Réf. : Loi n° 2007-1822, 24 décembre 2007, de finances pour 2008 (N° Lexbase : L5488H3N)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen
le 07 Octobre 2010
1. Réformes des aides à l'emploi (mesures d'exonérations de charges sociales)
A - Exonération de cotisations patronales Jeunes entreprises innovantes
L'article 44 sexies0-A du Code général des impôts (N° Lexbase : L2440HNP) précise dans quelles conditions une jeune entreprise innovante peut bénéficier des exonérations de cotisations sociales patronales. Actuellement, si une entreprise ne respecte pas l'une des conditions prévues pour bénéficier du dispositif au cours d'une année, elle perd définitivement le bénéfice de l'exonération. Or, selon les travaux parlementaires (8), un certain nombre d'entreprises rencontrent temporairement des difficultés tenant, soit à la condition de détention du capital, soit au respect du critère des 15 % de charges consacrées à des dépenses de recherche, et ceci pour des raisons indépendantes de leur volonté.
La loi de finances pour 2008 (art. 108) vise à corriger ce problème et à permettre aux entreprises qui ne respectent pas l'une des conditions prévues pour bénéficier du dispositif au cours d'une année de réintégrer le dispositif.
B - Exonération de charges sociales ZRR et ZRU
Il faut rappeler le dispositif existant : les exonérations de cotisations de sécurité sociale liées aux zones de revitalisation rurales (ZRR) et des zones de redynamisation urbaines (ZRU) consistent en une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 1,5 le SMIC, sans plafond de rémunération. Il s'agit d'exonérations temporaires d'une durée de douze mois. Elles concernent les embauches accroissant l'effectif d'une entreprise ayant au plus cinquante salariés, tous établissements confondus, ou des groupements d'employeurs exerçant une activité artisanale, industrielle, commerciale, libérale, ou agricole.
La loi de finances pour 2008 (art. 133) modifie le régime des exonérations en faveur des ZRR et des ZRU. Le législateur a plafonné à 2,4 fois le SMIC le niveau de salaire ouvrant droit aux exonérations ciblées en faveur des zones de revitalisation rurales et des zones de redynamisation urbaines et institué un mécanisme de dégressivité de ces exonérations à partir de 1,5 fois le SMIC pour éviter tout effet de seuil à partir duquel l'employeur serait incité à ne pas augmenter les salaires. Cette mesure permet de limiter l'aide de l'Etat pour les salariés ayant des revenus élevés, afin de concentrer l'intervention publique sur l'embauche de salariés initialement moins qualifiés ou moins productifs, pour lesquels une aide à l'embauche peut réellement faire la différence et permettre de créer un emploi qui ne l'aurait pas été autrement (9). Ces modifications ne s'appliquent qu'aux contrats conclus après le 1er janvier 2008.
Cette réforme vise plusieurs objectifs : concentrer les aides publiques sur l'embauche des salariés pour lesquels une aide à l'embauche peut réellement faire la différence ; assurer la pérennité des entreprises sur les territoires en évitant un effet "nomadisme" qui pourrait les conduire à déménager pour bénéficier de nouveau des aides (la limitation d'un effet d'aubaine est donc recherchée) ; éviter tout effet de seuil à partir duquel l'employeur serait incité à ne pas augmenter les salaires.
Le plafonnement et l'instauration d'une dégressivité paraissent cohérents dans le double objectif de réduire le niveau des exonérations spécifiques et de maîtriser les dépenses budgétaires. Outre l'économie prévisionnelle de 16 millions d'euros, le dispositif ne remet pas en cause, dans son principe, le soutien au développement des entreprises en ZRR et ZRU (10).
2. Réforme des contrats aidés
A - Exonération de cotisations patronales contrats/périodes de professionnalisation
L'article 128 de la loi de finances pour 2008 supprime les exonérations de cotisations sociales patronales spécifiques attachées aux contrats de professionnalisation. Ces contrats, s'agissant de leur régime en matière de Sécurité sociale, ont peu à peu perdu leur spécificité par rapport aux contrats de travail de droit commun. En effet, comme l'ont relevé les travaux parlementaires (11), ces exonérations spécifiques sont d'un montant équivalent, pour les entreprises de moins de 20 salariés (c'est-à-dire la grande majorité de celles qui ont recours à ce type de contrat), à celui des allégements généraux de charges qui concernent tous les salariés. Dans ces conditions, le maintien d'un dispositif spécifique d'exonérations ne semble plus justifié. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 140 millions d'euros.
