le juge administratif, indépendamment de la régularité formelle de la procédure d'appel d'offres elle-même.

La quatrième obligation de la charte – l'interdiction d'utiliser les ressources et moyens mis à disposition pour le mandat à d'autres fins que celles prévues – constitue le prolongement naturel des obligations de probité et de prévention des conflits d'intérêts. Elle vise à prévenir le détournement des moyens publics à des fins personnelles, partisanes ou électorales. Sur le plan pénal, la Chambre criminelle a, dans une jurisprudence abondante, réprimé l'utilisation du personnel et du matériel communal à des fins privées, constitutive de l'infraction de détournement de biens publics prévue par l'article 432-15 du Code pénal N° Lexbase : L5517LZD. La jurisprudence considère que ce délit est caractérisé dès lors que les fonds sont utilisés à des fins autres que celles prévues, indépendamment de tout préjudice pour la collectivité. Ainsi, la Cour de cassation a jugé coupable de ce délit une responsable administrative en Polynésie française qui avait modifié sans autorisation hiérarchique des travaux votés par l'assemblée territoriale, en substituant d'autres aménagements à ceux initialement programmés, l'article 432-15 du Code pénal n'exigeant pas que l'emploi des biens ou fonds soit contraire à l'intérêt de la personne publique [12]. De même, la Cour de cassation a censuré une cour d'appel qui avait relaxé les prévenus, en affirmant que l'utilisation de subventions obtenues pour un projet déterminé, consacrées au règlement d'heures de travail pour une autre activité, constitue un détournement de fonds publics, sans qu'il soit nécessaire de démontrer une affectation à des fins privées. L’affaire concernait une société d'économie mixte spécialisée dans la valorisation des algues, bénéficiaire de subventions FEDER, qui avait imputé sur des projets subventionnés des heures de travail consacrées à d'autres activités (anomalies comptables révélées par un audit européen, ajustement de 659 802,31 euros en faveur de la Commission) : « Que l'arrêt retient, ensuite, qu'il n'est pas démontré, autrement que par des allégations qui n'ont fait l'objet d'aucune vérification, que les prévenus auraient détourné une partie des subventions publiques consenties afin de développer une activité privée de production industrielle d'eau de mer filtrée et que les faits reprochés, qui s'inscrivent dans un contexte d'importantes négligences professionnelles et de climat social très dégradé, ne caractérisent pas l'infraction poursuivie ; Mais attendu qu'en se déterminant ainsi, sans tenir compte des conclusions des différents audits, contrôles et enquêtes effectués, qu'elle dénature en les qualifiant de simples allégations non vérifiées, et alors que l'utilisation de subventions, obtenues en vue de la réalisation d'un projet déterminé, pour le règlement d'heures de travail consacrées à une autre activité, quelle qu'elle soit, constitue un détournement de fonds publics, la cour d'appel n'a pas justifié sa décision ; » [13].

L'exigence déontologique nouvellement codifiée produit un effet normatif additionnel : elle permet d'engager la responsabilité de l'élu sur un fondement propre, distinct de la répression pénale, notamment dans le cadre des mécanismes de contrôle interne à la collectivité ou de saisine du référent déontologue institué par l'article L. 1111-14 du Code général des collectivités territoriales.

Le délit de favoritisme (article 432-14 du Code pénal) constitue un autre prolongement de l'obligation d'impartialité consacrée par la charte. Puni de deux ans d'emprisonnement et de 200 000 euros d'amende, il vise le fait de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires garantissant la liberté d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics. La jurisprudence est rigoureuse : la violation des principes fondamentaux de la commande publique suffit à caractériser le délit, même sans violation d'une disposition particulière [14]. La Cour de cassation a confirmé, dans un arrêt du 22 janvier 2014, la condamnation d'un maire ayant favorisé une entreprise locale pour l'impression du bulletin municipal, en retenant que la volonté de privilégier l'emploi local ne pouvait justifier une rupture d'égalité entre les candidats [15]. Plus récemment, la chambre criminelle a jugé, dans un arrêt du 7 janvier 2026, que le fait de renoncer à un marché entaché d'irrégularité ne fait pas disparaître le délit de favoritisme, retenant que « la détermination des seuils d'un appel d'offres en fonction de la demande d'un candidat constitue un avantage injustifié, peu important que cet appel d'offres, une fois lancé, ne soit pas allé à son terme » [16]. La Haute juridiction a en outre consacré le principe selon lequel le repentir actif postérieur à la constatation de l’infraction n’exonère pas l’auteur de sa responsabilité [17]. En l’espèce, le directeur général d’une chambre de commerce et d’industrie avait fixé les seuils d’un marché public de services en fonction des exigences d’un candidat sortant, avant d’en recommander l’annulation trois mois plus tard après avoir pris conscience de l’illégalité de ses agissements. Les poursuites pour favoritisme représentent 28,6 % des motifs de poursuites pour manquements au devoir de probité, soit 775 élus poursuivis entre 1995 et 2026.

