[Jurisprudence] Interdiction de créer de nouvelles destinations dans les PLU : illustration

La nomenclature des destinations a été refondue à partir de la loi « ALUR », de 2014 à 2016. Il était admis, sous l’empire des anciens textes, que de nouvelles destinations ne pouvaient être créées par les PLU, cette liste étant limitative. Ce principe doit être transposé aux nouveaux textes, et la jurisprudence montre qu’une règle dérogatoire peut être annulée dès qu’elle est susceptible d’être assimilée à la création d’une destination nouvelle. C’est ce qu’illustre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy, concernant un PLU qui entendait distinguer petits et grands commerces pour édicter des obligations différentes en matière de stationnement.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové N° Lexbase : L6496MSE (dite loi « ALUR »), et son décret d’application (décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 N° Lexbase : L5264MYM) a modifié la nomenclature des destinations des constructions figurant dans le Code de l’urbanisme (C. urb., art. R. 151-27 N° Lexbase : L2693MH9 et R. 151-28 N° Lexbase : L2694MHA).

En application de ces dispositions, les PLU peuvent prévoir des régimes différents en fonction de la destination des constructions sous-destinations des constructions (C. urb., art. L. 151-9 N° Lexbase : L2566KIU), étant précisé que le contenu et la définition des destinations et sous-destinations ont été précisés par arrêté (C. urb., art. R. 151-29 N° Lexbase : L0313KWI ; arrêté du 10 novembre 2016, définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu N° Lexbase : L1433M8L), textes entrés en vigueur le 1^er janvier 2016 (CE, 23 mars 2023, n° 468360 N° Lexbase : A50149KW).

Sous l’empire de l’ancienne version des textes (C. urb., art. R. 123-9), le Conseil d’État avait jugé que « les plans locaux d'urbanisme peuvent définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées » mais que « s'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie » (CE, 30 décembre 2014, n° 360850 N° Lexbase : A4669M9S).

Si la précision était d’importance à l’époque, c’est que les textes étaient moins précis et détaillés dans la définition du contenu des destinations et sous-destinations, si bien qu’il convenait de se référer aux lexiques et définitions figurant dans les PLU pour déterminer à quelle destination appartenait une construction et partant les règles du PLU qui lui étaient applicables, alors que désormais les nouveaux textes doivent conduire à une lecture unifiée sur le territoire national, en tout cas concernant les règles de procédure et pour les PLU élaborés sous l’empire des nouveaux textes (CE, 7 juillet 2022, n° 454789 N° Lexbase : A29028AQ ; CE, 23 mars 2023, n° 468360 N° Lexbase : A50149KW).

Toujours sous l’empire des anciens textes, il avait été jugé par la cour administrative d’appel de Nantes que les rédacteurs du PLU ne pouvaient prévoir « une réglementation spécifique applicable aux seuls bâtiments d'hébergement hôtelier existants dans les zones urbaines du territoire communal à la date de l'adoption de ce plan, à laquelle ne sont pas soumis les autres bâtiments d'hébergement hôtelier susceptibles d'être créés au sein des mêmes zones urbaines », étant précisé que cette solution s’appuyait également sur le principe d’égalité (CAA Nantes, 6 octobre 2020, n° 19NT03666 N° Lexbase : A95313WW).

Appliquant les nouveaux textes, la Cour administrative d’appel de Nancy a dans le même sens jugé illégal un PLU créant une nouvelle catégorie nouvelle catégorie de destination d’immeubles intitulée « artisanat, commerce de détail, commerce de gros » et une catégorie « commerce supérieur à 100 mètres carrés de surface de vente » pour lesquelles il pose des règles différentes en matière de stationnement, puisque cette différence de traitement méconnaît l’article R. 151-27 du Code de l’urbanisme (CAA Nancy, 22 mai 2025, n° 22NC02259).

Les auteurs de PLU doivent manier la création de catégories avec la plus grande précaution, puisqu’ils sont susceptibles d’être analysés par le juge comme des destinations créées en violation de la nomenclature. L’identification d’un fondement juridique adapté à chaque différence de traitement est essentielle. Les pétitionnaires peuvent également se saisir de ce courant jurisprudentiel pour contester des règles dérogatoires défavorables qui leur seraient appliquées.

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