B - Suppression du dispositif "soutien à l'emploi des jeunes en entreprise" (SEJE)
Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE), créé par la loi du 29 août 2002 (loi n° 2002-1095, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise N° Lexbase : L6286A4L), vise à favoriser l'embauche de jeunes peu, ou pas, qualifiés dans des emplois stables par le versement d'une aide mensuelle aux employeurs (hors secteur public et particuliers employeurs) qui recrutent par contrat de travail à durée indéterminée (CDI) des jeunes de seize à moins de vingt-trois ans non bacheliers. La prime mensuelle, dont le montant est compris entre 150 et 400 euros, selon le niveau de qualification du jeune, est versée pendant trois ans et réduite de 50 % au cours de la troisième année. Le dispositif a été modifié par la loi du 18 janvier 2005, de programmation pour la cohésion sociale (loi n° 2005-32 [LXB= L6384G49]), avec un double objet : étendre le bénéfice de l'aide aux jeunes de 23 à moins de 26 ans les moins qualifiés (niveaux de formation V bis et VI, inférieur au CAP) et bénéficiant, par ailleurs, du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) institué par la même loi, d'une part ; permettre à l'Etat de moduler le montant de l'aide en fonction du niveau de formation des bénéficiaires afin de réorienter le SEJE vers les jeunes les moins qualifiés, d'autre part (12).
La "fiche d'impact" de juillet 2002, jointe au projet de loi, tablait sur un coût budgétaire annuel de 500 millions d'euros, à partir de 2005, sur la base de 250 000 bénéficiaires annuels. La Cour des comptes, loin de valider ces prévisions, a, au contraire, émis un certain nombre de réserves. Le nombre de bénéficiaires, très inférieur aux prévisions, ne s'établissait qu'à 120 000 entrées dans le dispositif en 2005. Malgré l'élargissement du public visé en 2005 et 2006 vers les jeunes diplômés en difficulté bénéficiant d'un contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) et en direction des jeunes résidents de zones urbaines sensibles (ZUS), sans condition de diplôme, le nombre de bénéficiaires est resté limité à 113 946 en 2006, pour 253,04 millions d'euros de crédits consommés, soit moins de 50 % de l'objectif fixé. La mesure a eu une très faible influence sur la création nette d'emploi (à peine 7 créations nettes pour 100 emplois aidés) et un impact limité sur la stabilisation de l'emploi de ses bénéficiaires du fait des nombreuses ruptures "précoces" de contrats. La mise en oeuvre de ce dispositif a été assortie d'importants "effets d'aubaine", dans près de 50 % des cas, l'aide étant dans ce cas versée à des employeurs qui, sans elle, auraient pris les mêmes décisions d'embauche (54 % des bénéficiaires étaient déjà salariés avant l'embauche et 31 % travaillaient chez le même employeur). Les objectifs d'orientation prioritaire du dispositif vers les jeunes sans qualification ne sont, ni atteints, ni susceptibles de l'être. Ces diverses constatations ont conduit la Cour des comptes à s'interroger sur le bien-fondé même du SEJE.
La loi de finances pour 2008 (art. 127) fusionne le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise avec le contrat initiative emploi (CIE). En effet, le soutien à l'emploi des jeunes en entreprise est destiné à favoriser l'embauche des jeunes très peu qualifiés en entreprise. Pour cette catégorie de publics, la difficulté d'accès au premier emploi et la probabilité de récurrence dans le chômage sont, en effet, reconnues. Or, le contrat initiative emploi permet, de la même façon, de subventionner l'embauche dans une entreprise de personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. Les jeunes non qualifiés, bénéficiaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale, ou résidant en zone urbaine sensible, sont donc incontestablement dans le champ des publics concernés par ce contrat.
Le SEJE et le CIE font donc double emploi selon les travaux parlementaires (13), et le CIE ayant un objet plus large que celui du SEJE, le législateur a intégré les publics actuellement bénéficiaires du SEJE dans le CIE en supprimant du Code du travail les articles spécifiques au SEJE. Par ailleurs, la possibilité de moduler, par arrêté préfectoral, l'aide attribuée à certains publics dans le cadre d'un CIE, qui n'est pas prévue dans le cadre du SEJE, permet d'améliorer l'impact du dispositif en ciblant les aides les plus élevées sur les publics prioritaires tout en diminuant le coût du dispositif pour d'autres bénéficiaires. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 83 millions d'euros.
