[Textes] La poursuite du mouvement de rénovation au sein des juridictions administratives

La juridiction administrative change, aujourd'hui, à un rythme régulier pour répondre à un flux toujours croissant de requêtes, absorber les nouveaux contentieux nés des transformations d'un droit toujours plus prolixe (1) et, enfin, s'adapter à un droit "communautaire" que la construction européenne lui impose (2). En 2007, tous niveaux confondus (Conseil d'Etat, cours administratives d'appel, tribunaux administratifs), les juridictions administratives ont été saisies de 206 000 requêtes et ont rendu plus de 210 000 jugements. En 1997, on ne dénombrait "que" 120 000 requêtes enregistrées et 115 000 décisions. La justice administrative ne cesse, donc, d'être fortement sollicitée, et doit relever un défi complexe : rendre "à temps" ses décisions et, corrélativement, ne rien céder de la qualité de ces décisions. A cet effet, un vaste mouvement de concertation a été engagé. Des groupes de travail ont été constitués, tant au Conseil d'Etat que dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. Ces groupes de travail ont rendu leurs rapports en juillet et en décembre 2007. A la suite de ces rapports, des orientations ont été arrêtées. Les évolutions qui n'appelaient pas de dispositions textuelles, en particulier dans la gestion de la juridiction administrative, ont été progressivement mises en place. Deux premiers textes ont vu le jour. Le décret du 6 mars 2008 (3) a eu pour principal objet de consacrer, au sein du Conseil d'Etat, la dissociation entre la fonction de conseil et la fonction de juge. Ainsi, la règle issue de la loi du 24 mai 1872 sur la réorganisation du Conseil d'Etat (4) prévoyant qu'un membre du Conseil d'Etat ne peut participer au jugement d'un recours contre un acte pris après avis du Conseil d'Etat, s'il a pris part à la délibération de cet avis, a été rétablie (CJA, art. R. 122-21-1 nouveau N° Lexbase : L6343H9S). En outre, tout justiciable peut, désormais, vérifier, par lui-même, le respect de cette règle en accédant à la liste des membres du Conseil d'Etat ayant délibéré sur l'avis rendu sur un acte qu'il attaque (CJA, art. R. 122-21-2 nouveau N° Lexbase : L6342H9R) (5). Le décret du 7 janvier 2009 (6) a, quant à lui, modifié l'appellation de "commissaire du Gouvernement" pour lui substituer celle de "rapporteur public". Cette formule est apparue la plus simple et la plus juste pour exprimer l'essence de ce magistrat particulier qui appartient à la juridiction, à l'instar des autres rapporteurs, mais qui, exposant son point de vue publiquement, ne saurait participer au délibéré (7).

C'est dans la démarche de rénovation amorcée par ces deux textes que s'inscrit le décret du 22 février 2010, relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives (8). Le décret sera complété au final par des mesures législatives qui, pour l'essentiel, porteront sur le statut et la carrière des membres du Conseil d'Etat et des magistrats administratifs. Le décret s'établit, également, dans une démarche de modernisation qui intervient à l'approche de l'entrée en vigueur d'une réforme importante pour les juridictions administratives : l'exception d'inconstitutionnalité. Le décret du 16 février 2010 précise les modalités procédurales selon lesquelles les questions prioritaires de constitutionnalité devront être présentées par les parties et examinées par le juge (9).

Le décret du 22 février 2010 modifie près de soixante articles de la partie règlementaire du Code de justice administrative et en crée plus d'une vingtaine, qui s'ajoutent aux vingt nouveaux articles consacrés à la question prioritaire de constitutionnalité. Il n'y a pas de bouleversement général des procédures mais plus une adaptation à la réalité de l'activité contentieuse des juridictions administratives. En ce sens, les ambitions du texte sont multiples, le décret prévoit de nouvelles modalités de formation de jugement élargies, permettant ainsi de juger plus souplement que sous la formule lourde d'une formation plénière certaines affaires présentant des difficultés juridiques particulières (10). Le décret apporte, ensuite, diverses modifications concernant, notamment, la mission d'inspection des juridictions administratives (11), le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (12) ou encore la gestion administrative et budgétaire des juridictions administratives (13) ou encore le statut des magistrats administratifs et des assistants de justice (14).

