[Observations] L’intégration de l’activité salariée exercée hors Union européenne dans l’appréciation de la « partie substantielle » de l’activité des travailleurs pluriactifs

Mots-clés : pluriactivité • liberté de circulation • activité salariée • pays tiers • mobilité internationale

L’activité salariée exercée dans les pays tiers à l’Union européenne doit être prise en compte dans le cadre de la détermination de l’État dans lequel le salarié exerce « une partie substantielle » de son activité.

Dans le cadre de l’affaire commentée, un travailleur résident européen exerçait son activité salariée pendant 10.5 jours par trimestre en télétravail en Allemagne, l’État de sa résidence, 10.5 jours par trimestre en Suisse, l’État dans lequel se trouvait également le siège social de son employeur et dans lequel le salarié a adhéré au régime obligatoire de la Sécurité sociale, ainsi que, pour la part restante de l’année, dans des pays tiers à l’Union européenne.

Le travailleur s’est adressé à l’administration allemande de la Sécurité sociale, afin qu’elle détermine la législation applicable à sa situation. Cette dernière a considéré que c’est la législation allemande de la Sécurité sociale qui devait s’appliquer, dès lors que le travailleur résidait en Allemagne et exerçait une partie substantielle de son activité salariée dans cet État. En effet, l’administration allemande a écarté l’activité exercée en dehors de l’Union européenne, ce qui l’a mené à considérer que 50 % de l’activité salariée étaient exercés sur le territoire allemand, tandis que la partie restante était exercée en Suisse (aux fins d’application du règlement en cause, la Suisse doit être regardée comme un État membre de l’Union européenne).

Le requérant a contesté cette décision devant le tribunal allemand du contentieux social qui a annulé la décision litigieuse. L’administration allemande a interjeté appel devant le tribunal contentieux supérieur du contentieux social qui a décidé de surseoir à statuer et poser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle consistant à déterminer si « l’article 13, paragraphe 1, du Règlement n° 883/2004, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 8, du Règlement n° 987/2009, doit être interprété en ce sens que, pour déterminer si une personne qui exerce une activité salariée dans plusieurs États membres, dont son État membre de résidence, ainsi que dans plusieurs pays tiers accomplit une partie substantielle de cette activité dans son État membre de résidence […], il y a lieu de prendre en considération uniquement l’activité salariée accomplie par cette personne dans les États membres ou également celle exercée dans les pays tiers » [1].

La Cour de justice de l’Union européenne tranche, en se prononçant en faveur de la prise en compte, dans le cadre de l’évaluation globale de l’ensemble de l’activité salariée exercée par un travailleur pluriactif, de l’activité exercée dans les pays tiers. Par cette décision, qui suit la position exprimée par l’avocat général Rantos, la Cour de justice vient préciser le cadre existant de coordination des systèmes de Sécurité sociale applicable aux travailleurs pluriactifs (I.), dont les effets pratiques sont significatifs en matière de mobilité des salariés (II.).

I. L’enrichissement du dispositif de coordination des systèmes de Sécurité sociale applicable aux travailleurs pluriactifs

A. Rappel des règles applicables en matière de pluriactivité des travailleurs salariés

L’article 11 du Règlement n° 883/2004 N° Lexbase : L7666HT4 énonce deux principes fondamentaux de la coordination de la Sécurité sociale au sein de l’Union européenne :

• le travailleur européen concerné par la coordination des systèmes de la Sécurité sociale n’est soumis à la législation que d’un seul État membre ;
• de plus, la législation applicable au travailleur salarié ou non salariée est la législation du lieu d’exercice de l’activité concernée [2].

Néanmoins, la situation d’un travailleur qui exerce une activité salariée ou non salariée dans deux ou plusieurs États membres n’est pas compatible avec le cadre ainsi posé. En conséquence, une règle dédiée aux travailleurs pluriactifs a été édictée par le législateur européen.

Afin de déterminer la législation de Sécurité sociale applicable à un travailleur salarié pluriactif, il convient d’appliquer une règle de rattachement « à tiroirs » qui propose plusieurs critères de détermination de la législation applicable - si le travailleur concerné exerce une activité salariée dans deux ou plusieurs États membres, il peut être soumis :

• à la législation de l’État de sa résidence, s’il exerce « une partie substantielle de son activité dans cet État membre » ;
• s’il n’exerce pas une partie substantielle de son activité dans l’État membre de sa résidence, d’autres critères de rattachement sont prévus et, notamment, l’application de la législation de l’État membre dans lequel se trouve le siège social de son employeur [3].