3. Réforme dans le champ du chômage et de l'insertion professionnelle
A - Allocation équivalent retraite
Instituée par la loi de finances pour 2002 (loi n° 2001-1275, 28 décembre 2001 N° Lexbase : L1042AWI), l'allocation équivalent retraite (AER) est accordée, sous conditions de ressources, pour garantir un montant minimum de ressources aux demandeurs d'emploi justifiant, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse. Elle est attribuée par périodes de douze mois renouvelables à l'allocataire jusqu'à ce que celui-ci puisse liquider ses droits à la retraite à taux plein. Le taux journalier de l'AER est fixé au 1er janvier 2007 à 31,32 euros par jour, soit 953 euros en moyenne par mois. Il existe deux types d'AER : le premier permet de compléter l'aide au retour à l'emploi du bénéficiaire jusqu'à ce que les ressources de l'allocataire atteignent ce revenu minimum, l'AER est alors dite AER de "complément" (environ un cinquième des bénéficiaires). Dans ce cas, elle est systématiquement différentielle ; le second vise à se substituer à un revenu de remplacement antérieur, l'AER est, dans ce cas, de "remplacement" (environ quatre cinquièmes des bénéficiaires). Selon les ressources du demandeur, elle peut être différentielle ou versée à taux plein.
La loi de finances pour 2008 (art. 132) retient le principe d'une suppression de l'allocation équivalent retraite. Dans le cadre du plan pour l'emploi des seniors, le législateur, le pouvoir réglementaire et les partenaires sociaux se sont attachés à mettre fin aux multiples dispositifs de cessation précoce d'activité mis en place au cours du temps (14). La LFSS pour 2008 (loi n° 2007-1786, 19 décembre 2007, de financement de la sécurité sociale pour 2008 N° Lexbase : L5482H3G) s'inscrit, également, dans cette même dynamique (15). Elle supprime, ainsi, l'allocation équivalent retraite (AER), en abrogeant l'article L. 351-10-1 du Code du travail (N° Lexbase : L0314HGQ). Toutefois, cette abrogation ne concerne que les nouveaux entrants potentiels. L'allocation est préservée pour les personnes qui en sont déjà bénéficiaires. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 60 millions d'euros.
Si l'AER constitue juridiquement un revenu de remplacement, et plus précisément une allocation de solidarité chômage, elle peut, également, être qualifiée, de façon approximative, de "préretraite de fait" puisque, d'une part, 95 % des bénéficiaires sont des personnes dispensées de recherche d'emploi et, d'autre part, le montant relativement élevé garanti par l'allocation (953 euros par mois) peut apparaître désincitatif à la reprise d'une activité professionnelle (en 2007, le SMIC pour 151,67 heures de travail est de 1 280,07 euros brut par mois). De plus, l'AER peut avoir un effet pervers en incitant les entreprises et les employés âgés à trouver un accord de séparation, financé par l'Etat. Par ailleurs, l'évolution de l'AER se caractérise par un nombre croissant de bénéficiaires sur les dernières années. Ainsi, les bénéficiaires de l'AER étaient au nombre de 74 260 bénéficiaires au 31 décembre 2006 et sont actuellement estimés à près de 80 000 (16).
B - Revenu de solidarité active
La loi de finances pour 2008 (art. 123) supprime les trois derniers alinéas du II de l'article 21 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 (loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat N° Lexbase : L2417HY8), ce qui signifie un élargissement du droit à participer à l'expérimentation de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) à l'ensemble des départements ayant fait acte de candidature avant le 31 octobre 2007 (17).
La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 a modifié le cadre des expérimentations locales instituées par l'article 142 de la loi du 21 décembre 2006, de finances pour 2007 (loi n° 2006-1666 N° Lexbase : L8561HTA), en replaçant ces expérimentations législatives et réglementaires dans la perspective de la mise en place du revenu de solidarité active, au profit des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé (API). L'article 21 de la loi du 21 août 2007 a ouvert, au bénéfice des départements intéressés par ces nouvelles dispositions, une nouvelle phase de candidature. Ceux-ci ont pu, jusqu'au 31 octobre 2007, par une délibération motivée, présenter leur candidature à l'expérimentation du RSA. La loi disposait, cependant, que ces nouvelles candidatures ne seraient accueillies que dans la limite de 10 départements supplémentaires. Dans le cas où le nombre des candidatures reçues excèderait dix, les 10 départements remplissant les conditions légales autorisés à participer à l'expérimentation devaient être retenus par rang décroissant de la moyenne de leur rang de classement, parmi l'ensemble des départements, selon le montant du dernier potentiel fiscal par habitant connu, établi par ordre croissant et de leur rang de classement, parmi l'ensemble des départements, selon le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion rapporté au nombre d'habitants du département considéré, établi par ordre décroissant (18).