Mais, l'intérêt principal du décret se situe, avant tout, dans cette volonté, d'abord, d'adapter la réalité de l'activité contentieuse aux procédures applicables par une rationalisation nouvelle de la répartition des compétences (I). Il s'agit, aussi, de mettre fin au caractère imprévisible de l'instruction pour les parties et à l'absence d'efficience des mesures de clôture d'instruction par la mise en place de nouveaux instruments qui vont permettre l'enrôlement des dossiers à la date prévue (II). Enfin, le décret tend aussi à mettre fin aux sources de difficultés habituellement rencontrées à l'occasion des expertises, qu'il s'agisse de la carence de l'expert ou des parties ou des conflits pouvant surgir au cours des opérations d'investigation. La réforme améliorant, en ce sens, le contradictoire et renforçant les pouvoirs d'encadrement du juge (III).

I - Une nouvelle répartition des compétences entre Conseil d'Etat et tribunaux administratifs pour s'adapter à la réalité de l'activité contentieuse

La vocation première du Conseil d'Etat est d'être juge de cassation, la qualité de juge de droit commun en premier ressort appartient, en effet, aux tribunaux administratifs. Pour autant, le Conseil d'Etat a conservé une compétence directe en premier ressort qui n'a cessé de s'étendre depuis lors, que ce soit en considération de l'objet des litiges ou que ce soit en raison de la traduction de l'intérêt d'une bonne administration de la justice.

Les affaires liées à l'objet du litige dévolues au Conseil d'Etat l'ont été initialement eu égard au caractère suffisamment important des litiges, au fait que les litiges doivent être réglés aussi rapidement que possible ou encore au fait qu'il est recommandable de les attribuer à un juge unique. Cette dévolution est classique même s'il n'y a pas toujours eu une cohérence en ce sens de la part du législateur.

Le décret amène, d'abord, en l'espèce, à changer la rédaction du 2° de l'article R. 311-1 du CJA (N° Lexbase : L5910IGY) qui réservait à la compétence directe du Conseil d'Etat les recours dirigés contre les divers "actes règlementaires des ministres" et contre les "actes des ministres qui ne peuvent être pris qu'après avis du Conseil d'Etat". Désormais, la Haute juridiction est compétente en premier et dernier ressort pour les "recours dirigés contre les actes règlementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale". Le rajout des "circulaires et instructions de portée générale" ne devrait pas apporter de changements dans la mesure où les actes règlementaires des ministres étaient largement entendus, la forme et l'édiction de l'acte règlementaire important peu. En revanche, seuls les actes règlementaires seront, dorénavant, jugés par le Conseil d'Etat, les actes non règlementaires (des ministres comme des autorités à compétence nationale) devront être contestées devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Le décret change, également, la rédaction du 3° de l'article R. 311-1 du CJA, la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat est restreinte aux décisions affectant le recrutement et la discipline des agents publics nommés par décret du président de la république. Les autres litiges individuels seront jugés par le tribunal dans le ressort duquel se trouve le lieu d'affectation de l'agent (CJA, art. R. 312-12 N° Lexbase : L2968ALI), ou en matière de pensions, dans celui où "se trouve le leu d'assignation du paiement de la pension" (CJA, art. R. 312-13, al. 2 N° Lexbase : L2969ALK).