La règle n’est pas identique concernant les travailleurs non-salariés qui se verront appliquer la législation de leur État de résidence, si la part substantielle de leur activité y est exercée ou, à défaut, la législation de l’État membre dans lequel se situe le centre d’intérêt de leurs activités [4].

Le règlement pris en application du règlement de base apporte des précisions quant à l’appréciation de la notion de « partie substantielle » de l’activité : cette notion signifie « qu'une part quantitativement importante de l'ensemble des activités du travailleur salarié […] sans qu’il s’agisse nécessairement de la majeure partie de ces activités ». Un des critères appréciés dans ce cas, pour un travailleur salarié, est « le temps de travail et/ou la rémunération ». Dans le cadre d'une évaluation globale, la réunion de moins de 25 % des critères précités indiquera qu'une partie substantielle des activités n'est pas exercée dans l'État membre concerné [5].

Dans une décision récente du 4 septembre 2025, la Cour a précisé que le seuil de 25 % doit s’apprécier de manière stricte, c’est-à-dire, au moins 25 % des seuls les critères énumérés par le règlement (le temps du travail et/ou la rémunération) doivent être accomplis dans l’État de résidence, dans le cadre d’évaluation de la situation prévisionnelle du travailleur sur les douze mois à venir. Selon la cour, si le seuil de 25 % n’est pas atteint, il n’y a pas lieu de recourir à un autre critère afin de justifier la décision d’application de la législation de l’État de résidence [6]. En l’espèce, la question se posait dans la mesure où l’appréciation des critères en cause atteignait 24 %.

C’est dans ce cadre que s’inscrit la précision apportée par la Cour de justice de l’Union européenne.

B. Apport de la décision du 11 décembre 2025

L’affaire « GKV - Spitzenverband » met en exergue l’interprétation divergente qui pouvait être retenue sur le fondement des règles précitées.

En effet, aucune précision relative à la délimitation géographique du territoire sur lequel doit être apprécié « l’ensemble des activités du travailleur » n’est apportée - ainsi, en l’espèce, en écartant les activités exercées en dehors de l’Union européenne, l’administration allemande était fondée dans sa décision d’affiliation, car la part exercée en Allemagne atteignait 50 %. Or, en incluant l’ensemble des activités du travailleur dans le monde entier, la part n’était égale qu’à 16 %.

Afin de rejeter la position administrative allemande sur ce point, les juges de la Cour de justice élaborent un réel guide d’interprétation du texte.

La Haute juridiction européenne commence son analyse par l’interprétation littéraire qui ne livre aucune précision sur le lieu d’exercice de l’ensemble des activités du travailleur. Les juges constatent qu’«  à s’en tenir à leur seul libellé, l’article 13, paragraphe 1, du Règlement n° 883/2004 et l’article 14, paragraphe 8, du Règlement n° 987/2009 ne limitent pas expressément la prise en compte des activités salariées ou non salariées […] aux seules activités exercées dans des États membres » [7]. Cette analyse est confortée par l’étude de la formulation retenue par la majorité des versions linguistiques du règlement.

La décision du 11 décembre 2025 constitue donc un vrai complément du dispositif qui permettra de gagner en clarté et d’uniformiser les pratiques des administrations des États membres.

En effet, la décision, en plus de compléter le dispositif réglementaire, elle produit un réel impact pratique, auquel la Cour a attaché beaucoup d’importance dans la motivation de l’arrêt.

II. Des effets pratiques significatifs sur la mobilité des salariés

A. Une décision remettant en cause la pratique de certaines administrations nationales

Les règlements relatifs à la coordination de la Sécurité sociale sont adoptés dans des termes volontairement généraux, afin de pouvoir être compatibles avec l’ensemble des législations adoptées par les États membres dans ce domaine.

En conséquence, le traitement de la pluriactivité fait l’objet d’approches très diversifiées selon les États membres : certains pays en ont une gestion centralisée, d’autres délèguent cette activité aux caisses locales. Les critères pris en compte par les administrations dans l’appréciation du seuil de 25 % peuvent être très divers.