L'article 123 de la loi de finances pour 2008 supprime cette limite de 10 nouveaux départements. En effet, selon l'exposé des motifs présenté par le Gouvernement, plus d'une vingtaine de départements se sont portés candidats. Face à cet engouement, et afin de ne pas perturber cette dynamique, le Gouvernement a estimé nécessaire de lever les contraintes posées par la loi précitée du 21 août 2007 pour accueillir l'ensemble des départements intéressés ayant délibéré dans les délais et présenté un dossier, soit 23 départements au total, auxquels il faut ajouter les 16 départements déjà autorisés à mener l'expérimentation.
(1) V. nos obs., Dispositions de la loi de finances pour 2006 relatives à l'emploi et à l'indemnisation chômage, Lexbase Hebdo n° 199 du 26 janvier 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N3607AKS).
(2) La loi de finances pour 2008 pérennise les aides à l'emploi en faveur du secteur des hôtels, cafés et restaurants, dans la limite des 30 premiers salariés de l'entreprise. Le nombre de 30 salariés est destiné à placer l'aide en deçà du seuil de minimis fixé par la réglementation européenne en matière d'aides d'Etat. Le coût budgétaire de cette mesure est estimé à 555 millions d'euros.
(3) Cette mesure proposée a pour objet de faire financer, par le Fonds de solidarité, l'allocation de fin de formation, dispensée aux demandeurs d'emploi à l'expiration de leurs droits à l'assurance-chômage, lorsqu'ils suivent une formation qualifiante leur permettant d'accéder à un emploi pour lequel sont identifiées des difficultés de recrutement ; d'instituer un prélèvement de 200 millions d'euros sur le fonds mentionné à l'article L. 961-13 du Code du travail (N° Lexbase : L3136HIY), qui recueille les excédents de ressources des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et organise la péréquation des sommes dédiées à la professionnalisation et au congé individuel de formation, vers le Fonds de solidarité, en vue du paiement de cette allocation.
(4) L'objectif est d'achever l'alignement des taux de cotisation des employeurs publics au Fonds national d'aide au logement (FNAL) sur ceux du secteur privé, déjà engagé dans la loi de finances pour 2007. Actuellement, les cotisations employeurs au FNAL, définies à l'article L. 834-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L3439HWB), sont les suivantes : une cotisation assise sur les salaires plafonnés, fixée au taux de 0,1 %, due par tous les employeurs, qu'ils soient publics ou privés ; une contribution assise sur la totalité des salaires, due par l'ensemble des employeurs occupant au moins vingt salariés, à l'exception de ceux relevant du régime agricole ; le taux de cette cotisation s'élève à 0,4 % pour les employeurs privés et 0,2 % pour l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics administratifs. L'article vise à porter à 0,4 % le taux de cette seconde contribution pour les employeurs publics, après un premier relèvement de 0 à 0,2 % effectué en 2007. La contribution supplémentaire, ainsi demandée, permet d'accroître les ressources du FNAL à hauteur de 131 millions d'euros et répond à un souci d'équité, en supprimant une différence de traitement qui n'est plus justifiée.
(5) La loi de finances pour 2008 supprime les dispositifs d'aide au remplacement de certains salariés partis en formation ou en congé maternité ou d'adoption. Ces aides ont, pour l'essentiel, créé des effets d'aubaine, puisque c'est davantage des raisons d'organisation de travail que des raisons financières qui rendent difficile le remplacement de salariés temporairement absents de l'entreprise. Les départs en formation ou en congé de maternité ou d'adoption intervenus avant le 1er janvier 2008 continueront à ouvrir droit à l'aide. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 4,2 millions d'euros.