Le décret revoit, enfin, la rédaction du 4° de l'article R. 311-1 du CJA dans la mesure où les organismes collégiaux à compétence nationale, dont toutes les décisions administratives relèvent de la compétence en premier et dernier ressort, sont désormais limitativement énumérés. Le pouvoir réglementaire restreint à une liste, que l'on doit supposer limitative, les autorités dont toutes les décisions, prises "au titre de leur mission de contrôle ou de régulation", relèvent du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort. L'article vise les principales autorités administratives ou autorités publiques indépendantes, pour lesquelles il n'y a pas lieu de distinguer selon que l'organe ayant pris la décision attaquée est collégial ou non. En conséquence de cette nouvelle rédaction, les décisions des jurys nationaux d'examens (15) et des jurys nationaux de concours (16) devront, par exemple, être contestées devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Les compétences résultant de l'intérêt d'une bonne administration de la justice remédient aux anomalies ou inconvénients qui résulteraient du jeu des règles normales de compétence, et cela en donnant un juge, ou un juge unique, à certains litiges. Le décret abroge les dispositions qui donnaient compétence au Conseil d'Etat pour juger en premier et dernier ressort des "recours dirigés contre les actes dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal" (CJA, art. R. 311-1 5°, ancien N° Lexbase : L4207HBG) et des "litiges d'ordre administratif nés hors des territoires soumis à la juridiction d'un tribunal administratif" (CJA, art. R. 311-1 6°, ancien). Dans la première hypothèse, l'acte est souvent signé par plusieurs autorités. Dans ce cas, le nouvel alinéa de l'article R. 312-1 du CJA (N° Lexbase : L5888IG8) donne l'attribution du contentieux au tribunal dans le ressort duquel se trouve la première autorité dénommée par l'acte. Pour la seconde hypothèse, le cas principal concerne les demandes de visas d'entrée sur le territoire dont le contentieux est attribué au tribunal administratif de Nantes (CJA, art. R. 312-18, nouveau N° Lexbase : L5880IGU). Les autres litiges qui ne relèvent de la compétence d'aucun tribunal sont attribués au tribunal administratif de Paris (CJA, art. R. 312-19, nouveau N° Lexbase : L5934IGU).

II - Des instruments nouveaux dans la conduite de l'instruction pour mettre fin à son caractère imprévisible

Le décret a pour objectif de rendre la procédure d'instruction plus visible, plus prévisible voire plus efficace. Cela passe, d'abord, par une meilleure information des parties quant à la date d'audiencement d'une affaire car ni les textes, ni la jurisprudence n'instituent un régime général de détermination de la date de clôture de l'instruction. Il est prévu, à cet égard, l'instauration d'un calendrier prévisionnel d'instruction porté à la connaissance des parties. L'article R. 611-11-1 du CJA (N° Lexbase : L5948IGE) précise en ce sens que : "Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close [...]". Deux informations sont, ainsi, délivrées aux parties : la date ou période d'enrôlement et la date de clôture de l'instruction. De la sorte, dès qu'est échue la date annoncée comme susceptible de marquer la clôture de l'instruction, celle-ci peut être prononcée à la date de l'émission de l'ordonnance ad hoc, le juge a, ainsi, la possibilité de clore l'instruction avec effet immédiat. Dans le système antérieur, la clôture de l'instruction pouvait être soit fixée par ordonnance du président de la formation de jugement notifiée aux parties quinze jours au moins avant la date de la clôture (17), soit intervenir trois jours francs avant la date de l'audience lorsqu'une ordonnance de clôture n'était pas prise (ce qui était le plus fréquent). Si ce dispositif était destiné à limiter la production de mémoire de dernière heure ou de dernière minute par des justiciables négligents, il n'empêchait toutefois pas les comportements dilatoires.