De lege ferenda, la codification de cette double série d'obligations dans la charte de l'élu local produit un effet normatif autonome, distinct de la répression pénale et du contrôle de légalité administratif : elle fonde désormais un référentiel déontologique unifié, sur la base duquel le référent déontologue institué par l'article L. 1111-14 pourra conseiller les élus, et auquel les juridictions, tant administratives que judiciaires, seront fondées à se référer pour apprécier la conformité du comportement de l'élu à ses obligations statutaires.

II. – Les obligations de diligence et de transparence dans l'exercice du mandat local 

Si les obligations éthiques constituent le socle de la charte de l'élu local, la légitimité du mandat électif se construit également dans la régularité de la présence et dans la transparence des actes accomplis. L'article L. 1111-13 du Code général des collectivités territoriales consacre à cet égard deux séries d'obligations complémentaires : le devoir d'assiduité et d'engagement actif dans les instances délibérantes (A), et la responsabilité devant les citoyens assortie de l'obligation de déclaration des avantages reçus (B).

A – Le devoir d'assiduité et d'engagement actif dans les instances délibérantes.

La cinquième obligation posée par la charte de l'élu local impose à l'élu de participer assidûment aux réunions de l'organe délibérant et des instances au sein desquelles il a été désigné. Cette obligation d'assiduité n'est pas une création ex nihilo de la loi du 22 décembre 2025 : elle s'inscrit dans un substrat normatif ancien. Le Code général des collectivités territoriales prévoyait déjà, avant la loi Gatel, que l'absence injustifiée prolongée d'un conseiller municipal pouvait justifier sa démission d'office par l'autorité préfectorale, dans les conditions de l'article L. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L8555AA4 : « Tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif. (premier alinéa) Le refus résulte soit d'une déclaration expresse adressée à qui de droit ou rendue publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation. (deuxième alinéa). Le membre ainsi démissionnaire ne peut être réélu avant le délai d'un an. (troisième alinéa) ». Elle acquiert cependant, par sa codification dans la charte, une valeur de principe général applicable à l'ensemble des mandats locaux, quelle que soit la nature de l'assemblée concernée. De plus, l'absentéisme systématique est susceptible de constituer une faute dans l'exercice du mandat qui, sans être nécessairement sanctionnée par une procédure formelle, engage la responsabilité politique de l'élu devant ses électeurs et, depuis la loi du 22 décembre 2025, sa responsabilité déontologique au titre de la charte.

Il convient toutefois de souligner avec précision que la charte ne définit pas de seuil quantitatif d'assiduité ni n'institue de sanction automatique en cas de manquement : elle pose un devoir général dont les modalités d'application restent à préciser par le règlement intérieur de chaque assemblée. Les justifications d'absence en cas d'empêchement majeur demeurent admises, ménageant ainsi la place d'une appréciation circonstanciée des situations individuelles. Cette souplesse est d'autant plus nécessaire que la loi du 22 décembre 2025 a, dans le même mouvement, considérablement assoupli les modalités concrètes d'exercice du mandat : le seuil des absences autorisées pour les salariés élus est porté à 100 heures annuelles (contre 72 antérieurement), les réunions de commission peuvent être tenues par visioconférence en vertu du nouvel article L. 2121-22-1 A du Code général des collectivités territoriales, troisième alinéa N° Lexbase : L9702NCC : « Le règlement intérieur définit les modalités pratiques de déroulement des réunions en plusieurs lieux par visioconférence ainsi que les conditions dans lesquelles il peut être fait usage de cette faculté », et les frais de déplacement des élus étudiants sont remboursés. L'obligation d'assiduité et les droits à absence s'articulent ainsi dans un équilibre normatif dont la cohérence s'impose à l'interprète.