(6) La loi de finances pour 2008 subordonne l'accès à l'allocation de parent isolé (API) et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) à une condition de présence en France de trois mois. Cette mesure, déjà en vigueur pour l'accès au RMI et la couverture maladie universelle, fait application de l'article 24 de la Directive communautaire 2004/38/CE du 29 avril 2004 (N° Lexbase : L2090DY3) qui permet à l'Etat membre d'accueil de ne pas accorder de prestation d'assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour sur le territoire. De plus, comme pour le RMI, la couverture maladie universelle et l'API, les personnes résidant en France depuis moins de trois mois ou qui ne s'y maintiennent qu'au titre de la recherche d'emploi, n'auront pas droit à l'AAH. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 1,2 million d'euros.
(7) Les aides personnelles au logement sont prises en compte dans les ressources des demandeurs de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) à concurrence d'un forfait déterminé en pourcentage du revenu minimum d'insertion (RMI). Depuis l'intervention de l'article 155 de la loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719, 30 décembre 2005 N° Lexbase : L6429HET), ce forfait mensuel est calculé selon des règles différentes selon qu'il s'agisse d'un primo-demandeur ou d'un renouvellement. Ces règles se sont révélées, à l'expérience, d'un maniement très complexe pour les caisses d'assurance maladie, instructrices des dossiers de demande de CMU-C. L'objectif poursuivi est d'unifier les règles pour l'ensemble des demandeurs de la CMU-C. Elle doit être complétée par un décret en Conseil d'Etat prévoyant ses modalités d'application et, notamment, l'harmonisation des règles relatives au calcul du forfait logement sur les taux prévus pour le forfait logement du RMI. Cette mesure permet de réaliser une économie estimée à 14 millions d'euros.
(8) G. Carrez, Rapport Assemblée nationale n° 276, au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 2008 (n° 189), 11 octobre 2007, tome 3.
(9) G. Carrez, Rapport Assemblée nationale n° 276, au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan, sur le projet de loi de finances pour 2008 (n° 189), 11 octobre 2007, tome 3.
(10) S. Dassault, Sénat, Rapport général n° 91 (2007-2008) fait au nom de la Commission des finances, déposé le 22 novembre 2007.
(11) G. Carrez, Rapport Assemblée nationale n° 276, au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan, sur le projet de loi de finances pour 2008 (n° 189), 11 octobre 2007, tome 3.
(12) S. Dassault, Sénat, Rapport général n° 91 (2007-2008) fait au nom de la Commission des finances, déposé le 22 novembre 2007.
(13) G. Carrez, Rapport Assemblée nationale n° 276, au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan, sur le projet de loi de finances pour 2008 (n° 189), 11 octobre 2007, tome 3.
(14) G. Carrez, Rapport Assemblée nationale n° 276, 11 octobre 2007, préc..
(15) V. nos obs., LFSS 2008 : réforme des exonérations de charges sociales et des mesures d'âge, Lexbase Hebdo n° 287 du 10 janvier 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N6093BDZ).
(16) S. Dassault, Sénat, Rapport général n° 91 (2007-2008) fait au nom de la Commission des finances, déposé le 22 novembre 2007.
(17) "Au possible, nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale 15 résolutions pour combattre la pauvreté des enfants", Commission "Familles, vulnérabilité, pauvreté", prés. M. Hirsch (lire le rapport) ; J. Damon, Le rapport 'Hirsch' : filiation, contenu et enjeux, RDSS 2005, p. 610 ; nos obs., Revenu de solidarité active : le législateur consacre le Rapport Hirsch, mais à titre expérimental (loi n° 2007-1223 du 21 août 2007), Lexbase Hebdo n° 271 du 6 septembre 2007 - édition sociale (N° Lexbase : N2559BCR) ; G. Carrez, Rapport n° 62, Assemblée nationale, 2007 ; D. Tian, Avis n° 61, Assemblée nationale, 2007 ; J.-C. Taugourdeau, Avis n° 59, Assemblée nationale, 2007 ; S. Huyghe, Avis n° 58, 2007 ; P. Marini, Rapport n° 404 (2006-2007), Sénat ; A. Vasselle, Avis n° 406 (2006-2007), Sénat ; G. Carrez, Rapport n° 109, Assemblée nationale, 2007 ; P. Marini, Rapport n° 425 (2006-2007), Sénat.
(18) A. Cazalet, Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances Rapport général n° 91 (2007-2008), fait au nom de la Commission des finances, déposé le 22 novembre 2007.
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