La procédure d'instruction connaît, aussi, une autre innovation importante dans l'invitation faites à l'une des parties par le président de la formation de jugement à la production d'un mémoire récapitulatif (CJA, art. R. 611-8-1 N° Lexbase : L5907IGU). En droit administratif, contrairement au droit civil (18), il n'y a pas de mémoire récapitulatif. C'est le juge administratif qui fait tout seul la synthèse des moyens et des arguments repris par les parties. Le mémoire récapitulatif est en sorte fait par le rapporteur et par le commissaire du Gouvernement. D'où l'habitude de renvoyer à ses précédentes écritures qui caractérisent les avocats spécialistes en droit administratif, mais aussi l'impossibilité de relire un mémoire sans le précédent, avec des allers et retours continuels entre les mémoires de l'adversaire et ses propres mémoires. L'objectif nouveau est de responsabiliser les parties et de permettre une mise en l'état plus rapide de l'affaire. La production d'un tel mémoire n'est pas obligatoire mais si le mémoire récapitulatif est produit, les parties devront agir avec vigilance dans la mesure où les conclusions et moyens non repris et précédemment exposés seront considérés comme abandonnés. Comme peuvent le noter certains, il est toutefois probable "qu'il ne soit pas fait un usage systématique de ce procédé eu égard aux effets qui s'y attachent" (19) ou que "ce procédé ne sera vraisemblablement utilisé que dans les affaires où les échanges de mémoires ont été nombreux et susceptibles d'avoir donné lieu à une évolution du litige" (20).

III - Le renforcement des pouvoirs d'encadrement du juge dans les procédures d'investigations juridictionnelles

Le décret modernise la procédure d'expertise tout en rapprochant la procédure de celle de l'expertise civile. Le pouvoir réglementaire entend, également, dans l'intérêt des justiciables et dans un souci de bonne administration de la justice, introduire plusieurs mesures tendant à accélérer le déroulement des procédures et à éviter les situations de blocage parfois induites par le manque de diligence des parties mises en cause.

Sans revenir sur les obligations de l'expert affirmées solennellement par le décret (21), le pouvoir réglementaire consacre la possibilité pour le juge de donner à l'expert une mission de conciliation (CJA, art. R. 621-1 N° Lexbase : L5937IGY) ce que le Code de procédure civile exclut sans ambages (C. proc. civ., art. 240 N° Lexbase : L2444ADU), mais ce qu'avait déjà autorisé le Conseil d'Etat (22). Si les parties viennent à se concilier, l'expert constate que sa mission est devenue sans objet. Son rapport doit être accompagné d'une copie du procès-verbal de conciliation signé des parties, faisant apparaître l'attribution de la charge des frais d'expertise (23). Il apparaît, d'ores et déjà, que cette disposition sera essentiellement mise en oeuvre à l'initiative du juge du fond dans le cadre des jugements avant dire droit qu'il sera amené à prononcer. Dans cette hypothèse où le juge du fond aura déjà déterminé le partage des responsabilités et où seul le chiffrage des préjudices restera à discuter, il pourra désormais être demandé à l'expert de tenter de concilier les parties. L'objectif est d'accélérer le traitement des litiges tout en déchargeant les juridictions d'un certain nombre de dossiers pour lesquels une solution amiable est envisageable.

Plusieurs dispositions du décret améliorent, aussi, la direction par le juge des opérations d'expertise même si certaines pratiques avaient déjà pu être constatées. Afin que l'ensemble de la procédure soit mieux encadrée, le décret permet, ainsi, la possibilité pour le président de la juridiction, auparavant seul chargé du contrôle de la procédure d'expertise, de déléguer ses prérogatives à un magistrat chargé des questions d'expertise et du suivi des opérations d'expertises. Ce "nouveau" magistrat pouvant notamment assister aux opérations d'expertise (24). Le président de la juridiction peut organiser une ou plusieurs audiences en vue de veiller au bon déroulement des opérations d'expertise (25). Enfin, l'intervention du juge dans le processus d'expertise est également prévue quand les parties s'abstiennent de remettre à l'expert des documents nécessaires à l'accomplissement de sa mission. L'expert doit en informer le président de la juridiction, qui invite la partie récalcitrante à lui présenter des observations écrites sur cette difficulté, dont il peut d'ailleurs être question lors des audiences organisées par la juridiction. La production des documents peut ensuite être ordonnée, le cas échéant sous astreinte. Le chef de juridiction peut aussi autoriser l'expert à poursuivre ses investigations sans ces documents ou à déposer son rapport en l'état des informations dont il dispose (26).