La dimension active de cette obligation mérite d'être soulignée : la charte n'impose pas une simple présence physique mais une participation effective aux travaux de l'organe délibérant. L'élu qui assiste assidûment aux séances sans jamais prendre part aux débats ni exercer son droit de vote ne satisfait, dans l'esprit du texte, qu'imparfaitement à cette obligation. Le mandat électif n'est pas une fonction honorifique ; il emporte une responsabilité d'engagement que la charte, pour la première fois de façon aussi explicite, érige en obligation juridique.

B – La responsabilité devant les citoyens et la déclaration des avantages reçus

Les sixième et septième obligations de la charte organisent deux exigences complémentaires mais distinctes : la reddition de comptes devant les citoyens et la transparence sur les avantages reçus dans l'exercice du mandat.

La sixième obligation impose à l'élu d'être responsable de ses actes devant les citoyens et de rendre compte des décisions prises dans le cadre de ses fonctions. Cette exigence de reddition de comptes, que les auteurs anglophones désignent par le terme d'accountability, est fondamentale dans une démocratie représentative : l'élu tient son pouvoir du suffrage universel et doit en répondre, non seulement lors de l'échéance électorale, mais tout au long de son mandat. Elle se traduit concrètement par l'obligation de rendre accessibles les comptes rendus de mandat, la publicité des délibérations et des décisions municipales, et la transparence dans la gestion des affaires communales. La jurisprudence administrative a progressivement reconnu un droit des citoyens à l'information sur la gestion locale, dont la méconnaissance peut constituer une irrégularité affectant la légalité de certains actes. La codification de cette obligation dans la charte lui confère une portée symbolique et normative renforcée.

La septième et dernière obligation est, quant à elle, d'une grande précision normative : l'élu est tenu de déclarer dans un registre les dons, avantages et invitations d'une valeur supérieure à 150 euros reçus en raison de son mandat. Les cadeaux d'usage et les déplacements officiels sont expressément admis, mais doivent être distingués des avantages susceptibles de créer une dépendance ou une obligation morale à l'égard de leur auteur. Ce seuil de 150 euros, fixé délibérément à un niveau accessible, traduit une volonté d'exhaustivité dans la déclaration : tout avantage significatif doit être porté à la connaissance des instances compétentes.

Le guide SMACL 2026 apporte des précisions essentielles sur la mise en œuvre concrète de cette obligation déclarative. Les modalités de tenue du registre devront être définies par décret (non encore publié au jour de la rédaction du présent article). L'Agence française anticorruption (AFA) recommande aux collectivités d'adopter des règles claires dans un code de bonne conduite, rappelant que les cadeaux protocolaires doivent rester à la disposition de la collectivité et ne constituent pas la propriété de l'élu. En outre, même un cadeau de faible valeur peut caractériser la corruption dès lors qu'il est offert en échange, direct ou indirect, d'un avantage indu, comme l'a jugé la Cour de cassation, la concomitance entre les avantages et l'attribution de marchés suffit à établir l'existence du pacte corrupteur : elle a ainsi confirmé que de « menus cadeaux » peuvent suffire à caractériser la corruption dès lors qu'ils ont été donnés « dans le seul but de faire bénéficier par l'intermédiaire de cet agent de plusieurs commandes ou achats sur factures », consacrant une interprétation extensive de la notion de pacte corrupteur qui s'applique a fortiori aux élus locaux dans l'exercice de leur mandat [18].

Cette obligation de déclaration des avantages s'inscrit dans le mouvement de fond initié par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique N° Lexbase : L6550MSE, et amplifié par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique N° Lexbase : L6340MSM, dite loi Sapin II. Elle vise à prévenir la captation des élus par des intérêts particuliers et à maintenir la distance nécessaire entre la fonction élective et les acteurs économiques susceptibles d'être concernés par les décisions de la collectivité. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), dont les missions ont été progressivement élargies, constitue l'instance de référence pour le contrôle de ces déclarations à l'échelon des élus les plus importants [19] [20].