La décision du 11 décembre 2025 pointe une des disparités d’interprétation. En effet, certaines administrations - notamment l’administration allemande, retenaient une interprétation qui n’inclut, dans l’appréciation de l’activité globale d’un travailleur pluriactif, que les emplois exercés sur le territoire de l’Union européenne.

En France, à date, le formulaire de demande d’un certificat A1 en cas de pluriactivité mis en place par l’URSSAF ne permet pas de le solliciter, si l’ensemble de l’activité n’est pas exercé dans les pays auxquels s’applique le règlement de coordination. Au contraire, l’administration suédoise avait pour pratique de prendre en compte l’activité exercée en dehors du territoire de l’Union européenne.

Parmi les arguments soulevés par les États membres à l’occasion du litige, figuraient, notamment, le risque de ne pas disposer de l’ensemble d’informations sur l’activité du salarié en dehors de l’Union européenne et un risque d’abus, consistant à « choisir » le régime de la Sécurité sociale le moins couteux grâce à l’ajustement des paramètres de l’exercice du contrat de travail[8].

Il est vrai que le texte ne fournissait pas d’indication sur ce point, de sorte que les deux positions pouvaient être légitimement maintenues. Or, le changement d’approche adoptée par la Cour aura des répercussions pratiques sur la manière de fonctionner des administrations, qui devra, dès maintenant, être mise à jour.

C’est certainement compte tenu de l’impact et des disparités dans l’interprétation par les administrations nationales, que la Cour a eu recours à une argumentation très solide et ancrée dans la gestion pratique de la mobilité des salariés pour fonder sa décision.  

B. Une décision ancrée dans la réalité de la libre circulation des travailleurs

La décision constitue pour la Cour une occasion de réaffirmer les objectifs et valeurs qui doivent guider l’application des règles européennes de coordination des systèmes de la Sécurité sociale.

En effet, la Cour se livre à une analyse téléologique qui lui permet de réaffirmer les objectifs du texte interprété.

En premier lieu, elle précise qu’il convient d’examiner « la situation réelle » du travailleur afin d’éviter de créer « une fiction juridique éloignée de la réalité concrète de l’activité effectuée dans l’État membre de résidence » [9].

Pour les juges communautaires, l’interprétation du texte doit se faire en accord avec son objectif qui consiste à :

• faciliter la liberté de circulation des travailleurs [10] ;
• éviter les complications qui pourraient résulter de l’application simultanée de plusieurs législations de la Sécurité sociale [11]. 

En effet, la Cour souligne dans son analyse le fait que le salarié était affilié au régime de la Sécurité sociale de l’État membre dans lequel se trouve le siège social de son employeur.

• apprécier la situation du travailleur en fonction de sa situation objective, et non en fonction de la volonté de l’employeur, du salarié ou des autorités nationales [12].

Ces constats suivent celui dressé par l’avocat général Rantos qui considère qu’ignorer la plus grande partie du travail au motif qu’il est réalisé dans un pays tiers reviendrait à contredire l’objectif des règlements [13].

Cet arrêt constitue donc un rappel de l’objectif majeur de la coordination européenne de la Sécurité sociale, qui est de faciliter la mobilité des salariés, en leur permettant de bénéficier de la protection sociale dans les conditions le plus compatibles avec leur situation réelle.

De point de vue pratique, il sera crucial de collecter l’ensemble de justificatifs des voyages et des séjours des salariés pluriactifs, nécessaires pour effectuer le calcul de la part de l’activité exercée dans chacun des États membres, et en dehors de l’Union européenne.

Cela signifie également la possibilité, pour les « salariés mobiles », de pouvoir augmenter la part d’activité exercée dans l’État de résidence, et notamment en télétravail comme en l’espèce, jusqu’à 25 % du temps de travail sans courir le risque d’une demande d’affiliation au régime de l’État de résidence.

Pour les employeurs, cela signifie plus de prévisibilité concernant le coût de mobilité des salariés, dès lors qu’il sera possible de prévoir, de manière non équivoque, l’appréciation des administrations.

Il s’agit donc d’une nouvelle pierre apportée par la Cour de justice à l’édifice du dispositif relatif aux salariés pluriactifs.

On regrettera simplement que la Cour n’ait pas saisi cette occasion pour clarifier l’articulation des critères du temps de travail « et/ou » de la rémunération. À date, des interprétations divergentes existent surement quant à l’appréciation ou la hiérarchisation entre les deux…

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