Les dernières innovations en matière de procédure d'expertise concernent l'ouverture de la juridiction administrative aux acteurs extérieurs, selon les voeux formulés par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat (27). Il y a un désir de "décloisonnement" qui incite à prévoir la possibilité pour le juge de recourir à des amici curiae dans la procédure contentieuse, à savoir, "toute personne, dont la compétence ou les connaissances seraient de nature à l'éclairer utilement sur la solution à donner à un litige, à produire des observations d'ordre général" sur des points déterminés par la juridiction (CJA, art. R. 625-3 N° Lexbase : L5882IGX). L'avis écrit est communiqué aux parties et des observations orales peuvent, également, être présentées devant la formation de jugement et en présence des parties. Enfin quand il s'agit d'une question technique dont la réponse n'appelle aucune recherche difficile, la formation de jugement peut désigner une personne pour qu'elle lui fournisse un simple avis sur les points qu'elle détermine. Ce "consultant" communique son avis écrit aux parties sans qu'une procédure contradictoire ait été respectée (CJA, art. R. 625-2, nouveau N° Lexbase : L5967IG4). L'intérêt de l'innovation étant de permettre de régler les questions relativement simples et utiles à la résolution des litiges à l'extérieur de la juridiction.

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(1) On peut citer au titre des nouveaux contentieux ceux liés, par exemple, au droit au logement opposable ou à la nouvelle question prioritaire de constitutionnalité.
(2) En 2007, près d'un tiers des décisions du Conseil d'Etat ont fait application de ce droit.
(3) Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008, relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat (JO, 7 mars 2008, p. 4244) (N° Lexbase : L8328H3T).
(4) JO, 31 mai 1872, p. 3625.
(5) Une autre mesure a mis un terme à la représentation organique des sections administratives au sein des formations de jugement du Conseil d'Etat. Enfin, l'assemblée du contentieux qui est la formation de jugement suprême du Conseil d'Etat a été entièrement refondée de manière à ce que, si une section administrative a rendu un avis sur le texte en litige, cette section ne puisse y être représentée par aucun de ses membres.
(6) Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009, relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions (JO, 8 janvier 2009, p. 479) (JO, 7 mars 2008, p. 4244) (N° Lexbase : L4344ICU).
(7) Le décret a, également, codifié la pratique, désormais courante, selon laquelle les parties peuvent, avant l'audience, avoir connaissance du sens de ses conclusions afin de mieux se préparer à l'audience et d'évaluer, le cas échéant, la pertinence des observations orales qu'elles pourront y développer (CJA, art. R. 711-3, nouveau N° Lexbase : L5706ICC). Enfin, plus fondamentalement, ce décret permet aux parties de reprendre la parole pour présenter de brèves observations orales après les conclusions du rapporteur public (CJA, art. R. 732-1, modifié N° Lexbase : L5738ICI).
(8) Décret n° 2010-164 du 22 février 2010, relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives (JO, 23 février 2010, p. 3325).
(9) Décret n° 2010-148 du 16 février 2010 (N° Lexbase : L5740IGP), portant application de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 (N° Lexbase : L0289IGS), relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution (N° Lexbase : L5160IBQ) (JO, 18 février 2010, p. 2969). S'agissant des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'Etat, ce décret ajoute ainsi un nouveau chapitre au Code de justice administrative (chapitre Ier bis au titre VII du livre VII).