Il convient d'observer une lacune normative que la pratique devra combler : la charte de l'élu local ne prévoit pas, à ce stade, de sanction spécifique propre pour la violation de l'obligation de déclaration des avantages. Le législateur a choisi un régime de responsabilité générale fondé sur les mécanismes existants de la responsabilité pénale (articles 432-11 et suivants du Code pénal), administrative et civile, plutôt que d'instituer une procédure disciplinaire propre aux élus locaux, à l'instar de ce qui existe pour les parlementaires nationaux ou dans certains systèmes juridiques européens. Ce choix, discutable sur le plan de l'effectivité pratique, risque de laisser planer une incertitude sur les conséquences concrètes d'un manquement à ces obligations, hormis dans les cas où celui-ci constituerait par lui-même une infraction pénale caractérisée. C'est là, peut-être, le chantier législatif à ouvrir pour parachever la construction du statut de l'élu local.

Il convient enfin de mentionner un instrument essentiel de mise en œuvre de la charte : le référent déontologue des élus, institué par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale N° Lexbase : L6472MSI (loi dite « 3DS ») [21] et le décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022, relatif au référent déontologue de l'élu local N° Lexbase : L9060MXT [22]. Toutes les collectivités territoriales, quelle que soit leur taille, doivent désormais désigner un tel référent, consultable par tout élu local sur les questions relatives au respect des principes déontologiques consacrés dans la charte. Ni un élu ni un agent de la collectivité ne peuvent être désignés en qualité de référent déontologue pour les élus, cette mission devant être exercée en toute indépendance et impartialité par des personnes choisies en raison de leurs compétences et de leur expérience (article R. 1111-1 A du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L0710MGE). La ministre déléguée aux Collectivités territoriales a confirmé, en réponse à la question n° 10580 le 23 avril 2024, que chaque élu local peut saisir le référent en cas d'interrogation ou de doute relatif à l'application de la charte le concernant personnellement, mais ne peut pas le saisir de la situation d'un autre élu [23].

La charte de l'élu local instituée par la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 représente incontestablement une avancée normative décisive dans la structuration des obligations déontologiques des élus locaux. Par la codification dans le Code général des collectivités territoriales des sept obligations de l'article L. 1111-13, le législateur a accompli ce que le droit positif avait différé trop longtemps : mettre fin à l'éparpillement normatif qui rendait difficile l'appréhension globale des devoirs afférents au mandat local et constituer un référentiel déontologique commun, accessible à l'élu comme au citoyen.

La force de ce texte réside autant dans sa dimension pédagogique et préventive que dans sa portée normative : en énonçant clairement, pour tous les élus locaux, les principes qui doivent guider leur action, il crée un socle sur lequel pourront s'appuyer aussi bien les élus eux-mêmes que les juridictions et les autorités de contrôle. La jurisprudence administrative et judiciaire, que l'on a vu se développer progressivement autour des notions de probité, de conflit d'intérêts et de reddition de comptes, trouvera désormais dans ce texte un ancrage législatif explicite qui renforcera sa cohérence et sa prévisibilité.

Son effectivité réelle dépendra néanmoins de deux facteurs déterminants : d'abord, la capacité des institutions locales à se doter des instruments de mise en œuvre – règlements intérieurs actualisés, référents déontologues pleinement opérationnels, culture de l'intégrité ancrée dans les pratiques de gestion locale ; ensuite, et peut-être surtout, la volonté politique de doter cette charte d'un régime de sanctions propre, faute de quoi les obligations déontologiques risquent de rester des prescriptions sans véritable force contraignante. C'est là le défi auquel le législateur sera prochainement confronté : la charte de l'élu local a posé la règle ; il reste à forger l'épée.

Par cette charte, le mandat local sort définitivement de l'orbite de la simple confiance politique pour entrer dans celle du droit. Les obligations déontologiques de l'élu local ont désormais force de loi. Auctoritas non veritas facit legem [24] (ce n'est pas la vérité, mais l'autorité qui fait la loi) mais l'autorité de la loi ne vaut, in fine, que si elle est vécue et assumée par ceux à qui elle s'adresse.

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