(10) Au Conseil d'Etat, les sous-sections de la section du contentieux peuvent désormais se regrouper par trois ou par quatre et non plus seulement par deux (CJA, art. R. 122-1, modifié N° Lexbase : L2655ALW) ; dans les cours administratives d'appel, le décret ajoute une nouvelle formation, celle des chambres réunies (CJA, art. R. 222-25, nouveau N° Lexbase : L5939IG3) aux deux déjà existantes à savoir la chambre ou la formation plénière ; dans les tribunaux administratifs, les formations collégiales peuvent dorénavant revêtir cinq formes, le décret ajoute à la formation des magistrats de la chambre et à la formation plénière, la formation des chambres réunies, qui se décompose en deux versions, et la formation élargie (CJA, art. R. 222-19-1 nouveau N° Lexbase : L5902IGP et art. R. 222-20, modifié N° Lexbase : L5940IG4).
(11) CJA, art. R. 112-1 et R. 112-1-1 (N° Lexbase : L5886IG4).
(12) CJA, art. R. 232-17 (N° Lexbase : L5958IGR) et R. 232-22 (N° Lexbase : L5946IGC).
(13) CJA, art. R. 121-11 (N° Lexbase : L5944IGA), R. 121-14 (N° Lexbase : L5921IGE) et R. 222 -11 (N° Lexbase : L5915IG8).
(14) Respectivement les articles R. 233-1 (N° Lexbase : L5887IG7), R. 235-1 (N° Lexbase : L8807G8P), R. 235-2 (N° Lexbase : L5421H9N) du CJA pour le statut des magistrats de justice et les articles R. 122-31 (N° Lexbase : L5960IGT) et R. 227-10 (N° Lexbase : L5905IGS) du CJA pour le statut des assistants de justice.
(15) Par ex. pour l'ancienne jurisprudence : CE, 27 mars 1987, n° 54802 (N° Lexbase : A3265APM), Rec. CE, p. 100.
(16) Par ex. pour l'ancienne jurisprudence : CE, sect., 30 mars 1981, n° 14733, n° 14734, n° 14752 (N° Lexbase : A0686B9B), Rec. CE, p. 173.
(17) Sous peine de ne pas être opposable aux parties : CE, 6 février 1985, n° 44637 (N° Lexbase : A3730AM4), DA, 1985, n° 158.
(18) C. pr. civ., art. 954 (N° Lexbase : L1054H4S) devant les cours d'appel et art. 753 (N° Lexbase : L6970H7B) du même code, devant les TGI où un bordereau récapitulatif est obligatoirement annexé aux conclusions des parties.
(19) Cf. B. Defoort, Le décret du 22 février 2010 : une nouvelle étape dans la réforme de la justice administrative, Gaz. Pal., 23 mars 2010, n° 82, p. 12 et s.
(20) Cf. L. Erstein, La justice administrative menée vers de nouvelles règles de compétence et de fonctionnement juste après avoir été soumise à la question prioritaire de constitutionnalité, JCP éd. A, 2010, n° 2095.
(21) Le texte affirme solennellement que, par son serment, "l'expert s'engage à accomplir sa mission avec conscience, objectivité, impartialité et diligence" (CJA, art. R. 621-3, modifié N° Lexbase : L5879IGT).
(22) CE, sect., 11 février 2005, n° 259290 (N° Lexbase : A6746DGX), Rec. CE, p. 65 ; RFDA, 2005, p. 546, concl. E. Glaser ; où le Conseil d'Etat a admis que le juge peut ordonner, même d'office, à l'occasion d'une demande de référé-expertise, à l'expert désigné par lui de concilier les parties si faire se peut.
(23) CJA, art. R. 621-7-2 (N° Lexbase : L5885IG3) à rapprocher de l'article 281 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1864H4S).
(24) CJA, art. R. 621-1-1 nouveau (N° Lexbase : L5951IGI) à rapprocher de l'article 155-1 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1526H4B).
(25) Peuvent être examinées, à l'exclusion de tout point touchant au fond de l'expertise, les questions liées aux délais d'exécution, aux communications de pièces, au versement d'allocations provisionnelles et au périmètre de l'expertise (CJA, art. R. 621-8-1 N° Lexbase : L5896IGH à rapprocher de l'article 168 du Code de procédure civile N° Lexbase : L1559H4I).
(26) CJA, art. R. 621-7-1 (N° Lexbase : L5900IGM) à rapprocher de l'article 275 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1843H4Z).
(27) Cf. J.-M. Sauvé, Les réformes en cours au sein de la justice administrative, Conférence organisée par le Centre de recherches en droit administratif de l'Université de Paris II, 18 mai 2009, p. 16 (disponible sur le site internet du Conseil d'Etat).

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